摘 要：西部大開發(fā)以來，國債政策較好地促進了西部經(jīng)濟增長和結構優(yōu)化，但存在國債資金使用效益低下、債轉貸資金歸還難、債務風險較大以及積極財政政策淡出帶來的資金短缺等問題。近期內(nèi)國債政策仍然是促進西部經(jīng)濟發(fā)展的主要手段。應嚴格國債資金管理，發(fā)揮國債資金導向作用；改革債轉貸制度，允許有條件的地方政府發(fā)行公債；并有效防范和控制地方政府債務風險。

關鍵詞：穩(wěn)健財政政策；國債政策；債轉貸；債務風險

中圖分類號：F812.5

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6439(2008)04-0039-05

Research on national debt policy in western China

TANG Feng-lin

(School of Finance，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400067，China)

Abstract：The author in this article analyzes that economic quantity has been increased and economic structure has been optimized with the back of national debt policy since Grand Development to the West of China. But there are such problems as the ineffective use of N.D funds，the difficult returned N.D funds which is re-loaned，the possible risks brought by large scale of N.D，and the funds shortened for the fading out positive fiscal policy. Some conclusions are reached that N.D will be still the optimal choice sustaining GDWC in the near future after the fading out of positive policy；N.D re-loan system be reformed and local government debt be allowed in these regions where there are necessary conditions，and taking measures to prevent and control the debt risk.

Key words：stable fiscal policy；national debt policy；re-loaned N.D；debt risk.

一、西方國債理論與政策演變

在供給能自動創(chuàng)造需求、市場經(jīng)濟能自動實現(xiàn)供求平衡的古典經(jīng)濟學時代，國債被認為是一種社會資源的浪費，它構成納稅人未來負擔，是犧牲納稅人將來的生活以換取近期的富裕，因此國債政策是不可取的，應該實行預算平衡的政策。持此種觀點的代表人物——英國經(jīng)濟學家李嘉圖(1871)提出了著名的“李嘉圖等價定理”：在某些條件下，政府無論用債券還是稅收籌資，其效果都是相同的。由于政府發(fā)行任何的債券都意味著將來負有相應的償還義務，因此會在將來償還債券的時候向人們征更高的稅收。[1]如果人們意識到這一點，他們會把相當于未來額外稅收的那部分財富積蓄起來，從而使得發(fā)行債券時人們用于消費和投資的財富數(shù)量與未來征稅的情況一樣。因此以增發(fā)國債為手段的擴張性財政政策就不會影響社會總需求，或者說國債政策無效。但“李嘉圖等價定理”建立在以下假設基礎上：每個人都具有完全信息和理性預期，都能準確預知自己未來收入和政府償還公債的本息；所有父母都會遺留給后代一定規(guī)模的遺產(chǎn)；政府債務沒有違約風險；等等。顯然這些都極不現(xiàn)實。

當資本主義市場經(jīng)濟進入壟斷時代，市場不均衡成為經(jīng)濟中的常態(tài)，傳統(tǒng)預算平衡的財政政策遭到拋棄，以減輕經(jīng)濟波動、促進經(jīng)濟增長為主要目標的擴張性財政政策被廣泛采用。由于發(fā)行貨幣彌補赤字有著通貨膨脹的巨大風險，凱恩斯(1936)主張用發(fā)行公債來彌補財政赤字，國債政策成為政府解決失業(yè)問題的常用手段[2]。凱恩斯主義者們(薩繆爾森，1955[3]；布蘭查德，1985[4])分析了國債對經(jīng)濟產(chǎn)生的三種影響：需求效應，即通過國債融資，政府增加購買性支出，借助于支出的乘數(shù)效用擴張社會總需求，或通過將儲蓄轉化為投資，借助于投資的乘數(shù)效用，推動經(jīng)濟增長；供給效應，即政府將國債資金投資于具有“外部效應”的“公共物品”領域，如基礎設施、高科技產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)等，這不但增加了社會有效供給總量，而且能通過調(diào)整國債投資結構較好地實現(xiàn)產(chǎn)品供給結構優(yōu)化；資產(chǎn)效應，即由于人們持有國債而可能減少儲蓄、增加消費的影響。

凱恩斯主義的國債理論深深地影響了各國經(jīng)濟實踐，但頻繁地運用國債政策使各國陷入沉重的債務負擔。20世紀70年代后發(fā)達國家出現(xiàn)持續(xù)滯脹，這迫使經(jīng)濟學家們對凱恩斯主義的國債理論進行了深刻反思，如以公共選擇學派的創(chuàng)始人布坎南(1977)[5]等為代表的經(jīng)濟學家就對國債利弊作了深入的分析。他們認為，國債資金并不能實現(xiàn)資產(chǎn)的完全增值，因為真正能帶來凈收入增長和資產(chǎn)增值的資本性投資項目所占國債投資項目的比重并不大；部分項目所帶來的收入還不足以補償成本，需要政府用其他收入進行補貼；甚至有些國債資金并未用于公共投資，這就相當于把由借債獲得的資金用于經(jīng)常性公共消費。所有這些無疑會造成對資本價值的侵蝕。布坎南認為，國債資金即使是用于公共投資方面，也不能作為支持債務財政的依據(jù)，主張政府頒布一些規(guī)章制度將債務行為限制在一定范圍內(nèi)。

西方發(fā)達國家的國債理論和政策演變說明，不同時期的國債理論與當時經(jīng)濟形勢相適應，且一定程度上反映了當時的主流經(jīng)濟理論；不同時期的國債政策主張服務于國家的不同經(jīng)濟發(fā)展階段。怎樣結合一國當時的政治經(jīng)濟形勢以適時實施國債政策，這一點非常重要。20世紀90年代中后期我國中央政府曾運用國債手段有效地刺激內(nèi)需，世紀末又提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略，并增發(fā)大量國債以支持西部經(jīng)濟社會發(fā)展。而近年經(jīng)濟形勢趨好，積極財政政策淡出，國債政策是否會繼續(xù)擔當西部大開發(fā)的重任及如何擔此重任，是理論界和實務界面臨的一個重要課題。本文從西部大開發(fā)后國債政策的實施情況和效果出發(fā)，對國債政策支持西部大開發(fā)的可持續(xù)性進行了探討。

二、西部國債政策實施現(xiàn)狀及存在的問題

湯鳳林：西部國債政策研究(一)西部國債政策實施現(xiàn)狀

據(jù)國務院西部開發(fā)辦資料統(tǒng)計，從實施西部大開發(fā)的2000年到2004年底，中央發(fā)行7 000億長期建設國債，其中1/3以上用于西部地區(qū)，到2004年底累計有2 700多億元的國債資金投向西部地區(qū)。而投入到西部的中央財政性建設資金累計達到4 600億元，中央財政轉移支付和專項補助累計達到5 000多億元。西部國債資金的使用方式有撥款補助、國家資本金注入、轉貸方式和貸款貼息等，啟動了大量的社會資金參與西部大開發(fā)；在使用結構上除投資西部地區(qū)基礎設施外，還用于產(chǎn)業(yè)升級和科教進步方面，這有助于西部經(jīng)濟邁入依靠科技進步的良性軌道[6]。

西部國債政策實施大大促進了西部經(jīng)濟增長和結構優(yōu)化。2001年到2004年間西部地區(qū)投資率比全國平均水平年均約高8個百分點，固定資產(chǎn)投資邊際產(chǎn)出率比全國平均水平年均約高0.08元，第一、二、三產(chǎn)業(yè)比重也由1999年的23.9∶39.3∶36.8調(diào)整為2004年的19.5∶44.3∶36.2，第一產(chǎn)業(yè)比重下降，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)比重之和增加，結構優(yōu)化速度提高[7]。

2005年，中央根據(jù)經(jīng)濟形勢變化，由積極財政政策轉向穩(wěn)健財政政策，適當減少了長期建設國債發(fā)行規(guī)模，并著力調(diào)整了國債資金投向結構。在支援西部經(jīng)濟建設的國債資金中，除繼續(xù)支持大量的在建國債項目外，加強了對西部的農(nóng)業(yè)、教科文衛(wèi)、社會保障、環(huán)境保護和生態(tài)建設等薄弱環(huán)節(jié)的投入，特別是對糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的長效機制建設的投入。2006年、2007年我國長期建設國債在規(guī)模上逐年縮減(分別為600億元和500億元)，結構上則進一步調(diào)整和優(yōu)化，西部的農(nóng)業(yè)、科教文衛(wèi)、就業(yè)和社會保障、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護等仍是國債資金投向的重點(唐福勇，2007)[8]。

(二)西部國債政策運用存在的問題

西部國債政策雖然取得較好的經(jīng)濟效益和社會效益，但隨著經(jīng)濟形勢的變化和國債政策的進一步實施，出現(xiàn)了以下四個方面的問題：

1.積極財政政策淡出所帶來的資金短缺問題

當前我國實行穩(wěn)健的財政政策，中央國債發(fā)行增量逐年減少，對西部國債資金投入力度也隨之逐年減弱。自2005年以來，國家發(fā)行的年度國債增幅大量縮減，長期建設國債發(fā)行量也迅速回落，西部能獲得國債資金支持力度大為減弱，西部國債直接投入及其帶動私人資本投入的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資總量也在減少，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長速度回落。據(jù)國家發(fā)改委統(tǒng)計，2005年西部城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資累計16 004億元，增長速度30.6%[9]；2006年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資累計20 021億元，增長速度25.9%，較2005年增速大幅回落4.7個百分點，降幅居東、中、西三大地帶之首(東部降幅為3.4%，中部是上升0.4%)[10]。這給西部經(jīng)濟發(fā)展帶來了嚴重的資金短缺問題。

2.國債資金使用效益低下問題

投向西部的國債資金盡管在一定程度上促進了西部經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，但遠未實現(xiàn)其應有的效益。首先，中央國債資金對西部的投入形式是以直接投資方式為主，投資結構單一，社會整體效益不高。貼息方式使用的國債資金比重不夠大，且貼息對象重點也僅僅是國有大中型企業(yè)，沒有考慮正逐步發(fā)展壯大的非國有經(jīng)濟成分。這與我國目前非國有經(jīng)濟部門巨大的投資需求嚴重不相適應，制約了經(jīng)濟的整體發(fā)展。其次，西部各省在不同程度上存在擠占挪用國債項目資金、違反項目建設管理程序、項目可行性論證不充分、配套資金到位率低、項目管理水平低下等問題，致使西部國債資金使用效益低下。

3.國債轉貸資金歸還難問題

國債轉貸實際上是中央政府將發(fā)行國債收入貸給西部地方政府，由地方政府自主投資于基礎設施等方面，或將資金進一步轉貸給下一級地方政府及項目企業(yè)進行經(jīng)濟建設。到2007年底，中央財政累計發(fā)行的13 840億長期建設國債中，約有三分之一以債轉貸方式間接注入投資領域，而這些債轉貸資金的大部分被用于支援西部經(jīng)濟發(fā)展(張曙東，2007)[11]。這些債轉貸資金大多被投向基礎設施和生態(tài)環(huán)保領域，由于這些項目偏重于社會效益，投入的國債轉貸資金很少能按時收回，甚至只能是有去無回；偶有個別項目收入大于支出，西部地方政府巨大的投資缺口能輕而易舉地將這些資金吸納掉；加上一些地方政府和企業(yè)對國債轉貸資金的信用特征缺乏正確認識，認為所有國債資金都是“免費午餐”，使許多債轉貸資金根本無法得到償還或全額償還。無法償還債務本息對西部各省區(qū)市來說也是一種極為普遍的現(xiàn)象。根據(jù)國債轉貸的時間梯度估計，2008年起各地方政府和項目企業(yè)將進入向中央財政還本付息高峰期，一些國債項目效益問題突出的地方，國債轉貸資金問題將會轉化成為現(xiàn)實的社會信用問題和財政預算問題。

4.西部地方政府債務的規(guī)模風險與結構風險問題

在西部，投入的政府借貸資金除了中央政府對西部的國債資金直接投入和債轉貸資金外，還有多種以各級地方政府名義借入的資金、以政府信譽擔保的貸款以及政策性企業(yè)掛賬等，所有這些債務一起形成了西部各級地方政府的債務負擔。目前西部各地方政府普遍存在債務，且債務規(guī)模巨大、分布不均；在西部，地方經(jīng)濟基礎越薄弱、政府財力越拮據(jù)，該地政府或有債務的規(guī)模就越大；政府債務分布層次上，縣鄉(xiāng)兩級政府債務規(guī)模最大(約占60%以上)，省級政府債務規(guī)模較小，市級政府債務最小。這些債務給西部地方各級政府帶來了巨大的風險，具體可將這些風險分為內(nèi)在風險和外在風險兩種，內(nèi)在風險又主要表現(xiàn)在以下兩個方面：(1)總量風險，即由于債務總量過大而導致無法完全償還的風險。由于西部地方政府債務融資的機構分散，合法與不合法的債務并存，西部地方政府債務總量具體是多少還難以把握，但從對某些地區(qū)的典型調(diào)查來看，地方政府債務的規(guī)模已經(jīng)很大，有的地方甚至已經(jīng)超過地方財政的承受能力。(2)結構風險，即由于債務來源與形式復雜、債務在各級政府間分布不均等導致整個地方財政不穩(wěn)固的風險。一方面，西部地方政府的債務不但存在法律允許、管理較為規(guī)范的債務，而且還存在某些變通性、非正規(guī)性的地方政府舉債方式，如以地方政府某項收入作為擔保形成的或有債務，甚至還存在著地方政府的非法舉債或擔保債務。另一方面，這些非正規(guī)性的、甚至非法的地方債務往往集中在縣鄉(xiāng)政府。由于縣鄉(xiāng)財政是地方財政的基礎，地方政府的大部分支出是通過這些基層政府財政，特別是縣級財政來實現(xiàn)的，如果他們的債務負擔過重，必然會影響整個地方財政的穩(wěn)固平衡。外在風險則有：地方政府為償還債務可能會增加稅費，或向上級政府轉嫁債務及西部地方政府大量債務的經(jīng)濟擴張性調(diào)節(jié)功能對中央宏觀經(jīng)濟政策調(diào)控效果的影響等風險。[12]

三、穩(wěn)健財政政策下的西部國債政策建議

1.積極財政政策淡出后一定時期內(nèi)，國債資金仍應充當促進西部經(jīng)濟發(fā)展的先頭兵

隨著穩(wěn)健財政政策的實施，近年我國投入西部的國債資金總額呈逐年減少趨勢，為解決西部經(jīng)濟發(fā)展的資金短缺問題，中央政府可有如下三種選擇：一是適量增加預算內(nèi)資金彌補國債減少。西部大開發(fā)以來我國稅收收入年均增長四至五千億元，但從當前情況來看，中央政府財政收入集中率仍然較低，預算內(nèi)建設資金增加沒有國債減少的數(shù)額大，中央每年掌握預算內(nèi)建設資金總額不過1 500多億元，因此不可能像過去那樣有大量資金用于西部大開發(fā)。二是中央財政轉移支付。國家每年對西部各地方增撥相應數(shù)額的款項，專門用于支持西部的基礎設施、生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展等薄弱環(huán)節(jié)的建設，但中央財政轉移支付增量同樣也受中央稅收增量的影響。三是增設各類專項基金，包括水利、電力和鐵路等各項基金，這些用于西部地區(qū)的比例都比較高，但要解決西部發(fā)展持續(xù)的巨大資金需求問題，仍然相當不夠。因此，中央政府投資資金短期可調(diào)的主要手段只能是國債，可以在國家國債發(fā)行總量逐年下降的前提下增加發(fā)行西部專項國債，如西部社會保障國債等；同時在中央國債投入結構上要改變以往主要投資重點建設項目的做法，逐步向公共服務領域轉移；進而配合財政轉移支付的形式，更多地將國債政策資金用在緩解經(jīng)濟社會矛盾、保障社會公平和建立社會保障制度等方面，著力解決經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。應該說，在運用國債政策調(diào)控西部經(jīng)濟時，國債政策的持續(xù)時空、作用方式和取向取決于何時以及如何完成其承擔的歷史使命。當然，國債政策的運用必須強化風險意識與防范機制，穩(wěn)妥把握赤字與舉債的合理數(shù)量界限，并考慮國債資金的回收和投資效益。而就長期發(fā)展來看，當我國經(jīng)濟邁入良性循環(huán)軌道，稅收收入和其他形式的財政收入足以支持西部經(jīng)濟建設的時候，國債政策將只充當輔助角色。

2.提高國債資金使用效益

提高國債資金使用效益不僅有助于達到國債政策的預期目標，還是減輕債務風險的內(nèi)生途徑。本文認為，主要應做好以下兩點：一是要管好用好國債資金，確保各項資金特別是地方配套資金及時到位。嚴格執(zhí)行國債投資計劃，嚴格資金撥付制度，嚴格落實地方配套資金，確保國債資金?？顚Ｓ?，確保其安全、及時、足額地撥付到項目，確保國債項目按計劃實施。二是要注意發(fā)揮國債資金的導向性作用，完善現(xiàn)行財政貼息手段和財政補貼做法。市場經(jīng)濟條件下政府投資所要遵循的基本原則是投向市場失靈的領域，國債專項資金應投向西部地區(qū)乏人問津的基礎設施、教育科技和生態(tài)環(huán)境等領域。但是，廣大西部地區(qū)需要的這些資金注入何止千萬，以西部大開發(fā)以來8年間所發(fā)行的長期建設國債資金40%的比例估算(實際遠未達到此數(shù))，投向西部12個省市區(qū)，平均每個省也只能分得460億左右，遠遠解決不了問題。而社會上卻游離著大量閑置資金，因此，應注重發(fā)揮國債資金的導向性作用，以財政貼息和投資補貼等多種方式帶領、拉動、引導民間的資金注入。具體來說，在財政貼息項目的選取上，既要體現(xiàn)國家的宏觀經(jīng)濟政策導向，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，又要能夠實現(xiàn)政府的某種政策目的，使貼息資金真正起到引導社會投資資金流動、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構的融資杠桿作用，保證項目的政策性；加強貼息項目選項和可行性論證和科學決策，提高財政貼息的支出效益。在投資補貼的使用方向上，給予對西部地區(qū)基礎設施建設和重點產(chǎn)業(yè)進行投資的企業(yè)投資補貼，對到西部投資于交通、電力、水利、農(nóng)業(yè)、資源型產(chǎn)業(yè)及高新技術產(chǎn)業(yè)等的東部企業(yè)和外資企業(yè)給予一定的稅收優(yōu)惠和投資補貼，對解決西部城鎮(zhèn)就業(yè)和農(nóng)村剩余勞動力出路的勞動密集型產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行“就業(yè)補貼”。

3.改革國債轉貸管理制度，允許有條件的西部地方政府發(fā)行地方公債

國債資金轉貸是中央財政在政府信用運作方面的一項創(chuàng)新，中央期望在國債資金運作中引入效益約束，借以強化政府信用的經(jīng)濟效益。但經(jīng)過幾年的運作，地方政府積累大量逾期債務、國債資金投資和管理低效實際已成為經(jīng)濟生活中的現(xiàn)實問題。轉貸政策下的借貸信用關系，實際上成了聯(lián)結中央財政、地方政府和企業(yè)三者之間的紐帶。中央能否如期收回債轉貸本息，受各級地方政府和企業(yè)的項目投資效益影響。盡管中央已通過簽訂轉貸承諾協(xié)議、采取財政補貼扣款甚至國債轉貸資金扣除利息等方式暫時保證了債轉貸資金的歸還，但如果國債項目經(jīng)濟效益低下的狀況得不到轉變，當西部地方政府逾期債務積累到超過當年地方可用于建設的預算內(nèi)和預算外資金時，甚至超過當年中央對地方的財政補貼數(shù)時，就會危及地方和中央的財政收支平衡。因此，要從制度上解決國債轉貸資金運用的效益和效率問題，關鍵在于建立科學有效的國債資金投資管理制度，在一些不適宜搞轉貸資金投入的純公共產(chǎn)品領域(如生態(tài)治理等)就不以國債轉貸方式安排國債資金；同時，改革財政體制，理清上下級政府及同級政府間的事權關系，減少西部地方政府貸款為中央辦事(如西部地區(qū)債轉貸進行農(nóng)村電網(wǎng)改造項目)、此地方政府貸款為彼地方政府辦事的現(xiàn)象(長江上游地區(qū)債轉貸進行退耕還林、退耕還草等水土保持生態(tài)治理，而受益的是下游地區(qū))。

債轉貸實際上是解決地方政府確實存在資金缺口無法彌補可又無發(fā)債權難題的一種變通方法，但債轉貸資金投資的低效以及西部地方政府無法償還債務本息的風險是中央必須面對的現(xiàn)實。因此，不如準許有條件的地方政府發(fā)行地方公債。如重慶、成都、西安、蘭州等大城市已具備了發(fā)行地方政府債券的基本條件，可以用地方政府信用作擔保，進行市政設施債券發(fā)行試點(重慶就已發(fā)行過城市基礎設施建設債券)，成功后再在西部其他地區(qū)推廣。

4.防范和控制西部地方政府債務風險

要在對西部各地方政府債務總量進行科學客觀評估的基礎上，構建地方政府債務風險模型，通過風險評估與預警來防范和控制西部地方政府債務風險。首先，合理地測算各地實際債務負擔余額?？梢詫ξ鞑康胤秸鞣N類型債務所構成的實際債務負擔進行權重設置，以加權債務余額作為各地方財政的實際債務負擔余額。其次，科學地建立各地債務風險預警系統(tǒng)?；谝幌盗械念A警指標，如債務負擔率、償債率、債務依存度等，建立不同風險度值的預警系統(tǒng)；同時通過對不同風險度值的衡量，表明目前該地債務運行是處于安全、還是非安全的狀態(tài)。最后，提出不同風險級別的債務應采取的防范措施。在債務是否安全的判斷基礎上，對債務的非安全狀態(tài)還可根據(jù)風險度值進—步劃分為兩級以上的多個級別，如戒備狀態(tài)和危機狀態(tài)，戒備狀態(tài)又可進一步劃分為一級戒備、二級戒備等。若債務風險度值表明其處于非安全狀態(tài)，就需要針對處于不同風險級別的債務采取相應的防范措施以防債務風險加大，避免債務危機發(fā)生。

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