摘要：衛(wèi)生事業(yè)單位預(yù)算管理存在著編制預(yù)算不科學(xué)，執(zhí)行預(yù)算不嚴(yán)肅，編制和執(zhí)行“兩張皮”和預(yù)算管理不到位等問(wèn)題，時(shí)此筆者提出了加強(qiáng)預(yù)算管理的法制性、科學(xué)性、可行性、嚴(yán)肅性和全面性以“回頭看”等措施，使預(yù)算管理逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。
　　關(guān)鍵詞事業(yè)單位；預(yù)算管理； 思考
　　
　　衛(wèi)生部部(屬)管醫(yī)院及其直屬的科研院所、高等院校均為中央級(jí)事業(yè)單位，其經(jīng)費(fèi)預(yù)算是納入衛(wèi)生部部門(mén)預(yù)算統(tǒng)一管理的。自2000年國(guó)家財(cái)政逐步推行部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付三項(xiàng)改革以來(lái)，事業(yè)單位的預(yù)算管理不斷完善，初步實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“為預(yù)算而預(yù)算”向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“經(jīng)濟(jì)來(lái)源多渠道，具有中國(guó)特色的科學(xué)規(guī)范的預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變，取得了階段性的成效。但從各基層單位的工作實(shí)際來(lái)看，還存在著一些不容忽視的問(wèn)題，急需改進(jìn)和完善。筆者作為基層單位的財(cái)務(wù)管理者，結(jié)合自己的工作實(shí)際和所見(jiàn)所聞，談一點(diǎn)不成熟的體會(huì)和想法，愿與各位同行商榷。
　　
　　一、目的事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題
　　
　　(一)基本預(yù)算編制“拍腦門(mén)”，缺乏科學(xué)性
　　單位預(yù)算包括基本預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算兩部分，其中基本預(yù)算有人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助三塊內(nèi)容組成。有些預(yù)算在編制基本預(yù)算時(shí)往往依據(jù)上年決算書(shū)在增加一定額度上報(bào)，至于增加多少完全靠拍腦門(mén)定奪，不去認(rèn)真研究來(lái)年的任務(wù)需求和測(cè)算人員、修繕、設(shè)備及科研醫(yī)療藥品材料等變化。這種草率、粗糙的編制方法，沒(méi)有充分的依據(jù)，很難保證預(yù)算編制的科學(xué)性。
　　
　　(二)項(xiàng)目預(yù)算朝令夕改。缺乏計(jì)劃性
　　項(xiàng)目預(yù)算是指申請(qǐng)國(guó)家財(cái)政核撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，項(xiàng)目?jī)?nèi)容主要包括病房樓、醫(yī)技樓、科研樓和辦公樓的大型修繕，水電氣暖等基礎(chǔ)設(shè)施的改造，科研、教學(xué)大型設(shè)備的更新購(gòu)置，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)等。一些單位在編制申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，沒(méi)有科學(xué)的規(guī)劃和輕重緩急地排序，隨意性很強(qiáng)，造成朝令夕改。其主要表現(xiàn)有：一是領(lǐng)導(dǎo)班子意見(jiàn)不統(tǒng)一，剛剛上報(bào)的項(xiàng)目，又因分歧加重而更改；二是主要領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)，對(duì)前任領(lǐng)導(dǎo)的決策不買(mǎi)賬而更改；三是上報(bào)的項(xiàng)目因不具備實(shí)施條件而更改，如病房樓騰不下來(lái)，沒(méi)有落實(shí)周轉(zhuǎn)房，設(shè)備太大沒(méi)有安裝空間或沒(méi)有相應(yīng)的消防和水電保障等；四是因任務(wù)和機(jī)構(gòu)的變化而更改；五是因未辦妥地方規(guī)劃、環(huán)保、消防等行政部門(mén)的許可和審批而更改。由于項(xiàng)目的朝令夕改。使批復(fù)的項(xiàng)目難以執(zhí)行，造成財(cái)政資金的巨額沉淀，有的單位竟高達(dá)數(shù)億元。既影響了衛(wèi)生部部門(mén)預(yù)算的完成，又影響了以后年度項(xiàng)目預(yù)算的申報(bào)，同時(shí)也延緩了單位的事業(yè)發(fā)展進(jìn)程。
　　
　　(三)財(cái)務(wù)部門(mén)“單打獨(dú)斗”，缺乏職能部門(mén)的協(xié)調(diào)性
　　編制單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算是關(guān)系單位整體事業(yè)發(fā)展的大事，本應(yīng)得到領(lǐng)導(dǎo)的支持和各職能部門(mén)的參與配臺(tái)，但在一些單位領(lǐng)導(dǎo)和職能部門(mén)負(fù)責(zé)人的頭腦中，總認(rèn)為經(jīng)費(fèi)預(yù)算就是錢(qián)，財(cái)務(wù)部門(mén)是管錢(qián)的，編制預(yù)算理所當(dāng)然是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，與己無(wú)關(guān)。因此每年編制預(yù)算時(shí)，財(cái)務(wù)處長(zhǎng)和具體編制人員不得不單打獨(dú)斗，日夜奮戰(zhàn)唱獨(dú)角戲。這種沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)支持和職能部門(mén)協(xié)調(diào)配合，單靠財(cái)務(wù)部門(mén)冥思苦想編制出來(lái)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，其質(zhì)量和可行性肯定是不高的。
　　
　　(四)預(yù)算編制和執(zhí)行“兩張皮”，缺乏嚴(yán)肅性
　　年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算一經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)，本應(yīng)該按預(yù)算收支的各科目額度認(rèn)真堅(jiān)決地去執(zhí)行，但在有些單位卻是互不搭界的兩回事，預(yù)算是預(yù)算，執(zhí)行是執(zhí)行，造成預(yù)算同決算對(duì)照面目皆非，不僅總支出相差懸殊而且支出科目中有的竟相差幾倍或幾十倍。究其原因，一是法制意識(shí)淡薄，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到上級(jí)批準(zhǔn)的預(yù)算是單位當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)法規(guī)，必須堅(jiān)持執(zhí)行。二是當(dāng)年的收支預(yù)算沒(méi)有按級(jí)按月分配額度落實(shí)到各職能部門(mén)和業(yè)務(wù)科室。三是因預(yù)算編制的不科學(xué)，不全面，很多支出內(nèi)容未包括進(jìn)去，造成大量的無(wú)預(yù)算支出或超預(yù)算支出。四是收支進(jìn)度未得到有效控制，收人進(jìn)度趕不上支出進(jìn)度，花過(guò)頭錢(qián)。五是單位領(lǐng)導(dǎo)之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，只對(duì)其分管的部門(mén)負(fù)責(zé)，各管各的。六是各職能部門(mén)和業(yè)務(wù)科室以工作急需為由無(wú)計(jì)劃支出。七是缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。由于上述種種原因造成預(yù)算編制和執(zhí)行的“兩張皮”，失去了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。
　　
　　(五)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)不到位，缺乏統(tǒng)籌性
　　按衛(wèi)生部要求。每一個(gè)法人單位均應(yīng)成立由法人或主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，各職能部門(mén)負(fù)責(zé)人任委員的預(yù)算管理委員會(huì)，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)單位年度預(yù)算編制中的調(diào)研、論證、協(xié)調(diào)、拍板和執(zhí)行中的監(jiān)督、檢查、調(diào)整、分析、考核。但有的單位根本就沒(méi)建立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，有的雖然建立了但不到位，有名無(wú)實(shí)，沒(méi)有負(fù)起統(tǒng)籌單位預(yù)算編制和執(zhí)行的責(zé)任。造成預(yù)算編制草率、粗糙、缺乏科學(xué)性，預(yù)算執(zhí)行隨意無(wú)序，失去嚴(yán)肅性。
　　
　　二、強(qiáng)化事業(yè)單位預(yù)算管理的措施
　　
　　(一)成立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化預(yù)算管理的法制性
　　衛(wèi)生事業(yè)單位必須按要求建立健全預(yù)算管理委員會(huì)，由單位法人任主任，各職能處室負(fù)責(zé)人任委員，切實(shí)做到人員到位，組織到位，職責(zé)到位，對(duì)單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制和執(zhí)行實(shí)施全過(guò)程管理。預(yù)算管理委員會(huì)要認(rèn)真學(xué)習(xí)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)，充分認(rèn)識(shí)到單位編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算是國(guó)家法規(guī)的要求，經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)的預(yù)算是法規(guī)性文件，是年度經(jīng)費(fèi)收支的依據(jù)和準(zhǔn)繩，必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行。未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)不得更改和調(diào)整。委員會(huì)主任要對(duì)預(yù)算管理負(fù)責(zé)任，委員會(huì)各委員要按分工各負(fù)其責(zé)，密切協(xié)同，保證預(yù)算編制的科學(xué)性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。
　　
　　(二)實(shí)行零基預(yù)算法，提高預(yù)算編制的科學(xué)性
　　編制單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算要摒棄“基數(shù)+增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)方法，采取零基預(yù)算法進(jìn)行編制。所謂零基預(yù)算是指在預(yù)算管理委員會(huì)的主持下，以零為基數(shù)，由人事、教務(wù)、醫(yī)務(wù)、科研、設(shè)備、行政、基建、后勤、財(cái)務(wù)等職能部門(mén)按照各自的工作領(lǐng)域和職責(zé)分工，對(duì)來(lái)年的各項(xiàng)工作任務(wù)進(jìn)行充實(shí)的測(cè)算計(jì)劃。提供各項(xiàng)工作可能給單位提供的收入和需要安排的支出額度草案，提交預(yù)算管理委員會(huì)匯總，研究和平衡，擬定出單位的年度草案，而后將方案放到職能部門(mén)廣泛征求意見(jiàn)，預(yù)算管理委員會(huì)再根據(jù)職能部門(mén)提出的意見(jiàn)對(duì)預(yù)算方案進(jìn)行修訂和完善，形成單位的正式預(yù)算呈報(bào)主管部門(mén)。這樣的預(yù)算編制方法和編制程序，能充分發(fā)揮各職能部門(mén)的積極性和主動(dòng)性，共同參與、共同審定，集中大家的智慧，有民主、有集中、依據(jù)充分，內(nèi)容全面，能有效地提高預(yù)算編制的科學(xué)性。
　　
　　(三)堅(jiān)決執(zhí)行預(yù)算。維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性
　　衛(wèi)生事業(yè)單位的預(yù)算是由衛(wèi)生部匯總報(bào)財(cái)政部，并經(jīng)每年3月的全國(guó)人大批準(zhǔn)后下達(dá)的，是有法律效力的文件。為確保預(yù)算的執(zhí)行和完成，單位預(yù)算管理委員會(huì)要將此批復(fù)的預(yù)算收支額度按季或月份分解到各職能部門(mén)和業(yè)務(wù)科室。在具體執(zhí)行中各主管領(lǐng)導(dǎo)，各職能部門(mén)和業(yè)務(wù)科室的負(fù)責(zé)人必須要顧全大局，各負(fù)其責(zé)，密切協(xié)同配合，按分配的預(yù)算額度狠抓落實(shí)，特別要保證收八的及時(shí)完整和把握支出的進(jìn)度，不能收入沒(méi)完成，支出超進(jìn)度。財(cái)務(wù)部門(mén)要對(duì)收入進(jìn)度，按季或月制定報(bào)表，報(bào)預(yù)算管理委員會(huì)審核后予以公示。同時(shí)嚴(yán)格控制無(wú)預(yù)算支出，沒(méi)有突發(fā)事件和上級(jí)批準(zhǔn)不得更改預(yù)算。年度的項(xiàng)目預(yù)算要精心組織，周密安排，責(zé)任到人，嚴(yán)格監(jiān)督工程質(zhì)量和進(jìn)度。保證按期啟動(dòng)和完成。要建立健全監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任制追究機(jī)制，對(duì)不負(fù)責(zé)任。不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，出現(xiàn)違規(guī)操作，工程事故，無(wú)預(yù)算支出，造成經(jīng)濟(jì)損失的，要追究重要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對(duì)堅(jiān)持原則，認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算并做出突出貢獻(xiàn)的部門(mén)和個(gè)人予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。
　　
　　(四)堅(jiān)持單位“—盤(pán)棋”，增強(qiáng)協(xié)調(diào)配合性
　　單位預(yù)算的編制和執(zhí)行能否順利實(shí)施，除主要領(lǐng)導(dǎo)的支持外，在很大程度上還取決于各職能部門(mén)和業(yè)務(wù)科室的協(xié)調(diào)與配合，決不是財(cái)務(wù)部門(mén)一家可以獨(dú)立完成的。從預(yù)算編制講，人員的增減和工資津貼的變化需人事部門(mén)提供，病床的使用周轉(zhuǎn)、門(mén)急診人次和住院人次的預(yù)測(cè)及新的診療技術(shù)的開(kāi)展需醫(yī)務(wù)部門(mén)提供，教學(xué)任務(wù)和學(xué)生的變化需教務(wù)部門(mén)提供，科研課題任務(wù)需科研管理部門(mén)提供，設(shè)備的更新購(gòu)置需設(shè)備部門(mén)提供，水、電、氣、暖和基礎(chǔ)設(shè)施的維修改造需行政、基建和后勤部門(mén)提供等等。所有這些都是單位預(yù)算編制的重要組成部分，沒(méi)有職能部門(mén)的參與配合，單靠財(cái)務(wù)部門(mén)冥思苦想。是無(wú)論如何也編不出來(lái)的。特別是編項(xiàng)目預(yù)算必須附的工程預(yù)算、圖紙、設(shè)備規(guī)格、型號(hào)、產(chǎn)地、報(bào)價(jià)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等資料更需要職能部門(mén)的專業(yè)人士編寫(xiě)和搜集。另外預(yù)算收入和支出額度的執(zhí)行也要靠各職能部門(mén)和業(yè)務(wù)科室的協(xié)同配合才能完成。因?yàn)樨?cái)務(wù)部門(mén)只是經(jīng)費(fèi)管理和核算的職能部門(mén)，既不是創(chuàng)收的部門(mén)，也不是支出的大戶。因此各職能部門(mén)和業(yè)務(wù)科室必須樹(shù)立單位“一盤(pán)棋”的思想，各負(fù)其責(zé)，各盡其能，積極協(xié)調(diào)配合，方能保證單位預(yù)算的順利編制和執(zhí)行。
　　
　　(五)拓展預(yù)算范圍，保證預(yù)算編制和執(zhí)行的全面性
　　現(xiàn)行的預(yù)算編制覆蓋面是不完備的，主要是未將事業(yè)基金和專用基金納進(jìn)去。事業(yè)基金是按年度收支結(jié)余提取職工福利基金后轉(zhuǎn)八的。專用基金中的修購(gòu)基金在科研院所和大專院校是按事業(yè)收入和經(jīng)營(yíng)收入的一定比例提取的，在醫(yī)院是按固定資產(chǎn)賬面價(jià)值的一定比例提取的。專業(yè)基金中的集體福利基金一部分是按工資總額的一定比例或按規(guī)定的人均標(biāo)準(zhǔn)乘以職工人數(shù)計(jì)提的，另一部分是按年度收支結(jié)余的一定比例提取的，這三種基金都有嚴(yán)格的支出用途，事業(yè)基金只能用于彌補(bǔ)收支虧損和對(duì)外投資；修購(gòu)基金只能用于修繕購(gòu)置固定資產(chǎn)；職工福利基金只準(zhǔn)用于集體福利設(shè)施建設(shè)。這些資金是單位在歷年預(yù)算中列支轉(zhuǎn)入屬于單位自有的可控資金，且累計(jì)結(jié)余比較客觀，特別是大醫(yī)院都達(dá)數(shù)億元。其原因是很多醫(yī)院多年沒(méi)有虧損，不需要彌補(bǔ)，事業(yè)基金每年只增不減。修購(gòu)基金按規(guī)定是修繕購(gòu)置固定資產(chǎn)，但財(cái)政部文件規(guī)定允許單價(jià)50萬(wàn)元以下的設(shè)備可直接列人醫(yī)療和藥品支出，導(dǎo)致有的醫(yī)院采取化整為零的方法，盡量將所購(gòu)設(shè)備不列修購(gòu)基金支出，而病房樓維修改造等項(xiàng)目盡量納入項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)財(cái)政專項(xiàng)，少列或不列修購(gòu)基金支出，使修購(gòu)基金足額提取，支出減少。集體福利基金因?yàn)橛袊?yán)格的開(kāi)支范圍，加之托兒所、幼兒園、食堂、浴室的社會(huì)化，提取多，支出少，使三種基金巨額沉淀。為此筆者建議，拓展預(yù)算范圍，將以上三種基金納入預(yù)算，作為項(xiàng)目預(yù)算的一部分，加大自籌匹配力度，減少專項(xiàng)補(bǔ)助的核定，逐步扭轉(zhuǎn)其歷年來(lái)游離于預(yù)算之外，只提不支或多提少支的局面，使預(yù)算管理更全面，更嚴(yán)謹(jǐn)，更科學(xué)。
　　
　　(六)實(shí)行預(yù)算編制與執(zhí)行“回頭看”的制度，強(qiáng)化預(yù)算管理的規(guī)范性
　　“回頭看”是指在年終經(jīng)費(fèi)決算審核時(shí)，將本年的決算和預(yù)算一并審查，按收支科目逐一審核預(yù)算數(shù)和決算數(shù)的差額，分析其原因，考核其預(yù)算編制的科學(xué)性和執(zhí)行預(yù)算的嚴(yán)肅性，并將審核結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報(bào)，對(duì)收支預(yù)算完成好的進(jìn)行表?yè)P(yáng)，對(duì)于預(yù)決算差額懸殊的單位進(jìn)行批評(píng)，同時(shí)令其寫(xiě)出書(shū)面檢查，認(rèn)真分析原因，制定出改進(jìn)的具體措施。將此作為一項(xiàng)制度堅(jiān)持下去，這樣做獎(jiǎng)懲嚴(yán)明，經(jīng)過(guò)幾年的努力和實(shí)踐，就能有效地改善預(yù)算編制與執(zhí)行“兩張皮”的狀況，使衛(wèi)生系統(tǒng)和事業(yè)單位的預(yù)算管理水平邁上新臺(tái)階，達(dá)到規(guī)范