張于炳　楊祥軍　陳永華

摘 要：分析我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)稅體制形成、發(fā)展及政府間的關(guān)系；對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共財(cái)政制度進(jìn)行思考。

關(guān)鍵詞：財(cái)政制度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；分稅制

1 縣鄉(xiāng)財(cái)稅體制形成、發(fā)展及政府間關(guān)系

第一，縣級(jí)財(cái)政問題?？h級(jí)財(cái)政體制在改革20多年來并沒有經(jīng)歷過大的變革。1994年實(shí)行分稅制以前，中央和地方一直采取的是“財(cái)政包干”的辦法，中央財(cái)政一級(jí)級(jí)地包到縣，縣又包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這在很大程度上刺激了地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收創(chuàng)收的積極性，有的學(xué)者甚至認(rèn)為上個(gè)世紀(jì)80年代中期實(shí)行的“財(cái)政包干”體制是中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以發(fā)展、騰飛的真正原因。但是1994年開始實(shí)行的分稅制使這種縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系格局發(fā)生了較大的變化，首先受到明顯影響的是縣級(jí)財(cái)政，原因是1994以來縣鄉(xiāng)之間仍實(shí)行“定額上繳，比例遞增，超收分成”的財(cái)政包干制，而縣以上實(shí)行分稅制，由于超收部分按“縣三鄉(xiāng)七”等方式將較大比例分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，而其中增值稅部分縣里實(shí)際只能拿到25%，因而縣對(duì)鄉(xiāng)實(shí)際上每年需多增加補(bǔ)貼。在這種壓力下，縣對(duì)鄉(xiāng)很快也實(shí)行了分稅的體制，并將收入進(jìn)一步上移。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境便進(jìn)一步顯現(xiàn)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立于80年代中期，一直以高于全國(guó)財(cái)政收入的增長(zhǎng)率增長(zhǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府最基層的機(jī)構(gòu)，其財(cái)政開支項(xiàng)目異常繁復(fù)。主要的項(xiàng)目包括行政事業(yè)開支(主要是人頭費(fèi))、基本建設(shè)開支(修路、架橋、農(nóng)田基本建設(shè)等)、文教衛(wèi)生開支(主要包括學(xué)校修建、教師和醫(yī)務(wù)人員工資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、衛(wèi)生所的經(jīng)費(fèi))等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自設(shè)立以來，其主要的收入支柱就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳的利潤(rùn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)的地方，財(cái)政收入主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)這筆專項(xiàng)資金，預(yù)算內(nèi)的稅利大部分都上繳上一級(jí)稅務(wù)部門。對(duì)于鄉(xiāng)統(tǒng)籌款，國(guó)家有明確的規(guī)定，即鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留款的總和不得超過當(dāng)年農(nóng)民人均純收入的5%，并且明確規(guī)定了統(tǒng)籌款的支出范圍，即專項(xiàng)用于教育、民兵訓(xùn)練、烈軍屬優(yōu)撫、五保戶和困難戶的救濟(jì)、社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)以及計(jì)劃生育等方面?？梢哉f，鄉(xiāng)統(tǒng)籌款幾乎涵蓋了鄉(xiāng)財(cái)政所有的公共事業(yè)項(xiàng)目。

對(duì)近年來縣鄉(xiāng)財(cái)稅制度變化及其對(duì)我國(guó)農(nóng)村中長(zhǎng)期發(fā)展的實(shí)際影響的研究結(jié)果表明：縣鄉(xiāng)財(cái)稅體制不規(guī)范，各種與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的必要公共開支缺少規(guī)范的稅收來源，這不僅是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的原因，也是農(nóng)民增收困難和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏持續(xù)驅(qū)動(dòng)力的主要制度性因素。

2 建立完善全面的轉(zhuǎn)移支付制度

1994年的“分稅制”改革，雖然明確劃分了地方稅，并充實(shí)了地方稅種，擴(kuò)大了地方的稅收收入，但在目前的地方稅體系中，除了增值稅、營(yíng)業(yè)稅所占地方稅收比重超過20%、工商稅大約保持在15%以外，其他主要稅種所占地方稅比重都低于10%.至于縣鄉(xiāng)政府主體則稅種不足、零星稅種多。在分稅制下，各級(jí)地方政府為了保障各自的財(cái)政收入，保證支出的需要，不得不采取層層下壓的辦法，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金，這就勢(shì)必造成作為最基層一級(jí)財(cái)政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財(cái)政可支配收入的減少。

同時(shí)，分稅制改革在制度設(shè)計(jì)上只解決了中央和地方財(cái)政收入的劃分，而與財(cái)政支出密切相關(guān)的事權(quán)并未得到合理劃分，中央和地方政府及地方各級(jí)政府之間的管理體制仍較混亂，造成事權(quán)與財(cái)權(quán)的分離。結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在收入減少的情況下，還要維持繁雜而龐大的開支項(xiàng)目，這無疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，中央財(cái)政加大了轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，2003年達(dá)到了305億元，2004年再增加219億元，這在一定程度上減輕了基層財(cái)政減收的壓力?，F(xiàn)實(shí)要求是，進(jìn)一步加快完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的進(jìn)程，以解決農(nóng)村特別是中西部地區(qū)農(nóng)村公共開支嚴(yán)重不足的問題。

3 改革當(dāng)前的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制

義務(wù)教育關(guān)系到整個(gè)民族的基本文化素質(zhì)，是每個(gè)國(guó)民必須接受的教育。初等教育的收益率(包括個(gè)人收益率、社會(huì)收益率)在各級(jí)教育中都是最高的，基本上屬于“公共品”，普及義務(wù)教育主要是政府的責(zé)任。無論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，都是由中央和地方政府負(fù)擔(dān)初等教育的全部或主要費(fèi)用，特別是中央和省級(jí)政府往往承擔(dān)了更大的責(zé)任。例如，在日本(1980年)，國(guó)家承擔(dān)了初等中等教育經(jīng)費(fèi)的25.4%，縣級(jí)政府(相當(dāng)于我國(guó)的省)承擔(dān)了67.8%；美國(guó)(1979年)聯(lián)邦政府承擔(dān)了8.5%，州政府承擔(dān)了40.1%；德國(guó)(1978年)聯(lián)邦政府承擔(dān)了0.3%，州政府承擔(dān)了74.2%.可見，越是在現(xiàn)代化目標(biāo)上雄心勃勃的國(guó)家，教育經(jīng)費(fèi)在政府預(yù)算中所占的比例越大。

從農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入體制看，我國(guó)這些年來走的是一條與其他國(guó)家現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)完全不同的路子。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》根據(jù)當(dāng)時(shí)情況，確立了義務(wù)教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的體制。之后，在《義務(wù)教育法》和《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》中又進(jìn)一步予以明確和完善。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)和管理體制，曾極大地調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府的辦學(xué)積極性，在我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的普及過程中確實(shí)發(fā)揮了積極的歷史作用。但應(yīng)看到的是，在現(xiàn)行體制下，中央和省級(jí)政府在發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育方面沒能承擔(dān)起主要責(zé)任，實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和農(nóng)民群眾承擔(dān)了主要責(zé)任，這使農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，同時(shí)相當(dāng)多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也難以支撐，以致嚴(yán)重影響了農(nóng)村義務(wù)教育的進(jìn)一步發(fā)展。