內(nèi)容提要　國(guó)家目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于農(nóng)戶退耕還林所引致的直接經(jīng)濟(jì)損失，而忽視了產(chǎn)權(quán)、正外部性和機(jī)會(huì)成本等間接經(jīng)濟(jì)損失。本文試圖將這三個(gè)被忽略的因素納入政府的補(bǔ)償函數(shù)，構(gòu)建了退耕還林的農(nóng)戶補(bǔ)償模型，還探討了與之有關(guān)的退耕還林合約的動(dòng)態(tài)性和不完全性以及國(guó)家、地方政府和農(nóng)戶的博弈均衡等問(wèn)題，提出了建立退耕還林的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制的一些建議。
　　關(guān)鍵詞　退耕還林；補(bǔ)償模型；合約動(dòng)態(tài)性與不完全性；博弈均衡；
　　[中圖分類號(hào)]F326.20　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]0447－662X(2008)01－0098－04
　　
　　一、引言
　　
　　自從1999年中央實(shí)施退耕還林政策以來(lái)，退耕還林地的補(bǔ)償期(經(jīng)濟(jì)林5年，生態(tài)林8年)將陸陸續(xù)續(xù)接近尾聲，政府的補(bǔ)償措施是戛然而止，還是繼續(xù)施行，有待于進(jìn)一步的求證。對(duì)處于收官階段的補(bǔ)償措施進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀，探究補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)與補(bǔ)償?shù)暮侠順?biāo)準(zhǔn)，既為政府的后續(xù)決策提供參考，又為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供一種有益的探索和嘗試。國(guó)家目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于農(nóng)戶退耕還林所引致的直接經(jīng)濟(jì)損失，而忽視了產(chǎn)權(quán)、正外部性和機(jī)會(huì)成本等間接的因素，即退耕還林造成對(duì)農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的損害，退耕農(nóng)戶植樹造林行為有利于全社會(huì)生態(tài)環(huán)境的改善，提高了全社會(huì)的福利水平所帶來(lái)的正外部性效應(yīng)，以及退耕農(nóng)民和其子女因退耕還林在就業(yè)與發(fā)展機(jī)會(huì)等方面的損失尚未完全進(jìn)入國(guó)家的補(bǔ)償函數(shù)。本文試圖將這三個(gè)被忽略的因素納入政府的補(bǔ)償函數(shù)，建立初步Zgso461iuKv7Mc2XZSyOkyVCRWJwljXZ3saWwigtLlI=的補(bǔ)償模型。
　　經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是退耕還林合約最重要的內(nèi)容，是支持退耕還林工程可持續(xù)進(jìn)行的關(guān)鍵所在。在法律意義上，退耕還林合約對(duì)退耕還林參與各方的行為起著規(guī)范和約束的作用。退耕還林中參與各方之間的博弈均衡決定了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和期限等。
　　
　　二、退耕還林農(nóng)戶補(bǔ)償模型的構(gòu)建
　　
　　改革開放后，我國(guó)在廣大的農(nóng)村一直實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的家庭承包責(zé)任制，這種體制是建立在農(nóng)戶與作為農(nóng)村土地所有者的農(nóng)村集體簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同的基礎(chǔ)之上的。按照經(jīng)營(yíng)合約，在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，農(nóng)戶對(duì)承包地享有完全自由的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，也就是說(shuō)，理性的農(nóng)戶完全自主決定生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、生產(chǎn)多少，以此實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。政府推行退耕還林政策，等于在農(nóng)戶和農(nóng)村集體原有的土地承包合約之上，又附加了另一份退耕還林的合約，這樣就限制了農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)，只許植樹，不許種糧食和其他農(nóng)作物，并且樹木成材以后，要想砍伐獲得收益還得報(bào)批，不僅使退耕還林后的土地用途受到限制，而且土地資產(chǎn)的流動(dòng)性也受到了很大的限制，從而造成退耕農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的殘缺不全。當(dāng)然，這也是造成退耕農(nóng)戶機(jī)會(huì)成本的根本原因。按照國(guó)家目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可假設(shè)：
　　(1)農(nóng)戶承包地每年收獲農(nóng)作物(糧食、蔬菜、薪材及家畜飼料等)的預(yù)期凈收益為A，表現(xiàn)為均勻的現(xiàn)金流，利息率為r；
　　(2)退耕還林后，需要T年所栽樹木成材，即從第T+1年開始，農(nóng)戶退耕行為才有產(chǎn)出收益，且每年獲得均勻的凈收益為B(報(bào)批制決定了每年只能有限的砍伐)；
　　(3)退耕還林后，政府每年給予農(nóng)戶的錢糧補(bǔ)助折合貨幣額為C(種苗費(fèi)雖一次性補(bǔ)助50元，但可將其按補(bǔ)償年限每年平攤)；
　　(4)一直到第T+i年，退耕農(nóng)戶從林木產(chǎn)出中獲得的現(xiàn)金流累積的凈現(xiàn)值加上政府的錢糧補(bǔ)助貨幣額應(yīng)等于農(nóng)戶種植農(nóng)作物預(yù)期的T+i年凈收益現(xiàn)金流累積的凈現(xiàn)值。
　　因此，我們可以得到如下的等式：
　　
　　從平均數(shù)可以得出A，B，T的經(jīng)驗(yàn)值，C值已知，并且利息率是確定的，這樣只有一個(gè)未知數(shù)i，容易求出其值，顯然僅僅從直接經(jīng)濟(jì)損失考慮，T+i年就是應(yīng)給予退耕農(nóng)戶的最低補(bǔ)償年限，當(dāng)然，由于不同地區(qū)的自然稟賦，諸如土地的肥沃程度、水源的充足程度、適宜生長(zhǎng)的樹木種類等等千差萬(wàn)別，因而各個(gè)退耕地區(qū)的A，B，T值也不盡相同，最終得出的i值也會(huì)存在差異，進(jìn)而各地的最低補(bǔ)償年限T+i也應(yīng)該有所區(qū)別。
　　由上述分析，可得出國(guó)家基于退耕農(nóng)戶的直接經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償函數(shù)，即補(bǔ)償模型為：
　　F=F(A，B，T，r，i)　(2)
　　模型中，F(xiàn)為國(guó)家對(duì)退耕還林農(nóng)戶的錢糧補(bǔ)助的貨幣額；A為農(nóng)戶承包地每年收獲農(nóng)作物(糧食、蔬菜、薪材及家畜飼料等)的預(yù)期凈收益；B為所栽樹木成材后，農(nóng)戶報(bào)批，經(jīng)許可砍伐后，每年從林木產(chǎn)品中獲得均勻的凈收益；T為退耕還林的林木成材期；r為銀行利息率；i為林木成材后政府應(yīng)繼續(xù)錢糧補(bǔ)助的期限。顯然，模型中的A，B，T，r對(duì)于確定地域的確定林木都是常量，只有i是一個(gè)變量，并且F，A，B，T，r，i等量之間的函數(shù)關(guān)系由(1)式可確定。
　　
　　三、退耕還林農(nóng)戶補(bǔ)償模型的修訂與完善
　　
　　農(nóng)戶對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是作為農(nóng)民的基本生存權(quán)寫進(jìn)我國(guó)《憲法》的。既然是基本生存權(quán)，農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就應(yīng)該在法律意義上是終身享有的。因此，退耕還林工程的實(shí)施，造成退耕土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的殘缺，對(duì)退耕農(nóng)戶的利益補(bǔ)償也應(yīng)該是終身的，至少是長(zhǎng)期的，而不僅僅是5年或8年這樣一個(gè)較短的期限，除非國(guó)家把退耕還林只是作為一個(gè)短期的措施來(lái)執(zhí)行。所以，應(yīng)在上述退耕還林的補(bǔ)償函數(shù)中再加上退耕還林農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)損失的補(bǔ)償額Pc。
　　退耕還林是一項(xiàng)具有正外部性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，林木生態(tài)產(chǎn)品是一種公共產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，要想純粹通過(guò)市場(chǎng)交易解決私人邊際收益與社會(huì)邊際收益不一致的問(wèn)題，并提供有效的激勵(lì)機(jī)制，其交易成本之巨實(shí)在令人難以想象，根本不可能實(shí)現(xiàn)。因此，必須由政府出面糾正這種市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，也就是向享受生態(tài)產(chǎn)品的下游地區(qū)強(qiáng)制征收生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)稅，以此來(lái)補(bǔ)償給退耕還林的農(nóng)戶，盡量使得退耕還林的私人邊際收益接近其社會(huì)邊際收益，充分體現(xiàn)“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”的社會(huì)公平原則，這才是建立退耕還林的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制的根本途徑?；谕烁€林的正外部性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定可以從兩個(gè)方面人手：綠色GDP的增長(zhǎng)率(Eg)或環(huán)境效益指數(shù)(EEI)。綠色GDP的增長(zhǎng)率(Eg)是通過(guò)環(huán)境狀況改善調(diào)整后的GDP的增長(zhǎng)率。環(huán)境效益指數(shù)(EEI)是根據(jù)退耕還林工程實(shí)施后，空氣質(zhì)量、地下水質(zhì)、降雨量、河水含沙量等指標(biāo)測(cè)算的環(huán)境改善的綜合指數(shù)。由此，退耕還林的補(bǔ)償函數(shù)中還應(yīng)再加上基于正外部性的補(bǔ)償額，即綠色GDP的增長(zhǎng)率Eg×α(或環(huán)境效益指數(shù)EEI×β)，α、β為補(bǔ)償系數(shù)。
　　退耕還林的農(nóng)民耕地減少了，出現(xiàn)了大量的閑暇時(shí)間，如果不出外打工，人力資本投資只能沉沒，而到城市去打工，就要背井離鄉(xiāng)，離別妻、子和老人，忍受價(jià)值觀念、心理、衣食住行等方面的不適應(yīng)，忍受市民在就業(yè)、工資、居住、社會(huì)交往等方面的歧視，忍受最臟、最累、最差的工作對(duì)人生理和心理上的傷害，還要忍受黑心包工頭或無(wú)良建設(shè)單位拖欠血汗錢的折磨。因此，退耕還林工程的實(shí)施客觀上對(duì)退耕農(nóng)民及其子女的就業(yè)及發(fā)展機(jī)會(huì)造成一定的損失，理應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償，也就是在退耕還林的補(bǔ)償函數(shù)中還應(yīng)再加上機(jī)會(huì)成本的損失額Oc。
　　由以上分析可知，政府目前對(duì)退耕還林農(nóng)戶的補(bǔ)償僅僅是最低補(bǔ)償，而要保障退耕還林工程的可持續(xù)發(fā)展，保證“退得下，不反彈”，必須從最低補(bǔ)償逐漸過(guò)渡到公平合理的補(bǔ)償，方能建立退耕還林長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制。從而經(jīng)修訂和完善后的退耕還林農(nóng)戶補(bǔ)償函數(shù)為：
　　
　　
　　四、退耕還林合約的動(dòng)態(tài)性與不完全性
　　
　　退耕還林合約的動(dòng)態(tài)性。1999年首先在陜西、四川和甘肅3省進(jìn)行退耕還林試點(diǎn)工作，2000年又?jǐn)U大到長(zhǎng)江上游和黃河中上游等17個(gè)省，2001年進(jìn)一步擴(kuò)大至包括中西部地區(qū)20個(gè)省，一年一個(gè)臺(tái)階，現(xiàn)已遍布25個(gè)省，共1897個(gè)縣，涉及近1億農(nóng)民。由于退耕還林從試點(diǎn)到推廣，時(shí)間短、涉及面大，決策部門難以及時(shí)獲取足夠的信息，因地制宜地制定出比較完善的政策，具體執(zhí)行中往往朝令夕改，最初規(guī)定“以糧代賑”，后又改糧食補(bǔ)助為現(xiàn)金補(bǔ)助；錢糧補(bǔ)助原先把陜南按黃河流域標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，后又改為按長(zhǎng)江流域標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，但沒有糾正以前的錯(cuò)誤，彌補(bǔ)農(nóng)戶的損失，造成農(nóng)戶的強(qiáng)烈不滿。政府工作人員借助政府相對(duì)于農(nóng)戶的強(qiáng)勢(shì)地位，單方面變更退耕還林合約的內(nèi)容，加重了農(nóng)戶的不良預(yù)期，既損害了農(nóng)戶的利益，也有損于政府的信用和形象。
　　退耕還林合約動(dòng)態(tài)性與不完全性的負(fù)面影響。中央政府面對(duì)千百萬(wàn)分散的退耕農(nóng)戶，簽訂退耕還林合約，根據(jù)形勢(shì)變化及時(shí)更改合約，真要按照合同法的具體程序要求來(lái)辦，其交易成本之高令人難以想象?，F(xiàn)實(shí)中是通過(guò)層層委托代理，中央委托省級(jí)政府，省委托市，市委托縣(區(qū))，縣(區(qū))又委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大多數(shù)地方最終是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)與農(nóng)戶簽約的，也有地方是由縣(區(qū))林業(yè)局與農(nóng)戶簽約，這樣做的好處是極大地降低了交易成本，弊端是委托代理鏈條太長(zhǎng)，信息在傳遞過(guò)程中會(huì)受到噪音的干擾，被放大或縮小，會(huì)發(fā)生失真，也就是說(shuō)，退耕還林政策執(zhí)行中由于環(huán)節(jié)太多，要實(shí)現(xiàn)及時(shí)、有力和有效的監(jiān)督非常困難，這無(wú)疑為多個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)的尋租與設(shè)租留下了很大的空間，各級(jí)當(dāng)事人在個(gè)人利益或小團(tuán)體利益最大化的驅(qū)使下，采取機(jī)會(huì)主義行為，導(dǎo)致政策執(zhí)行容易走樣，扭曲變形。據(jù)有關(guān)方面調(diào)查，有些地區(qū)政府工作人員從農(nóng)戶手中轉(zhuǎn)包土地植樹造林，套取國(guó)家的錢糧補(bǔ)助；有些地區(qū)在發(fā)放糧食補(bǔ)助時(shí)，以次充好，甚至用不能再食用的陳化糧欺騙農(nóng)戶；有些地區(qū)借口農(nóng)戶所挖樹坑不合格，而一律顧用其他人來(lái)挖，由農(nóng)戶支付樹坑費(fèi)，造成大量人力和資金的浪費(fèi)；有些地區(qū)發(fā)放錢糧補(bǔ)助不及時(shí)或不足額，引起退耕農(nóng)戶群體上訪和聚眾鬧事，激化了于群矛盾；也有地區(qū)在2002年從糧食補(bǔ)助改為現(xiàn)金補(bǔ)助，補(bǔ)助糧折為現(xiàn)金時(shí)，故意壓低糧價(jià)，賺取差價(jià)收益，謀取私利；還有些地區(qū)向退耕農(nóng)戶隱瞞上級(jí)政策規(guī)定，將退耕還林合同與林權(quán)證鎖起來(lái)，使得退耕農(nóng)戶無(wú)法知情，維護(hù)自己的合法權(quán)益。近年來(lái)，因?yàn)橘M(fèi)改稅和全部取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力已大大萎縮，退耕還林政策的實(shí)施對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的改善并沒有多少幫助，相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻承擔(dān)了退耕還林簽約、執(zhí)行、監(jiān)督等等大量交易成本，這種負(fù)的激勵(lì)機(jī)制長(zhǎng)期下去，只會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策的執(zhí)行中敷衍了事，向上級(jí)政府提供信息努力程度不夠，相反還有可能隱瞞某些重要信息。這些原因都造成了政府與農(nóng)戶之間的退耕還林合約的不完全性和動(dòng)態(tài)性。同時(shí)，這也容易引發(fā)利益紛爭(zhēng)，使合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償期限難以確定，并最終使退耕還林合約穩(wěn)定下來(lái)，不能給退耕農(nóng)戶一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，因而也無(wú)法保證退耕還林政策的持續(xù)性和有效性。
　　
　　五、國(guó)家、地方政府和農(nóng)戶的博弈均衡
　　
　　在實(shí)施退耕還林政策中，國(guó)家要“被子”，地方政府要“政績(jī)”，退耕農(nóng)戶要“票子”。三者利益目標(biāo)不完全一致，有時(shí)存在沖突。從表面上看，國(guó)家、地方政府和農(nóng)戶在博弈中勢(shì)力強(qiáng)弱依次遞減，前者對(duì)后者往往采取強(qiáng)制策略，但后者由于信息掌握優(yōu)勢(shì)，常常對(duì)前者采取倒逼策略。三者作為理性的經(jīng)濟(jì)人，都在計(jì)算退耕還林工程中自己的成本與收益，盡力降低成本，而不斷擴(kuò)大收益。國(guó)家在財(cái)政資金緊張的情況下，常常把負(fù)擔(dān)推卸給地方政府；地方政府在債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，而財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢時(shí)，往往將成本轉(zhuǎn)嫁給退耕農(nóng)戶；農(nóng)戶是負(fù)擔(dān)的最終承受者，當(dāng)收入下降，成本上升超過(guò)其承受能力時(shí)，就會(huì)不按合約原有條款行事，表現(xiàn)為擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)林的種植比例，降低生態(tài)林的比例，林糧間作，甚至毀林復(fù)墾。
　　中央政府的行為空間。中央政府需要的是生態(tài)效益，多從長(zhǎng)期考慮，但又受到財(cái)政資金的約束，這從建國(guó)以來(lái)幾次大的退耕還林行動(dòng)無(wú)疾而終可得到印證：1950－1952年，陜西、內(nèi)蒙、新疆采取退耕還林的模式來(lái)治理風(fēng)沙；1956－1958年，西北五省開展了青年植樹造林運(yùn)動(dòng)；1980年代中期，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織2605項(xiàng)目在寧夏西吉縣實(shí)施，造林種草10萬(wàn)多畝，如今絕大多數(shù)已毀損殆盡(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院調(diào)研組經(jīng)過(guò)扎實(shí)細(xì)致的調(diào)查，得出結(jié)論是2605項(xiàng)目基本失敗)。歷次政府主持的退耕還林工程屬于政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，當(dāng)時(shí)也取得了一些成效，但都因缺乏持續(xù)的財(cái)政資金支持而中斷，事后環(huán)境惡劣的狀況又出現(xiàn)了反彈。
　　地方政府的行為空間。按照2002年12月14日頒布的《退耕還林條例》，地方政府應(yīng)保證退耕還林中央補(bǔ)助資金的?？顚Ｓ?，組織落實(shí)補(bǔ)助糧食的調(diào)運(yùn)和供應(yīng)，加強(qiáng)退耕還林的復(fù)查工作，按期完成國(guó)家下達(dá)的退耕還林任務(wù)，實(shí)行省級(jí)政府對(duì)退耕還林工作的總負(fù)責(zé)和市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目標(biāo)責(zé)任制，逐級(jí)落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，簽訂責(zé)任書，實(shí)現(xiàn)退耕還林目標(biāo)。地方政府由地方官員來(lái)行使權(quán)力，他們的政績(jī)，繼而職位、利益的升遷是受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民物質(zhì)上與心理上的承受能力等因素約束的。因而地方政府在退耕還林工程中，毫無(wú)例外的要受這些因素制約。地方政府同時(shí)與中央政府和退耕農(nóng)戶進(jìn)行博弈，對(duì)上與中央政府討價(jià)還價(jià)，對(duì)下與退耕農(nóng)戶討價(jià)還價(jià)，表現(xiàn)在地方財(cái)政退耕還林支出最小化的情況下，力圖實(shí)現(xiàn)退耕還林規(guī)模的最大化，以此體現(xiàn)其政績(jī)水平。
　　退耕農(nóng)戶的行為空間。作為理性的小農(nóng)，退耕后最關(guān)心的是當(dāng)前的利益，能從退耕還林中得到多少實(shí)惠，國(guó)家的補(bǔ)償與林木產(chǎn)品收益能否抵補(bǔ)退耕前的所有收益。如果退耕后收益增加很多，就會(huì)激勵(lì)農(nóng)戶多退耕，管好林、護(hù)好林；若退耕后收益增加不多，農(nóng)戶就沒有多少積極性，對(duì)管林、護(hù)林漠不關(guān)心；如果退耕后收益減少，就會(huì)對(duì)農(nóng)戶產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)，毀林復(fù)墾不可避免，退耕還林難以持續(xù)下去。
　　總之，退耕還林是一項(xiàng)利在當(dāng)代、功在千秋的偉大工程，涉及著億萬(wàn)人民的切身利益，也是一次宏大的制度變遷，還是中央、地方、農(nóng)戶三方之間的利益博弈。要想達(dá)到“三贏”的博弈均衡，應(yīng)該采取中央政府資金和政策支持下的，地方政府主導(dǎo)推動(dòng)的，農(nóng)戶利益誘致的制度變遷模式。
　　
　　責(zé)任編輯：心