為了提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力。增加農民收入，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，我國實行了以糧食直接補貼、農資綜合直補、農機具購置補貼和良種補貼為代表的多項補貼政策。從目前和未來發(fā)展趨勢看。我國農業(yè)生產(chǎn)成本處于上升通道，正在削弱我國農業(yè)競爭力。研究建立農業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升和農業(yè)補貼的聯(lián)動機制，不斷完善我國農業(yè)補貼政策，將對增強我國農業(yè)競爭力具有重要意義。
　　
　　一、我國農業(yè)補貼政策演變概況
　　
　　(一)改革開放前農業(yè)補貼政策
　　我國農業(yè)補貼政策始于20世紀50年代末，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”形式出現(xiàn)，之后逐漸擴展到農業(yè)基礎設施建設補貼、農用生產(chǎn)資料價格補貼、農業(yè)生產(chǎn)用電補貼、貸款貼息補貼等方面。
　　
　　(二)改革開放后農業(yè)補貼政策
　　1　入世前農業(yè)補貼政策(1979—2001年)
　　自農村改革之初至2001年，在我國每年用于農業(yè)的補貼中，價格補貼逐年增多。這些價格補貼主要用于兩部分：補貼城市居民消費、農產(chǎn)品保護性收購(價格支持)及彌補國有糧棉油收儲加工企業(yè)的虧損。1979年提高了糧食收購價格，但對城鎮(zhèn)人口供應的口糧依然按原統(tǒng)銷價不變。在糧食收購價格不斷提高的情況下，糧食購銷價格倒掛問題嚴重，糧棉油價格補貼由1978年的11.4億元增加到1990年的267.6億元。1991年5月和1992年4月國家先后兩次提高城鎮(zhèn)居民定量內口糧銷售價格，基本實現(xiàn)了購銷同價，部分地區(qū)從1991年底嘗試放開糧價。但這些改革沒有觸動整個糧棉流通體制，對消費者財政補貼越來越重，2000年糧棉油價格補貼增長到758.7億元。
　　財政對農產(chǎn)品價格支持，采用“暗補”方式，通過流通領域間接給予農民補貼。1993年國家對糧食實行保護價制度，相應建立糧食風險基金和儲備體系。至此，以對農業(yè)生產(chǎn)者價格支持為主的補貼階段正式開始。通過對市場價格干預，改變了重要農產(chǎn)品供不應求的局面。但這種長期、無限的保護價實施，也產(chǎn)生了負面影響：一是質量提高滯后于產(chǎn)量增長，糧食保護價刺激產(chǎn)量增加，但品種結構不合理，庫存積壓嚴重，順價銷售極為困難。二是財政支出不堪重負，國有糧食企業(yè)陷入困境。1992-1997年糧食系統(tǒng)虧損掛帳高達2140億元，嚴重超出了財政承受能力。
　　
　　2　入世后農業(yè)補貼政策(2002年一至今)
　　財政補貼資金通過流通環(huán)節(jié)間接地給予農民補貼，這種補貼方式效率低下，容易造成中間環(huán)節(jié)截留。為適應WTO農業(yè)談判需要，以糧食直接補貼政策為核心的農業(yè)直接補貼政策應運而生。直接補貼政策始于2001年7月國務院28號文件；2004年以糧食直接補貼為核心的補貼政策在全國鋪開。2008年農資綜合直補、糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼四項補貼資金達到1028億元。
　　
　　二、我國應對成本上升的農業(yè)補貼政策現(xiàn)狀
　　
　　(一)成本型農業(yè)補貼政策范疇
　　在成本型農業(yè)補貼政策中，有的補貼對象是農戶，能直接降低農業(yè)生產(chǎn)成本，稱之為直接降低成本型農業(yè)補貼政策；有的補貼對象是企業(yè)或農技(服務)站等涉農部門，起到間接降低農業(yè)生產(chǎn)成本的作用，稱之為間接降低成本型農業(yè)補貼政策。
　　1　直接降低成本型農業(yè)補貼政策
　　(1)良種補貼。2002年中央財政安排l億元資金，在東北和內蒙實施1000萬畝大豆良種推廣試驗示范項目。2008年國務院決定在預算安排農作物良種補貼70.7億元的基礎上，再增加補貼資金50億元，進一步擴大補貼范圍和規(guī)模。
　　(2)農機具購置補貼。農機具購置補貼始于1998年，主要是通過降低農機具購置成本，鼓勵和支持農民使用先進農業(yè)機械。2004年國家將農業(yè)機械購置補貼納入“兩減免、三補貼”支農惠農政策，對農民個人、農場職工、農機具專業(yè)戶和直接從事農業(yè)生產(chǎn)的農機服務組織購置和更新大型農機具給予一定補貼。2008年中央財政進一步加大了農機具購置補貼投入，安排農機具購置補貼資金40億元，實施范圍將擴大到所有農牧業(yè)縣(場)。
　　(3)農資綜合直補。隨著原油價格上揚，考慮到柴油調價會增加農民種糧成本支出，2006年決定以柴油配套調價為契機，綜合考慮柴油、化肥、農藥、農膜等農業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲對種糧生產(chǎn)成本的影響，對種糧農民實行農資增支綜合直補，實際發(fā)放補貼資金120億元，全部由中央財政承擔。2008年農資綜合直補資金猛增到638億元，為支持農民搞好春耕生產(chǎn)，支持雨雪冰凍災區(qū)災后重建，大部分補貼資金于春耕時一次性全部提前撥付到省。
　　(4)“三扶一補”政策。2006年國務院出臺了“三扶一補”政策(免疫補助、撲殺補償、無害化處理補助和扶持家禽業(yè)發(fā)展)，對豬牛羊等所有家畜實行口蹄疫強制免疫，給予不同地區(qū)口蹄疫苗經(jīng)費差別補助。
　　(5)能繁母豬補貼。針對生豬和豬肉市場價格持續(xù)上漲的形勢，為保護生豬生產(chǎn)能力，降低能繁母豬購買成本。2007年起國家實施能繁母豬補貼政策，按每頭50元的補貼標準，對飼養(yǎng)能繁母豬的養(yǎng)殖戶(場)給予補貼，共補貼母豬4689萬頭。2008年度(2008年7月1日至2009年6月30日)對養(yǎng)殖戶(場)飼養(yǎng)的能繁母豬每頭補貼額增加到100元。
　　(6)能繁母豬保費補貼。2007年中央財政安排資金11.5億元，在中西部地區(qū)正式啟動能繁母豬保險保費補貼工作。能繁母豬保險每年每頭母豬保費為60元，中央財政補貼50％，地方財政補貼30％，農戶實際承擔的保費比例為20％，每頭保險金額為1000元。
　　(7)膜下滴灌設備補助。農業(yè)部從2005年起，對農民購買節(jié)水設備進行補助試點。預算內旱作節(jié)水財政專項中協(xié)調安排750萬元，完成了膜下滴灌設備補助共2萬畝。
　　(8)提升土壤有機質補貼。為支持增加土壤有機質含量，減少廢棄物污染，2006年中央財政在南方水稻種植區(qū)的6省(區(qū))18個縣，啟動土壤有機質提升試點補貼項目。2007年繼續(xù)把秸稈還田作為有機質提升補貼項目的重點內容，重點示范推廣稻田秸稈還田腐熟技術模式，對采用秸稈還田腐熟技術模式的農民給予購買秸稈腐熟劑補貼，每畝合計20元；在河北、山西、山東、遼寧4個省的8個縣開展田間催腐劑堆肥技術模式試點，每畝補貼30元。
　　2　間接降低成本型農業(yè)補貼政策
　　(1)測土配方施肥補貼。為探索建立引導農民科學施肥的新機制，減少化肥使用量，降低農業(yè)生產(chǎn)成本，減輕化肥供應壓力，2005年中央財政安排2億元，支持部分省份開展測土配方施肥試點。2008年中央財政補貼測土配方施肥項目資金11.5億元，項目實施縣將達1861個，覆蓋2/3以上農業(yè)縣。
　　(2)科技入戶技術補貼。為了加快重大新技術推廣，中央財政從2005年起設立科技入戶技術補貼專項資金。在全國100個縣選擇了10萬個科技示范戶，重點圍繞水稻、小麥、玉米、大豆、生豬、奶牛、漁業(yè)和農機等八大行業(yè)，發(fā)布了50個主導品種和20項主推技術，大力開展培訓工作，實施了農業(yè)科技入戶示范工程。2007年，農業(yè)部組織了1000名科研教學人員、15000名基層科技推廣人員深入全國300個示范縣，培育了25萬個農村科技示范戶。
　　(3)新型農民培訓補助。中央財政于2006年設立了新型農業(yè)培訓補助專項資金1億元，在全國28個省(市、自治區(qū))的300個縣、1萬個村開展培訓工作，用于對農村勞動力接受農村職業(yè)技能培訓和農村實用技術的學費補助。2007年新型農民培訓資金達到2億元。
　　(4)扶持化肥生產(chǎn)企業(yè)。我國化肥產(chǎn)業(yè)指導政策經(jīng)歷了“扶持——計劃管理一調整”三個階段，逐步走向以市場調控為主、政策調控為輔的道路，但對化肥生產(chǎn)仍然保留了很多優(yōu)惠政策。具體包括天然氣、煤、電等原料價格優(yōu)惠，運輸優(yōu)惠和稅收優(yōu)惠等。
　　(5)飼料產(chǎn)品免征增值稅。2001年財政部和國家稅務總局對單一大宗飼料、混合飼料、配合飼料、復合型飼料、濃縮飼料繼續(xù)免征增值稅。
　　
　　(二)成本型農業(yè)補貼政策執(zhí)行情況
　　1　農業(yè)綜合生產(chǎn)能力增強，農產(chǎn)品有效供給增加
　　一是農業(yè)裝備結構改善。農機具購置補貼帶動了農機化投入大幅增長，緩解了“三多三少”矛盾。二是生豬生產(chǎn)擴大。隨著國家扶持生豬生產(chǎn)發(fā)展政策效應的逐步顯現(xiàn)和市場價格的拉動，生豬生產(chǎn)從2007年9月份開始逐步恢復，生豬存欄、出欄和能繁母豬數(shù)量都穩(wěn)定增長。三是農村服務體系建設增強。各項補貼政策惠及縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組、戶，涵蓋種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的種子、農資和技術等領域。通過這些補貼政策的落實，農業(yè)服務鏈條延長，部門之間的配套協(xié)作能力增強，農業(yè)服務體系全面加強。
　　2　農業(yè)科技含量提升，現(xiàn)代農業(yè)步伐加快
　　一是科技興農往前推進。二是機械化程度提高。農機購置補貼工程使先進適用農機化技術普及明顯加快。三是良種推廣步伐加快。通過良種補貼實施，農民充分認識了良種在增產(chǎn)、提質和高抗等方面的潛力和優(yōu)勢，一大批優(yōu)質良種通過項目帶動，被農戶廣泛接受。
　　
　　三、應對成本上升的農業(yè)補貼政策存在的主要問題
　　
　　(一)管理過程復雜，運作作成本高
　　由于農業(yè)補貼涉及千家萬戶農民，而且糧食種植的季節(jié)性強，統(tǒng)計核實工作必須步步跟上，打卡發(fā)放環(huán)環(huán)相扣，補貼資金兌現(xiàn)時間緊、任務重。因此，業(yè)務操作難度大，執(zhí)行成本高。
　　
　　(二)生產(chǎn)成本持續(xù)攀升，補貼無法彌補增加的成本
　　近兩年農業(yè)生產(chǎn)資料價格持續(xù)上漲，造成農業(yè)生產(chǎn)成本居高不下。導致生產(chǎn)成本上升的主要因素是農資價格快速上漲。據(jù)安徽省統(tǒng)計局調查總隊調查，與上一年相比，2008年初化肥、農藥、種子、飼料的平均價格類指數(shù)分別為140.2、110.4、110.5、114.7。2008年安徽省直接補貼和農資綜合直補平均50元／畝，良種補貼視品種略有區(qū)別，水稻在15元／畝左右，小麥、大豆和玉米在10元／畝左右。水稻的畝均成本就比去年上升了近200元，國家補貼無法彌補生產(chǎn)成本的上漲。
　　
　　(三)化肥補貼對象錯位，致使價格傳導失靈
　　國家對化肥生產(chǎn)企業(yè)實行電價、運費等優(yōu)惠政策，并不能很好地協(xié)調相關主體的利益。如江蘇省對化肥生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)用電每度優(yōu)惠0.335元，2005--2007年的3年間，234個化肥生產(chǎn)企業(yè)享受優(yōu)惠電價補貼共計46.73億元，有的化肥企業(yè)每年獲得的補貼多達1億元。補貼本意是鼓勵企業(yè)生產(chǎn)、保證市場供應，但農民沒有享受到低價化肥。有的企業(yè)通過下屬單位銷售化肥等手段變相加價，導致化肥價格居高不下。
　　
　　(四)補貼決策權過度集中，限制了優(yōu)良品種和適宜機種推廣
　　良種品種的確定通常由省級部門負責組織實施，從全省平均水平看他們是優(yōu)質品種。但對于不同地區(qū)、不同氣候土壤條件的縣鄉(xiāng)，就難以保證是最優(yōu)品種。江蘇省一個縣(市、區(qū))可選良種品種僅三個左右，最終被確定為良種的只有一種。政府確定的品種不一定符合部分農民種植意愿，導致不少農民不愿購買指定的少數(shù)良種。農機具購置補貼主要是針對大型農機具和平坦地帶作業(yè)機械，但耕地面積廣闊的丘陵、低山地區(qū)或其他因地形所限的農田難以連片種植，需要一些輕便小型機械，但市面上見不到這些機械。
　　
　　(五)補貼發(fā)放依據(jù)欠妥，制約了土地流轉
　　未來農業(yè)生產(chǎn)的方向應該是規(guī)?；?jīng)營，但土地流轉難度也很大。許多地區(qū)簽訂土地流轉合同時，承租人基本上享受不到國家農業(yè)補貼政策，因此他們面臨生產(chǎn)成本攀升的壓力更為明顯?！皰赍X靠打工，吃糧靠自種”，農民種不好地，也不肯放地。糧食補貼成為“福利補貼”，增加土地流轉成本。
　　
　　四、政策建議
　　
　　隨著勞動力價格、土地邊際成本、能源成本上漲，農業(yè)生產(chǎn)成本上升趨勢明顯，補貼政策并未有效緩解成本上漲壓力。為了應對農產(chǎn)品生產(chǎn)成本快速上升的壓力，在繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有成本型農業(yè)補貼政策基礎上，還要有新的舉措。
　　
　　(一)整合補貼項目和程序，降低補貼政策運行成本
　　1　適當合并補貼項目，減少發(fā)放次數(shù)
　　一是歸并目前重復或相似的專項農業(yè)補貼政策，按照“既積極又穩(wěn)妥，既整合又管理”的原則，實現(xiàn)同類補貼資金統(tǒng)一規(guī)劃和利用，探索補貼資金整合的機制性體制性措施。二是綜合考慮各項因素，遵循“一次發(fā)放、直補糧農”原則統(tǒng)一管理補貼發(fā)放時間，授權農村財政管理機構或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所實行“一個專班、一個會議、一個文件、一個賬戶、一個存折”模式發(fā)放。
　　2　簡化補貼操作程序
　　一是結合我國糧食生產(chǎn)波動周期。在計稅面積和計稅常產(chǎn)基礎上，綜合補貼發(fā)放依據(jù)可一定若干年不變。同時對常年種糧，已經(jīng)形成生產(chǎn)能力的非計稅面積，以連續(xù)耕作三年、糧食產(chǎn)量穩(wěn)定、成為基本農田作為判別依據(jù)，納入補貼范圍。二是按照“群眾簡便易懂，基層簡單易行”的方向，簡化各項補貼工作程序，增強補助的靈活性及可操作性。
　　3　補助村級組織辦公經(jīng)費
　　村級組織承擔了過多事權，政府應加大村級組織轉移支付力度，提高村級財政對落實補貼政策的保障能力，把村級組織辦公經(jīng)費列入財政預算，由中央和地方財政予以保障。
　　
　　(二)穩(wěn)定農資價格，減少農資流通成本
　　1　完善化肥儲備制度
　　一是重點支持淡季儲備制度中跨地區(qū)經(jīng)營的大型流通企業(yè)，鼓勵流通企業(yè)將化肥儲備于糧食主產(chǎn)區(qū)或其周邊，降低運輸費用。對于符合國家規(guī)定條件的配方肥企業(yè)也應納入化肥淡季儲備體系。三是在現(xiàn)有儲備制度的基礎上，逐步建立中央和地方(糧、棉、糖主產(chǎn)區(qū))兩級商業(yè)儲備制度以及運用儲備平抑價格的應急調控機制。
　　2　推進農資連鎖經(jīng)營
　　鼓勵相同業(yè)態(tài)或經(jīng)營內容相近的農資企業(yè)兼并、聯(lián)合，組建農資經(jīng)營大型龍頭企業(yè)，通過“一站式”連鎖經(jīng)營將網(wǎng)點延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次，減少流通環(huán)節(jié)。
　　3　推廣科學使用農資技術
　　一是以測土配方施肥為契機，指導農民合理用肥，盡可能減少用量，提高化肥使用效率。二是通過提升土壤有機質項目，增加土壤有機質含量，減少作物生長中后期化肥施用量。三是采取自然生態(tài)栽培法、作物間互相輔助與克制作用及果菜頻振式殺蟲燈無害化防治等技術，減少農藥施用次數(shù)和數(shù)量。
　　
　　(三)退步取消限價措施，促進化肥領域市場化改革
　　一是根據(jù)國際國內化肥市場產(chǎn)需關系變化，擇機放開化肥價格，逐步取消化肥生產(chǎn)企業(yè)的各項優(yōu)惠政策，建立起依靠市場機制調節(jié)生產(chǎn)、流通和消費的資源配置機制。二是將原來優(yōu)惠給化肥生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的資金直接補貼給農民。
　　
　　(四)上下聯(lián)動確定良種和機種，推進補貼協(xié)調發(fā)展
　　采取先“自下而上”再“自上而下”的辦法，經(jīng)過“基層上報意向——多方征詢意見并接受新品(機)種申請一省級專家論證——省級公告推介發(fā)布(下達計劃，同時上網(wǎng)公示)——(在充分尊重基層和農民意愿的基礎上)項目縣選擇申報”等過程，增強良種和農機品種的地方適應性。
　　
　　(本文是2008年度國家發(fā)展改革委宏觀院重點課題“成本快速上升背景下的農業(yè)補貼政策研究”(課題負責人：王為農、方松海)的階段性成果，研究中吸收了課題負責人以及宏觀院產(chǎn)業(yè)所黃漢權、姜長云的意見和建議，在此一并致謝!)
　　
　　(作者單位：中國農科院農經(jīng)所、國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所)
　　
　　(本欄目策劃、編輯：范繼