內(nèi)容提要　在工業(yè)化與城市化進程中，工農(nóng)城鄉(xiāng)之間是一種互相促進、互相制約的關(guān)系。在過去50多年中，我國為了破解“三農(nóng)”難題，曾經(jīng)采取過兩種極端思路，一是把農(nóng)民拒之城市大門之外，二是在“三農(nóng)”之外尋找出路，讓農(nóng)民向城市突圍。實踐證明，這兩種思路都有很大的片面性與局限性。為了破解“三農(nóng)”難題，必須內(nèi)外兼治，既發(fā)揮工業(yè)與城市對“三農(nóng)”的外部拉動作用，同時又練好“三農(nóng)”內(nèi)功，增強其自我發(fā)展、自我提高的能力。只有這樣，才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。
　　關(guān)鍵詞　工業(yè)化與城市化；三農(nóng)問題；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；內(nèi)外兼治；
　　[中圖分類號]F320　[文獻標識碼]A　[文章編號]0447－662X(2008)01－0092－06
　　
　　在我國這樣一個二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征明顯的發(fā)展中國家，“三農(nóng)”問題始終是一個無法回避的難題。新中國成立以來，伴隨著工業(yè)化與城市化的推進，“三農(nóng)”問題卻日見突出。為了破解這個跨世紀的難題，理論界與實際工作部門提出了許多思路與政策，其中既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓。2006年以來，以糧油肉為代表的農(nóng)產(chǎn)品大幅漲價，引起全國上下的廣泛關(guān)注。由此也就迫使我們要對以往的思路與政策進行反思、梳理和完善，以便更好地理解、貫徹和落實科學發(fā)展觀，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
　　
　　一、從二元經(jīng)濟向一元經(jīng)濟轉(zhuǎn)變中“三農(nóng)”地位與作用再辯析
　　
　　劉易斯等人的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論及建立在此之上的人口流動模型，對于正確認識工業(yè)化、城市化進程中的城鄉(xiāng)關(guān)系演變，特別是其中“三農(nóng)”的地位與作用，無疑是有很重要的價值。劉易斯認為，發(fā)展中國家普遍都是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，即發(fā)達的工業(yè)與城市和落后的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村并存。這種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)顯然不是一種合理狀態(tài)。那么，如何打破這種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)呢?其途徑是工業(yè)化與城市化及伴隨其中的農(nóng)村人口向工業(yè)與城市的流動。在劉易斯的理論與模型中，認為農(nóng)村有大量剩余勞動力，必須把他們轉(zhuǎn)移到工業(yè)與城市中去創(chuàng)造財富。而在這個流動過程中，工業(yè)與城市始終處于主導地位，“三農(nóng)”則處于被動、依附與從屬地位。也就是說，工業(yè)化中所能提供的就業(yè)崗位的多少，決定了農(nóng)村人口流入城市的規(guī)模以及城市化進程的快慢，農(nóng)村人口只能被動地等侍轉(zhuǎn)移與吸收，他們無法主動發(fā)揮對工業(yè)化與城市化的影響與作用。
　　其后的費景漢和拉尼斯等人，則發(fā)現(xiàn)和指出了劉易斯理論中的片面性與不足。他們認為，在這個過程中，“三農(nóng)”并不是單向地依附于工業(yè)與城市，而是存在著一種雙向的互相依賴與互相制約作用。“三農(nóng)”對工業(yè)與城市的制約作用在于，它為流入工業(yè)與城市的人口提供任何人都無法缺少的糧食等生活資料，從而決定農(nóng)村人口流入工業(yè)與城市的規(guī)模與數(shù)量，決定著工業(yè)化與城市化進程的快慢。特別是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的高低所決定的農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品的多少，以及每個農(nóng)業(yè)勞動力所能供養(yǎng)的人口數(shù)量，更是不僅決定了它對工業(yè)與城市人口的支撐力度，而且直接決定了農(nóng)業(yè)人口只能向外轉(zhuǎn)移的數(shù)量。否則，如果農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移過多過快，就會造成工業(yè)與城市人口缺少生活資料供應(yīng)的困境。
　　再其后，托達羅的人口流動模型則從“理性人”假設(shè)出發(fā)，在承認城市中也存在失業(yè)的前提下，構(gòu)建了農(nóng)村人口向城市流動的數(shù)學模型。這就是，只有當城市人口的現(xiàn)實收入水平與其就業(yè)率相乘之后的預期收入，大于農(nóng)村人口的現(xiàn)實收入時，農(nóng)村人口才會做出向城市流動的決策。否則，這種流動就是不理智的。托達羅的人口流動模型更加切合實際，也更有可操作性。但是具體應(yīng)用到中國而言，它也有一些局限性，一是我國到目前為止還不具備這一模型所需的城鄉(xiāng)勞動力平等競爭的統(tǒng)一就業(yè)市場；二是它僅僅考慮了農(nóng)村人口流動的機會成本，而忽略了其中的現(xiàn)實成本，例如交通、求職、食宿等方面的支出以及與家庭分居所形成的無形精神成本。所以，在應(yīng)用托達羅人口流動模型分析我國城鄉(xiāng)人口流動時，必須盡量結(jié)合我國實際，使其中國化。
　　至此，經(jīng)過多位經(jīng)濟學家接力棒式的探索、發(fā)展與完善，對從二元經(jīng)濟向一元經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，即工業(yè)化與城市化進程中“三農(nóng)”的地位與作用，有了一個比較全面、準確的認識，那就是，絕對不能忽視“三農(nóng)”，而要高度重視“三農(nóng)”對工業(yè)化與城市化的制約作用。
　　
　　二、我國破解“三農(nóng)”難題的兩種思路與教訓
　　
　　新中國成立時，我國還是一個典型的農(nóng)業(yè)國，現(xiàn)代工業(yè)在國民經(jīng)濟中僅占10％左右的比重，但已初現(xiàn)二元經(jīng)濟端倪。從1953年開始，我國開始了大規(guī)模的工業(yè)化與城市化運動，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進一步突出和強化，“三農(nóng)”問題隨之不斷加劇。為了破解“三農(nóng)”難題，國家曾經(jīng)提出了兩種不同的思路與政策，一種是把農(nóng)民拒之城外，另一種是允許甚至動員強迫農(nóng)民向城市突圍，但是其效果都不盡如人意，有許多經(jīng)驗教訓需要汲取。
　　1953年我國工業(yè)化剛剛開始，就有大批農(nóng)村人口流入城市，旋即出現(xiàn)了城市農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)不足問題，顯示出上述“三農(nóng)”對工業(yè)化與城市化的制約作用。為了解決這一問題，結(jié)合農(nóng)業(yè)合作化運動，從1954年開始，國家實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，試圖以行政手段解決這一問題。1956年，毛澤東在其著名的《論十大關(guān)系》中，把農(nóng)業(yè)與輕工業(yè)、重工業(yè)的關(guān)系置于其首。一方面，他正確地指出了農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，并在其后分析國家與農(nóng)民關(guān)系時，強調(diào)不能又要馬兒跑，又要馬兒不吃草，而要保護農(nóng)民利益，發(fā)展農(nóng)業(yè)。但是另一方面，他又認為發(fā)展國民經(jīng)濟要以工業(yè)為主導，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。從理論上全面地看，這兩方面正確地揭示了農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)與重工業(yè)的關(guān)系，但是在政策層面上，如何既確保農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，同時又做到以工業(yè)為主導，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，特別是如何在計劃經(jīng)濟體制下做到二者兼顧，確實是一個懸而未決的問題。其后的實踐表明，我國并沒有做到二者兼顧，而是過分強調(diào)了工業(yè)的主導作用，特別是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，而忽視了農(nóng)業(yè)的國民經(jīng)濟基礎(chǔ)地位。計劃經(jīng)濟體制則為貫徹這種思路和政策提供了保證，即依靠集中全國的人力、物力與財力，特別是依靠轉(zhuǎn)移“三農(nóng)”的財富，來發(fā)展工業(yè)與城市，致使二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不僅沒有淡化，反倒進一步強化?！叭r(nóng)”不是從正面表現(xiàn)出它對工業(yè)與城市的支持與促進作用，而是從反面表現(xiàn)出它的制約作用。
　　1958年，我國開展了“大躍進”運動，其實質(zhì)是依靠行政手段強力推進工業(yè)化與城市化，特別是集中力量發(fā)展以鋼鐵工業(yè)為代表的重工業(yè)。在“大躍進”運動中，數(shù)以千萬計的農(nóng)民，特別是青壯年勞動力，離開農(nóng)田，進入工業(yè)與城市?！按筌S進”的結(jié)果除了造成工業(yè)，特別是重工業(yè)短期內(nèi)的高速增長的假象之外，直接導致了農(nóng)業(yè)的萎縮與城鄉(xiāng)全面的生活資料供應(yīng)緊張。從1958年到1960年，有2352萬農(nóng)村青壯勞動力離開農(nóng)田進入工業(yè)與城市，城市化水平在1960年達到19.7％。這一方面增加了工業(yè)與城市對農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品的需求，另一方面卻又直接減少了農(nóng)業(yè)可向工業(yè)與城市提供的剩余產(chǎn)品的數(shù)量，1958年，我國糧食產(chǎn)量為16968萬噸，到1960年，減少到13650萬噸，結(jié)果必然造成農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求，進入三年困難時期。在隨后被迫進行的國民經(jīng)濟調(diào)整過程中，國家又不得不用行政手段迫使2000萬城市職工返回農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，城市化水平下降到17.98％。
　　但是，在上世紀60年代初期破解“三農(nóng)”難題的過程中，其思路和政策卻從一個極端走向了另一個極端，即通過戶籍制度，把農(nóng)村人口拒之城外，堵死了他們流入工業(yè)與城市的大門。我國的戶籍制度始于1958年，其目的就是為了通過限制農(nóng)村人口向城市的流入，來解決城市居民的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)問題。戶籍制度在“大躍進”期間并未得到嚴格落實，只是在隨后的國民經(jīng)濟調(diào)整過程中，開始發(fā)揮重要的作用。60年代后，我國工業(yè)化中新增加的就業(yè)崗位，只是向城鎮(zhèn)居民提供，農(nóng)民無權(quán)進入。甚至在“文化大革命”期間，近億城市知識青年上山下鄉(xiāng)，進入農(nóng)村，接受貧下中農(nóng)再教育。對于知識青年上山下鄉(xiāng)這一歷史事件，人們可以從多角度進行研究。但是，如果從經(jīng)濟學角度進行分析，它實際上是一場反城市化或逆城市化運動。本來，隨著工業(yè)化的推進，城市化應(yīng)該相應(yīng)推進，農(nóng)村人口應(yīng)該進入城市。而在這一時期內(nèi)，我國工業(yè)化水平有了很大提高，到上世紀70年代初期，工業(yè)總產(chǎn)值已經(jīng)達到工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的一半以上。但是人口卻反向流動，由城市流向農(nóng)村，導致城市化水平長期得不到提高。新中國成立時，我國城市化水平為10％，在60年代后，長期在17.5％左右波動，到1978年，僅僅提高到20％。所謂10億人口中，8億人搞飯吃，指的就是這種情況。整個社會的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重背離。在工業(yè)化過程中，通過價格剪刀差等形式，農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供了巨額資本要素，而人口要素卻流在了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村中，出現(xiàn)人口城市化嚴重滯后于資本等要素城市化的不協(xié)調(diào)格局。改革開放后，我國雖然放松了對農(nóng)村人口進入工業(yè)與城市的限制，有1億多農(nóng)民工進入城市，但是戶籍制度0vgDiUD/8mkI3I8ntsPWeqZxSWDAq5IVN3KmxVDNwks=仍然頑強存在并發(fā)揮作用，沒有一個全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場，農(nóng)民工進城后仍然遭受歧視，干著臟苦累的活，為城市創(chuàng)造了大量財富，而收入?yún)s很低。根據(jù)測算，每個農(nóng)民工除去工資外，每年可以為城市創(chuàng)造財富2萬元左右。這樣，1億多的農(nóng)民工每年就可為城市創(chuàng)造2萬億元左右財富。而且，在這一時期的工業(yè)化與城市化過程中，大量農(nóng)村土地被征用，對農(nóng)民補償標準極低，使得大批農(nóng)民失地又失業(yè)，甚至失居、失保(障)等。據(jù)粗略估計，這部分農(nóng)民起碼有近5000萬人之多。
　　總之，通過戶籍制度限制農(nóng)民進城進而解決“三農(nóng)”問題的思路與政策，從表面上看，是考慮和尊重了“三農(nóng)”對工業(yè)化與城市化的制約作用，量力推進。但是實際上，它仍然是違背經(jīng)濟規(guī)律的。這一思路與政策造成的最嚴重后果，就是導致人口要素與資本土地等要素在城鄉(xiāng)之間配置比例的嚴重失調(diào)，大量土地、資本要素進入了工業(yè)化與城市化進程，而大量農(nóng)村人口卻被排斥在工業(yè)化與城市化進程之外，受困于農(nóng)業(yè)與農(nóng)村中。國家的就業(yè)政策主要關(guān)注城鎮(zhèn)居民，而對農(nóng)民就業(yè)則極少關(guān)注。例如，時至今日，我國統(tǒng)計局所公布的失業(yè)率，僅僅是指城鎮(zhèn)居民。實際上，我國農(nóng)村的就業(yè)問題要比城市嚴重得多。以我國16億畝的耕地，每個勞動力耕種8畝地測算，全國農(nóng)業(yè)中僅需要2億勞動力即可。再扣除已進城的1億農(nóng)民工，保守估計，農(nóng)村剩余勞動力起碼在2.5億人左右，失業(yè)率可達40％以上。這是我國農(nóng)民收入水平長期得不到提高的一個重要原因，以如此少的人均耕地，如此低下的農(nóng)業(yè)比較收益，以及如此多的農(nóng)村人口，如何才能提高收入水平?
　　也正是在上述背景下，從上世紀90年代中期起，為了破解新形勢下的“三農(nóng)”難題，特別是為了提高農(nóng)民收入，一些學者提出了另一種思路。當時在學術(shù)界盛行一種觀點，主張在“三農(nóng)”之外尋找解決“三農(nóng)”問題的出路，讓農(nóng)民向工業(yè)和城市突圍，通過減少農(nóng)村人口，優(yōu)化農(nóng)村人口與土地等生產(chǎn)要素的關(guān)系，達到提高農(nóng)民收入的目的。甚至有一些極端的表述：“只有消滅農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民”。這一思路最后被國家所采納，2002年，中共十六大提出把大力推進城市化作為我國今后經(jīng)濟社會發(fā)展的一大戰(zhàn)略，其目的亦在于此。
　　但是從相關(guān)學者對上述思路的理解以及其后城市化戰(zhàn)略在全國實施的結(jié)果來看，其中包含著很大的片面性，從一個極端走向了另一個極端，即過分強調(diào)了工業(yè)化與城市化這種外力對于解決“三農(nóng)”問題的拉動作用，而忽視了“三農(nóng)”自身的發(fā)展與提高，按照這種思路，似乎農(nóng)業(yè)成了夕陽產(chǎn)業(yè)，無法承擔起提高農(nóng)民收入的重任，可有可無。而農(nóng)村最終也要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?，因此無需花費力氣去建設(shè)，可任其凋敝，農(nóng)民最終也要轉(zhuǎn)化為市民，因此要早早進城。甚至在有些地區(qū)，出現(xiàn)強迫農(nóng)民進城，以完成城市化目標的非理性行為。
　　正是由于上述偏頗，在過去幾年的工業(yè)化與城市化熱潮中，“三農(nóng)”問題并沒有得到很好解決，反而以新的形式出現(xiàn)和加劇。例如，與“大躍進”期間農(nóng)村青壯年勞動力進城相類似，在民工潮中，進城務(wù)工的多為農(nóng)村青壯年勞動力，而留守在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，多為婦女、老人與兒童，即所謂的“386199”部隊，以這部分老弱勞動力，根本無法滿足目前體力勞動強度較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動也就在情理之中。盡管最近幾年國家出臺了大量的惠農(nóng)政策，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然處于不穩(wěn)定狀態(tài)。2006年以來，以糧、油、肉為主的農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，再次引起了全社會的廣泛關(guān)注。而追根溯源，農(nóng)產(chǎn)品價格上漲的根本原因在于供不應(yīng)求，而供不應(yīng)求的根本原因又在于農(nóng)業(yè)比較利益低，大量農(nóng)村勞動力流入城市后導致的農(nóng)業(yè)不穩(wěn)。在有些地方，由于勞動力流出過多，甚至出現(xiàn)了撂荒現(xiàn)象。與農(nóng)業(yè)不穩(wěn)相聯(lián)系，農(nóng)民收入在艱難中緩慢提高，城鄉(xiāng)居民收入之比在近年仍然處于擴大狀態(tài)。2006年，擴大到3.278倍。而農(nóng)村則處于凋敝狀態(tài)，道路、水利、供電等基礎(chǔ)設(shè)施老化，公共產(chǎn)品供應(yīng)不足，似乎農(nóng)村遲早要被人們放棄，因此無需也無力建設(shè)。
　　這一思路同樣對城市造成了不利影響。由于大批農(nóng)村人口的突然流入，對城市的住房、交通、購物、教育、社會治安等基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)造成了巨大壓力。最近幾年全國各地普遍出現(xiàn)的房價大幅上漲與此不無關(guān)系。農(nóng)民工及城鎮(zhèn)居民的生活成本急劇提高。而大量農(nóng)民工進城所導致的勞動力嚴重供過于求，導致用人單位趁機壓低工資水平，使國家的最低工資法變?yōu)橐患埧瘴?，農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到保證。為了節(jié)省開支，許多農(nóng)民工甚至春節(jié)也不回家，夫妻、父子長期兩地分居，出現(xiàn)了大批留守妻子，留守兒童，家庭關(guān)系受到嚴重影響，成為新的社會問題。
　　而為了大力推進城市化，特別是為了解決大批農(nóng)村人口流入城市后對城市基礎(chǔ)設(shè)施造成的巨大壓力，各級財政都加大了對城市建設(shè)的投入力度，而財政中的支農(nóng)支出部分則相應(yīng)下降。當時甚至有人提出，國家無須對農(nóng)產(chǎn)品實行保護價格政策，與其提高國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品收購價格，不如用這部分錢到國際市場上去購買農(nóng)產(chǎn)品，從而省下錢來搞工業(yè)化與城市化，增加就業(yè)崗位，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，從而最終解決“三農(nóng)”問題。也正是按照這種思路，全國各地都大搞城市經(jīng)營，以出讓農(nóng)民土地獲得進行城市化的巨額資金，從而再次嚴重損害了農(nóng)民利益，擴大了失地農(nóng)民數(shù)量。所以，這一時期我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品和服務(wù)的差距急劇擴大，許多城市的道路、廣場、綠地、建筑物等設(shè)施的水平甚至超過了發(fā)達國家，而廣大農(nóng)村因為缺乏建設(shè)資金，則一片破敗景象。
　　所有這些說明，企圖單純依靠農(nóng)村勞動力向城市流動來解決“三農(nóng)”問題的思路與政策，固然有其積極的一面，但是確實也有很大的片面性。我們需要一種內(nèi)外兼治、城鄉(xiāng)并舉和統(tǒng)籌的思路與政策來破解“三農(nóng)”難題。
　　
　　三、破解“三農(nóng)”難題的新思路：內(nèi)外兼治，建設(shè)新農(nóng)村與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)
　　
　　也正是在上述背景下，為了解決新形勢下的“三農(nóng)”問題，十六大以來，黨中央提出了破解“三農(nóng)”難題的新思路，即內(nèi)外兼治，一方面，大力推進城市化戰(zhàn)略，發(fā)揮工業(yè)與城市對“三農(nóng)”的帶動作用，另一方面，加強“三農(nóng)”，使其強身固體，增強自我發(fā)展能力。特別是十六屆三中全會以來，黨中央提出了科學發(fā)展觀，把“三農(nóng)”問題作為全黨全國人民一切工作的重中之重，在“五個統(tǒng)籌”中，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展置于首位。根據(jù)對“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”兩個趨勢的判斷，按照對“三農(nóng)”“多予、少取、放活”的方針，推出了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策。從2004年以來，中央一號文件都是有關(guān)“三農(nóng)”問題的。2004年的一號文件，主要是增加農(nóng)民收入；2005年的一號文件，主要是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；2006年的一號文件，主要是建設(shè)社會主義新農(nóng)村；2007年的一號文件，則是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)?？梢?，中央解決“三農(nóng)”問題的思路日臻清晰和完善，即要內(nèi)外兼治、破解“三農(nóng)”難題。
　　通過內(nèi)外兼治以破解“三農(nóng)”難題的思路，其目的在于實現(xiàn)在工業(yè)化與城市化進程中的工農(nóng)城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。具體地說，是要著力矯正長期以來由于通過損害“三農(nóng)”以推進工業(yè)化和城市化而造成的日益嚴重的工農(nóng)城鄉(xiāng)差距，特別是要加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，建設(shè)繁榮的新農(nóng)村，使工農(nóng)城鄉(xiāng)之間在全面建成小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中同步推進。
　　與以往解決“三農(nóng)”問題的兩種思路相比，內(nèi)外兼治思路的創(chuàng)新之處在于，它并不是單純依靠農(nóng)業(yè)內(nèi)部的力量或者工業(yè)與城市的力量，而是在承認、尊重工農(nóng)城鄉(xiāng)之間互相促進、互相制約關(guān)系的基礎(chǔ)上，既重視工業(yè)與城市對“三農(nóng)”的拉動作用，特別是通過它們對農(nóng)村剩余勞動力的吸納，以提高農(nóng)業(yè)勞動力的邊際生產(chǎn)率，優(yōu)化農(nóng)村人口與土地等要素的配置比例，從而為發(fā)展農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)民收入創(chuàng)造條件；同時，它也充分考慮工業(yè)與城市對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力及農(nóng)業(yè)對非農(nóng)業(yè)人口的供養(yǎng)規(guī)模，使農(nóng)村人口分步且有序地向工業(yè)與城市流動；特別是它并不是簡單地重復和照搬計劃經(jīng)濟體制下，用行政手段限制農(nóng)村人口流動的做法，而是運用經(jīng)濟杠桿，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入，繁榮農(nóng)村，以增強“三農(nóng)”對農(nóng)村人口的吸引力，降低托達羅人口流動模型下驅(qū)使農(nóng)村人口流向城市的預期收入落差，從而弱化農(nóng)村人口流出的驅(qū)動力。所以可以認為，這種內(nèi)外兼治的新思路是在總結(jié)以往經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，對其進行綜合、創(chuàng)新、完善而來的，標志著我們對工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，特別是對破解“三農(nóng)”難題的認識與政策達到了一個新水平。
　　為了落實這種治理思路，從外部講，即站在工業(yè)與城市的角度看，必須確立“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新理念，全方位地加大對“三農(nóng)”的支持力度。在過去幾十年中，“三農(nóng)”為國家工業(yè)化與城市化做出了巨大犧牲與貢獻，而今天，當工業(yè)與城市已經(jīng)充分強大，具有自我積累與發(fā)展能力，而“三農(nóng)”卻處于落后狀態(tài)的巨大反差下，工業(yè)與城市無論是從道義上，還是從全局觀念上，都應(yīng)該對“三農(nóng)”由“抽血”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拜斞?。在財政上，要真正建立城鄉(xiāng)平等的公共財政體制，凡是城鎮(zhèn)居民可以享受的公共產(chǎn)品與服務(wù)，例如教育、醫(yī)療、道路、社保、文化、環(huán)保等，農(nóng)民也應(yīng)該有權(quán)享受。特別是在新農(nóng)村建設(shè)中，財政應(yīng)該承擔更大的投入責任。為此，必須調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政對“三農(nóng)”的支出比重，不僅要使新增財政收入與支出，有更多部分用于“三農(nóng)”，而且對財政存量結(jié)構(gòu)，也要進行調(diào)整，大力壓縮行政管理支出等方面的比重，以把更多財力用于“三農(nóng)”。例如，在經(jīng)過最近幾年的大幅度增加之后，目前我國財政用于農(nóng)村義務(wù)教育的投入僅100多億元，而用于公車、公款吃喝及公費出國的費用保守估計，也在7000億元以上，這也說明，通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)以加大對“三農(nóng)”支持的政策空間和潛力還是很大的。而從居民負擔角度講，凡是城鎮(zhèn)居民不承擔的稅費負擔，農(nóng)民也不應(yīng)該負擔，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收體制，在已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及“三提五統(tǒng)”、“兩工”等負擔的基礎(chǔ)上，進一步加大對“三農(nóng)”的“少取”力度，對由此造成的相關(guān)費用缺口，要由各級財政填補，否則，只會按下葫蘆起來瓢，農(nóng)民負擔也必然會反彈。
　　工業(yè)與城市對“三農(nóng)”的支持與拉動作用，還表現(xiàn)在要真正取消對農(nóng)村勞動力流入的人為限制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，給進城農(nóng)民工以平等的國民待遇，消除對農(nóng)民工各方面的歧視。最近幾年，盡管國家出臺了一系列解決農(nóng)民問題的政策，但是落實難度很大，關(guān)鍵還在于要改革體制。目前最大的體制障礙仍在于戶籍制度，它成為提高農(nóng)民工地位與待遇的一只攔路虎。由于戶籍制度維系著城鎮(zhèn)居民的太多的既得利益，所以它的改革也就必然涉及到城鄉(xiāng)居民之間巨大的利益關(guān)系調(diào)整。但是，從時代發(fā)展的視角以及破解“三農(nóng)”難題的需要看，這種戶籍制度必須取消，而代之以一種人人平等的人口管理制度。不能以種種借口阻撓和拖延這場改革。
　　為了落實這種治理思想，從內(nèi)部講，即站在“三農(nóng)”自身的角度看，必須練好內(nèi)功，增強其自我發(fā)展、自我提高的能力。從2004年以來中央連續(xù)四個一號文件來看，在思路上是步步銜接，步步深入。在“三農(nóng)”問題中，提高農(nóng)民收入與生活水平，當然是最終目標，應(yīng)該置于首位，但是為了達到這個目標，除了財政以及工業(yè)與城市的支持，主要還是要靠農(nóng)業(yè)經(jīng)濟自身的發(fā)展。據(jù)調(diào)查，目前我國仍有60％以上的農(nóng)民，其收入主要來自于農(nóng)業(yè)，特別是在中西部糧食生產(chǎn)區(qū)，情況更是這樣。因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的高低，價格的變動，對農(nóng)民收入都至關(guān)重要。在黨中央所提出的社會主義新農(nóng)村建設(shè)的20字方針中，把發(fā)展生產(chǎn)置于首位，應(yīng)該是正確的。而重要的問題在于，如何才能更好地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，那就是通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，其含義很廣，既包含有科學技術(shù)在農(nóng)業(yè)上的推廣與應(yīng)用，也包括農(nóng)業(yè)制度的變革與創(chuàng)新。改革開放以來，這兩方面的進步都對推動我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用，但是目前的空間仍然很大。特別是農(nóng)村制度的變革與創(chuàng)新，還有很多難題需要破解。例如，如何進一步推進農(nóng)村土地制度變革，以適應(yīng)市場經(jīng)濟與現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的需要?如何通過農(nóng)民專業(yè)合作社等組織形式，把農(nóng)民組織起來，以解決市場化大農(nóng)業(yè)與分散農(nóng)戶之間的矛盾，減少市場波動，保護農(nóng)民利益?如何推進農(nóng)村民主制度建設(shè)，真正讓農(nóng)民自己當家作主，決定自己的命運?如何進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，以建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的上層建筑?等等。所有這些問題，有些才剛剛破題，進行試點探索，而有些還沒有破題，需要進一步解放思想，更新觀念，破除阻力。
　　應(yīng)該說，最近幾年，全國從上到下，對“三農(nóng)”問題的重視程度，前所未有。國家也出臺了一系列含金量很高的惠農(nóng)政策。從政策執(zhí)行的效果來看，對破解“三農(nóng)”難題起到了重要的推動作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改變了2003年時的大幅下跌趨勢，迅速回升。農(nóng)民收入也改變了近10年以來的停滯不前，甚至下降的趨勢，有了較快增長。而農(nóng)村各方面面貌也有了很大改觀，向好的方向轉(zhuǎn)變。特別是部分民工回流以及珠三角、長三角地區(qū)的“民工荒”，都證明了“三農(nóng)”狀況的整體改善。但是由于“三農(nóng)”問題積時已久，牽涉面廣，積重難返，解決起來，難度很大，任重道遠。2006年以來農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)緊張導致的物價上漲，以及近年來城鄉(xiāng)居民收入差距仍在進一步擴大的趨勢，就給我們敲響了警鐘，提醒我們切不可沾沾自喜，掉以輕心，仍需要進一步加大各方面的支農(nóng)、惠農(nóng)力度。但是，只要認識到位，目標明確，思路正確，措施得當，我們相信，經(jīng)過一個較長時期的努力，我們一定可以實現(xiàn)工農(nóng)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展與共同繁榮。
　　
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