鐘岷源

在普遍實行計劃經(jīng)濟體制的情況下，比較容易在建立新體制上先行一步。而在市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立并逐步趨于完善的時候，改革難度反而明顯增加，這需要各級的決策者拿出應有的膽略和智慧。石獅改革的經(jīng)驗與教訓，因此具有寶貴的借鑒意義。

至今年8月，隨著各部委“三定”方案陸續(xù)出臺，國務院的“大部制改革”已經(jīng)完成階段性任務。從這次的改革方向看，此輪機構(gòu)改革明顯參考了先前在海南推行的“小政府、大社會”的改革模式。

而在20年前，與海南省、深圳市一并列為中國省、市、縣三級政府行政體制改革試點的石獅市，其改革經(jīng)驗同樣為下階段的縣級政府改革提供借鑒的樣本?！岸嗄陙砦覀儓猿值母母锶∠?，完全吻合現(xiàn)行‘大部制的改革理念?！痹撌惺形瘯淈S源水告訴本刊記者。

就在“大部制改革”按節(jié)奏推進的同時，地方政府機構(gòu)改革也適時跟進加快了步伐。8月25日，奧運會結(jié)束后的第一天，在地方政府機構(gòu)改革電視電話會議上，國務委員兼國務院秘書長馬凱傳達了《中共中央國務院關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》。

新一輪地方政府機構(gòu)改革包括轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化責任和嚴控編制4個方面。屆時，縣級政府的改革會不會吸取石獅的經(jīng)驗，目前尚無定論。但縱觀石獅20年實踐和探索的這場“小政府、大社會”的改革，并理性審視其中得失，顯然有助于推動我國縣級政府改革的進行。

民意代表“直選”市長

石獅實施“小政府，大社會”的做法，首先從競選市長開始。20年前石獅列為“政改試點”縣市之后，第一個動作就是公開選拔市長和副市長?！爱敃r，省里就此專門發(fā)了文件，明確這次的選舉要保證三點，一是機會均等，實行公開推薦，組織上可以推薦；個人可以推薦；群眾也可以推薦。二是透明度要高。三是要充分發(fā)揚民主?！弊允贾两K關(guān)注石獅這場改革的石獅市委黨校常務副校長陳世雄向本刊記者談起了當年的情況。

陳說，當時，特別強調(diào)公開選拔，但由什么人來選?幾經(jīng)商量后，確定由民意代表100人，民主黨派及群眾團體代表100人，1／3名額的黨政干部代表共同投票，直選1名市長和3名副市長。

“先后有35人和120人報名參選正副市長，資格入圍分別為15人和35人。從15名市長參選者中決出3名候選人，15人每人15分鐘的演講之后，當場投票，當場唱票。3名入選者進入第二輪選舉，競爭激烈場面熱烈。最后，劉成業(yè)高票當選石獅市首任民選市長?！?/p>

“市長選出了，該由誰來委任呢?當初，石獅并沒有人大和政協(xié)機構(gòu)，報上級批準后，決定由泉州市長授權(quán)任命。1988年8月17日，時任泉州市副市長林大穆受市長陳榮春委托，在眾多選民的目睹之下，把市長聘書頒發(fā)給了劉成業(yè)?！?/p>

回憶當時的情景，陳世雄的語氣仍有幾分激動，他說，那時的選舉，才叫“真刀真槍”。1988年的石獅，不僅做到了票選市長，還開展了由代表真正的票決。盡管20年前的石獅市長競選“動作超前”，但陳世雄堅定地認為，“我們應該相信選民的選擇和覺悟，執(zhí)政黨對政改的群眾基礎(chǔ)要有足夠的信心，面對選舉，絕大多數(shù)的民眾都會表現(xiàn)出應有的良知和責任?！?/p>

為了解釋他的看法，陳世雄向本刊記者說起1993年副市長競選的細節(jié)。這年6月，石獅市出于黨政領(lǐng)導班子建設的要求，需配備一名年齡35歲以下，非中共黨員的女副市長。當時，報名者59人，經(jīng)資格審查，有21人參加競選，這些“巾幗們”經(jīng)過激烈的演講和答辯之后，選出3名候選人進入第二輪競選。最終，經(jīng)包括民意代表在內(nèi)的165名“評議代表”現(xiàn)場評議投票后，年僅28歲的廈大經(jīng)濟系講師、博士生周真平力挫群芳，成為這次競選的獲勝者。

“第二輪的3名入選人中，其中1人是石獅本土的，按常規(guī)，民意代表肯定投本地人的票，但我們的選民還是很有眼光地選中了具有真才實學的外籍人氏周真平?！?/p>

陳世雄告知記者，這次競選在國內(nèi)引起重大反響。事實證明，只要堅決按照“公平、公正、公開”的原則，中共黨員的市長、副市長可以公開選拔，非中共黨員的副市長同樣可以通過公開選拔產(chǎn)生。

應該說，石獅市市長及女副市長的公開競選，不僅是石獅“小政府，大社會”實施的重要一步，也是石獅民主政治建設邁出的堅實一步。

曾任石獅建市籌備小組副組長、現(xiàn)為石獅市委書記的黃源水對當年票選市長的政治改革感慨良多。他說，當年，這個做法轟動全國。由民眾直接選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導班子，具有比較高的信譽度和公信力。同時，競選者在競選時作出的承諾，上任之后盡力兌現(xiàn)，最大限度地獲得了選民對政府包括當選者自己的認可。在那時特定的歷史條件下，石獅的實踐起到了“探路”的作用。

“小政府”依存“大社會”

石獅原是福建晉江縣的一個農(nóng)村集鎮(zhèn)，當年小商品市場空前活躍，伴隨經(jīng)濟的迅速膨脹，一系列社會問題接踵而至，當時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制幾乎無法應對。1988年初，經(jīng)中央領(lǐng)導同志的首肯，石獅從晉江縣劃分出來，由鎮(zhèn)直接升格為省轄市，并由泉州代管，當年9月，石獅市政府正式對外掛牌辦公。

當時，中央已經(jīng)批復設立“廈門經(jīng)濟特區(qū)”，福建省就把石獅市定調(diào)為“綜合改革試驗區(qū)”，并出臺16條優(yōu)惠政策，提出“在體制上更靈活一點，機構(gòu)上更小一點，經(jīng)濟權(quán)限更大一點，干部素質(zhì)更強一點”的要求，實行“小政府、大社會”的機制改革。

石獅的“小政府”的直觀體現(xiàn)是在機構(gòu)設置上。該市編制辦主任吳祖恒向本刊記者介紹說，“1988年建市時，石獅市政府按市場經(jīng)濟原理設計政府機構(gòu)設置，不搞上下對口，不設專業(yè)經(jīng)濟管理部門。當時，該市黨委系列僅設市委辦公室和黨務工作部，政府系列設置了經(jīng)濟局、內(nèi)務局等11個部門，占中央規(guī)定縣級市機構(gòu)編制配備總數(shù)的37％，行政編制控制在200名以內(nèi)?！?/p>

陳世雄告知記者，那時全國還有6個縣市也在自行探索政府改革，但實行綜合改革，并且改革到黨委口的，只有石獅市。市委只設黨委辦和黨務工作部，這幾乎與國外政黨的部門設置相接軌了。他說：“這做法在當時是超前的，但現(xiàn)在已具有在全國推廣的價值?！?/p>

而同時，石獅市領(lǐng)導班子的結(jié)構(gòu)也很精簡，那時不設常委，市長兼書記，2個副書記和4個副市長。就這么7個政府領(lǐng)導和100多名政府公務員每天沒日沒夜地上班。群眾看到他們干活累，工資低，還曾自發(fā)聯(lián)名上書，建議上級政府為他們增加薪水，嘉獎鼓勵。

“政府小，婆婆少，反而提高政府部門的行政效率?！标愂佬鄯浅Ｇ逦赜浀?，當時的市經(jīng)濟局要平行對應其他縣市的22個局、委，縱向?qū)±?4個廳(局、委)，以及屬于管理經(jīng)濟實體的電子工業(yè)總公司、冶金工業(yè)總公司等，差不多一個公務員就要對付上面的二三個局。

“但他們的辦事效率有目共睹，外商辦

個項目，從簽約到出具規(guī)劃的紅線圖，一般在15至20天時間，蓋20多個章就可完成。而在別的地方，卻要三四個月，蓋上70甚至100多個章才能見效?！?/p>

對此，黃源水在接受本刊記者采訪時，亦表達了相同的觀點。他說：“小政府的架構(gòu)，在建市的前幾年，運作得更加順暢更有實效，社會反響也積極熱烈?！?/p>

石獅建市后的第四年，財政收入就從當初的1966萬元增加到1.29億元。此后十幾年，機構(gòu)設置雖有反彈，但石獅推行“小政府、大社會”的改革方向未變。福建省委書記盧展工對此的概括是：“石獅既是改革的產(chǎn)物，也是改革的成果?！?/p>

“然而，‘小政府的實現(xiàn)，還是離不開完整意義上的‘大社會的支撐，沒有健全的社會組織，我們的政府還是有干不完的事。”陳世雄說，“小政府，大社會”，就是要將政府在公共管理上作“策略性后退”，將職能轉(zhuǎn)移給市場和市民社會。

慶幸的是，石獅在改革初期就已經(jīng)意識到培養(yǎng)“大社會”的重要性，他們把那些政府“管不了、管不好、不該管”的事務，包括部分行業(yè)監(jiān)督、協(xié)調(diào)、審計、咨詢和服務的職能從政府部門分離出來，交由社會中介組織承擔。他們還發(fā)揮行業(yè)龍頭優(yōu)勢，先后成立了針織、服裝、運輸?shù)?0家同業(yè)公會，以及行業(yè)、學術(shù)、專業(yè)等種類協(xié)會130多個。這些機構(gòu)的壯大，既刺激了“大社會”的發(fā)育，又減輕了“小政府”的壓力。

經(jīng)濟精英掌握著豐富的經(jīng)濟資源，他們會主動影響政府的決策，他們有資源和實力把政府的部分社會管理和公共服務的職責承擔下來。對此，石獅市也是因勢利導，有心培養(yǎng)。譬如當?shù)刂髽I(yè)家蔡友謀創(chuàng)辦的“綠洲讀書社”，幾年時間就遍及全市的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，向市民輸送“精神食糧”。

陳世雄同時承認，“目前石獅‘大社會的發(fā)育仍然不夠成熟。”

“小政府坐大”為哪般

從宏觀上說，無論哪一級的政府機構(gòu)改革，政府都扮演著非常特殊的雙重角色，它既是改革的主體和推動者，又是改革的對象和接受者。因此，改革的動力和阻力并存于政府內(nèi)部。

種種跡象表明，未來幾年我國的改革能否有實質(zhì)性的推進，將在很大程度上取決于政府改革的進程。而政府改革的重點，則在于能否建立一個有效政府，完善“小政府、大社會”的體制，在于政府職能的根本轉(zhuǎn)變。如果從這個角度看，石獅的機構(gòu)改革再次出現(xiàn)膨脹的問題，就在于當?shù)卣诟母锍跗谠?jīng)厘清的職能問題，隨著時間的推移和改革的深入，變得有些模糊。

“我們現(xiàn)行的機構(gòu)和編制，是按戶籍的常住人口數(shù)量來設計的，當時石獅的常住人口才七八萬，而今是31萬，另有40萬的流動人口，按當初的機構(gòu)設置，我們怎么管得過來?”該市編制辦主任吳祖恒如是說。

盡管后來石獅也增設了機構(gòu)和編制，但仍然事多人少。在機構(gòu)和編制已經(jīng)“定死了”的情況下，找誰來干活?各個部門就成立了許多事業(yè)單位。至今年8月，全市市直的事業(yè)單位就有125家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬的45家。這些單位的連年增加，直接導致石獅機構(gòu)改革的“回潮”，“小政府漸漸坐大”。

“石獅的這些事業(yè)單位，分全額和差額撥款、自收自支和企業(yè)經(jīng)營四類，實事求是地說，前期，有些單位受利益的驅(qū)使，以‘合法的行政事業(yè)收費為單位創(chuàng)收謀利，但后來，市里對他們實行‘收支兩條線，在保證人頭經(jīng)費后，其他開支就列入?？铑A算，管理變得規(guī)范了?！标愂佬鄹嬷究浾摺?/p>

據(jù)記者了解，列入該市財政全額或部分供養(yǎng)的事業(yè)單位人員，教育和衛(wèi)生占了大頭。如吳祖恒所說，“在一些山區(qū)縣市，教師的名額是超編的，而我們年年招聘都不夠，因為外來工子弟年年增加，這些學生數(shù)都超過本地生源了。所以，教師的數(shù)量也隨之增加?！?/p>

而那些“有行政執(zhí)法權(quán)”的事業(yè)單位，比如經(jīng)濟局下設置的交通處、價格事務所、技術(shù)監(jiān)督所，以及城管、勞動監(jiān)察、交警等等，事實上他們行使的還是政府的權(quán)力。某種程度上說，這些事業(yè)單位才更有“文章”可做。

事業(yè)單位的設立，原本是為社會公眾辦事。然而在擁有稅外收費權(quán)的部門中，一部分人的工作性質(zhì)出現(xiàn)異化。他們本質(zhì)上不是為社會公眾服務，而是借維護國家利益之名，強化行業(yè)管理之由，為本單位的創(chuàng)收考慮。

公共選擇學家繆勒在分析政府擴張、機構(gòu)膨脹的原因時，曾提到了“財政幻覺與政府規(guī)模擴張”，即政府機構(gòu)利用公民察覺不到的方法來增加公民的稅收負擔(比如說亂收費)，從而擴張財政支出。但一直以來，我們都把機構(gòu)膨脹歸因于現(xiàn)行人事制度上能進不能出、能上不能下的機制，而很少將機構(gòu)膨脹與制度外收入的膨脹聯(lián)系起來考察。事實上，“小政府坐大”的背后，關(guān)鍵在于有了制度外資金這條經(jīng)濟創(chuàng)收鏈條。如果我們把預算內(nèi)資金稱為第一財政，把預算外資金稱為“第二財政”，那么，隱藏在這二者之后的制度外資金就可以稱作為“第三財政”了。

就像有關(guān)專家指出的那樣，龐大的制度外資金的收支運行，必須要有一支基本征收隊伍。種種收費文件的產(chǎn)生，形成了今天差不多每一個政府部門和相當一批事業(yè)單位都擁有稅外費的征收權(quán)的局面。這不但推動了機構(gòu)膨脹，而且造成了機構(gòu)的生存必須依賴于這個不斷膨脹的過程。石獅市當初的機構(gòu)改革脫胎于計劃經(jīng)濟的體制，本來就有些先天不足。因此，在這個環(huán)環(huán)相扣、誰也離不開誰的環(huán)節(jié)中，僅僅依靠單純的機構(gòu)“精簡”，這個結(jié)是解不開的。

另外，機構(gòu)改革是一個系統(tǒng)的工程。特別是在當前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期間，如何重新清晰地界定政府的邊界問題，已經(jīng)成為地方政府改革的關(guān)鍵舉措之一。其中，從源頭上消除地方政府部門的經(jīng)濟創(chuàng)收鏈條，消除“第三財政”的存在空間具有釜底抽薪意義。

據(jù)專家的推算，目前我國政府的制度外收入竟占到GOES5％～10％。這些資金來源于名目繁多的稅外收費和基金，以政府的名義強制征收。從這個角度來看，石獅“小政府坐大”現(xiàn)象，無論是在經(jīng)驗上還是在教訓上，對于作為“十一五”期間中國改革重點的政府改革來說，都具有寶貴的借鑒意義。

“政府改革，自上而下”

20年的石獅政改，盡管過程曲折艱難，但因為這項改革契合了由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的大方向，最終得以堅持。

特別是，石獅是個資源匱乏的地方，連水都要從外地引入，這種先天不足制約了石獅的發(fā)展，但也迫使當?shù)靥岣呓?jīng)濟發(fā)展的軟環(huán)境。曾有一個時期，企業(yè)及外商對石獅的審批制度流程和手續(xù)頗有微詞，從2001年開始，石獅先后進行了四輪的審批制度改革，總計取消了346項審批項目。2006年底又成立“石獅市行政服務中心”。

該中心主任趙蜀閩介紹說，成立“服務中心”后，把政府的審批職能剝離出來，實行“審批權(quán)相對集中，統(tǒng)一管理，提速流程”?，F(xiàn)在，辦一個衛(wèi)生許可證，法定期限是30個工作日，而在服務中心只需10個工作日，至于年

檢項目、企業(yè)注冊變更等，都是當天辦妥。他們還按審批的內(nèi)容分類成“即辦件”、“承諾件”等，讓民眾真正地感覺到“找政府辦事方便了”。

而對一些媒體所下的“石獅政改，從起點回到原點”的定論，黃源水持反對態(tài)度?！拔覀儾荒芊裾J‘小政府、大社會的改革在我國建立和完善市場經(jīng)濟體制過程中的示范意義。沒有這場政改，就沒有今天繁榮的石獅。”

黃源水進一步解釋說，政府改革的成敗與否，不能簡單和片面地看機構(gòu)的加加減減，從更高的層面講，政府改革的關(guān)鍵不在機構(gòu)，而在合法有效的政府管理上，即如何使政府更好地實現(xiàn)自己的目標、責任和對公眾的義務。政府在實現(xiàn)自己管理目標的過程中，需要多少人力、物力、財力，每一個時期都有所不同，它是一個漸進的過程，所以對人、物、財，包括機構(gòu)和編制，不能硬性搞“一刀切”，要根據(jù)需要有效組織，科學調(diào)配，不鋪張也不吝嗇。

事實也是如此，我們對于“小政府”的認識，似乎也有明顯的誤區(qū)，認為所謂“小政府”，就是規(guī)模最小的政府，似乎政府規(guī)模越小就越合理、越民主、效率越高。這種一廂情愿的認識并沒有給政府機構(gòu)改革帶來預期的效果，相反，一味地講求小的政府規(guī)模，不僅漠視了社會對政府的實際需求，也忽略了政府應當具備的效率。

歷經(jīng)實踐并反觀得失之后，黃源水強調(diào)，“政府改革，應當自上而下?！?/p>

福建省社科院副研究員唐向所提“下改上不改，越改越被動”的觀點詮釋了黃源水的說法。唐向認為，石獅機構(gòu)改革是自下而上進行的，缺乏一個有利于這種機制生存的大環(huán)境。石獅市的改革歷程證明，機構(gòu)改革關(guān)系整個社會大的體制環(huán)境，是政府職能轉(zhuǎn)變、資源整合、產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營體制、財政供養(yǎng)體制、用人和分配制度、社會保障制度等深層次的綜合性改革，而不是機構(gòu)設置的簡單的加減，某個地區(qū)的單兵突進的確困難重重。

一些上級職能部門為了自己的利益和管理上的方便，總是希望自己的“腿”能夠貫穿各個層級政府j于是往往利用掌握的資金、項目、達標評比等資源，直接干預下級政府的機構(gòu)改革，要求設置與自己對口的機構(gòu)，并且保持級別和編制不變，否則就要取消對下級政府的經(jīng)費和技術(shù)等方面的援助。因而，縱向政府間的“職責同構(gòu)”關(guān)系模式，成為了政府機構(gòu)改革困境的另一主要癥結(jié)所在。

一個突出的例子是，2002年評選全國科技先進縣(市)時，石獅各項指標均達標，但福建省科技廳以該市沒有科技局、不重視科技發(fā)展為由不予申報，于是石獅市即向福建省編制委打報告，掛牌成立科技局，這才如愿以償拿到科技先進市的稱號。

不過，石獅“改革超前”的同時，卻有一點遺憾?！靶≌?、大社會”被當作石獅改革的范例被人們反復提及和討論，固然是因為這項改革在當初產(chǎn)生的巨大影響，但在20年后的今天，人們?nèi)匀粚⒔ㄊ谐跗诘囊恍俺皠幼鳌弊鳛槭{改革的亮點津津樂道，這似乎亦從另一個側(cè)面說明，我們現(xiàn)在政府改革方面的大手筆少了，得意之作不多。恰如陳世雄所說，“我們現(xiàn)在的改革，與黨的‘十三大提出的政改步伐相比，仍是差距甚遠?！?/p>

應該說，石獅改革初期，在普遍實行計劃經(jīng)濟體制的情況下，比較容易找準改革的突破口，從而在建立新體制上先行一步。而在市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立并逐步趨于完善的時候，我們要形成自己的體制特色，難度明顯增加，這就更加需要各級的決策者拿出應有的膽略和智慧。