王同益

近年來出現(xiàn)的退保風(fēng)潮不僅使農(nóng)民工無法享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來的社會(huì)保障，也給用人單位帶來不利的影響，更為重要的是，它為剛剛推行的農(nóng)民工社會(huì)保障制度撕開了一道裂口，阻礙了社會(huì)養(yǎng)老保障體系在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一。農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)該是一項(xiàng)對(duì)農(nóng)民工有利的社會(huì)制度，但卻遭到了受益人的拒絕，本來需要保險(xiǎn)的農(nóng)民工卻主動(dòng)退掉了自己將來的生活保障。那么，如何解決農(nóng)民工這個(gè)特殊群體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題呢?

將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系?

2001年國家勞動(dòng)與社會(huì)保障部發(fā)布了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問題的通知》，《通知》包含了有關(guān)農(nóng)民合同制職工參保的有關(guān)規(guī)定，大部分地區(qū)根據(jù)《通知》制定了相應(yīng)政策，逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系，現(xiàn)在大部分農(nóng)民工參加的是城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。然而，由于這一現(xiàn)行制度存在的一系列問題，導(dǎo)致農(nóng)民工選擇了退保。將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)導(dǎo)致農(nóng)民工退保，那是否應(yīng)該將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系?

我國農(nóng)民工的構(gòu)成比較復(fù)雜，農(nóng)民工數(shù)量非常龐大，數(shù)以億計(jì)，且還在不斷增長。他們來源的地域不同、層次不一，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的需求也存在較大差別。鄭功成教授早在2000年就提出一個(gè)觀點(diǎn)，細(xì)化“農(nóng)民工概念”，分類分層來解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問題。第一類是已經(jīng)城市化的農(nóng)民工，他們多年在城市工作，有穩(wěn)定的職業(yè)、穩(wěn)定的生活來源和相對(duì)穩(wěn)定的住所等，他們應(yīng)逐步地被接納到城市的社會(huì)保障體系里來；第二類是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，以進(jìn)城務(wù)工為輔的農(nóng)民工，這部分人不愿意加入城市的社會(huì)保障體系，因?yàn)樗麄冞M(jìn)城務(wù)工一兩個(gè)月就會(huì)回家，所掙的錢都要帶回家去，這部分人傾向于進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)保障體系；第三類是處于流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)民工，他們可能今年在北京，明年在上海，處于非穩(wěn)定狀態(tài)，他們將來有可能變成產(chǎn)業(yè)工人，也有可能回去再做農(nóng)民，對(duì)于這部分人可以建立特殊的保障制度來滿足他們的需求。對(duì)于第二、三類農(nóng)民工，現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度顯然不適合他們的需求，因?yàn)樗雎粤宿r(nóng)民工這種構(gòu)成的復(fù)雜性，導(dǎo)致其退保如潮就是必然的了。

從目前來看，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不適合農(nóng)民工這個(gè)特殊群體，將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系來解決農(nóng)民工的社保問題是否可行?

有些專家認(rèn)為，農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)歸入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。他們認(rèn)為，如果把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，雖然可以彌補(bǔ)個(gè)人賬戶的“空賬”運(yùn)行及緩解當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)金收不抵支的狀況，但是這會(huì)加重后者未來的給付負(fù)擔(dān)，并且操作難度大，管理成本高，地方財(cái)政吃緊，容易導(dǎo)致接納農(nóng)民工的單位由于增加了勞動(dòng)力的社會(huì)保險(xiǎn)成本而出現(xiàn)大規(guī)模的辭退農(nóng)民工現(xiàn)象。并且，農(nóng)民工的就業(yè)具有雙重性質(zhì)，在城鎮(zhèn)失業(yè)后仍可回農(nóng)村務(wù)農(nóng)，生活方式的選擇性強(qiáng)。所以，農(nóng)民工應(yīng)該參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人賬戶基金儲(chǔ)備積累，相對(duì)靈活，適應(yīng)了農(nóng)民工勞動(dòng)關(guān)系變更頻繁、收入水平較低的特點(diǎn)，且個(gè)人賬戶也能全部轉(zhuǎn)移。但是，這種模式的弊端更為突出。首先，它同樣忽略了農(nóng)民工構(gòu)成的復(fù)雜性，把已經(jīng)完全城市化的農(nóng)民工納入到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系里明顯不現(xiàn)實(shí)。其次，由于繳費(fèi)實(shí)行自愿原則，不帶有強(qiáng)制性，沒有統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比率，使得參加該模式的農(nóng)民工的參保率非常低，實(shí)際保障水平也不高。再次，考慮到國家城市化發(fā)展的既定目標(biāo)，大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工踏上的可能是一條非農(nóng)化的道路，如果把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，不僅不利于打破城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，還會(huì)因此形成就業(yè)、教育、住房等城鄉(xiāng)壁壘，阻礙城市化的進(jìn)程，同時(shí)，還會(huì)阻礙全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場的建立，不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。如果農(nóng)民工把回鄉(xiāng)作為規(guī)避城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的行為選擇，則其對(duì)于耕地的各項(xiàng)要素投入就可能降至最低，這將進(jìn)一步造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率，甚至是農(nóng)業(yè)用地的長期荒置。

所以，把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系并不能有效地解決問題。綜合以上分析，應(yīng)該分類解決這個(gè)問題，即把第一類農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，把第二類農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，而對(duì)于第三類農(nóng)民工，我們需要設(shè)計(jì)一套專門的、可行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)

1社保通行證，為社保關(guān)系轉(zhuǎn)接提供技術(shù)保證

2001年8月，上海社會(huì)保障卡開始試點(diǎn)，并于次年正式投入使用。這張薄薄的卡片記錄了市民的基本信息，單位對(duì)個(gè)人的社會(huì)保險(xiǎn)金的繳納情況，個(gè)人養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、公積金賬戶的累計(jì)本息總額以及失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和優(yōu)待撫恤等。支撐社會(huì)保障卡工程的是統(tǒng)一的市民信息服務(wù)系統(tǒng)，這一系統(tǒng)由庫、網(wǎng)、卡、點(diǎn)四大部分組成，已漸成為上海人辦理個(gè)人社會(huì)保障和相關(guān)社會(huì)事務(wù)的“通行證”。

所以，政府首先可以根據(jù)每個(gè)參保人的身份證號(hào)碼研制開發(fā)一張全國通用的社?？?。這張社保卡保證了每個(gè)農(nóng)民工有一個(gè)全國統(tǒng)一的實(shí)名個(gè)人賬戶。社保卡記錄農(nóng)民工在不同地區(qū)的參保、繳費(fèi)情況等信息。其次政府應(yīng)該對(duì)全國各地省市縣級(jí)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)聯(lián)網(wǎng)工作，實(shí)現(xiàn)參保情況全國互聯(lián)，并且政策統(tǒng)一明確。利用這種方式，當(dāng)農(nóng)民工發(fā)生跨地區(qū)流動(dòng)或返鄉(xiāng)的時(shí)候，只要利用手中的社保卡，在當(dāng)?shù)鼐涂梢皂樌k理養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)的轉(zhuǎn)移接續(xù)。這樣從技術(shù)上保證了農(nóng)民工在各地的繳費(fèi)最后都集中在領(lǐng)取地，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的可轉(zhuǎn)移、可查詢，解決跨地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系和資金的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，并最終確定養(yǎng)老保險(xiǎn)金的領(lǐng)取地。

2政府應(yīng)盡量提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)全國政策的統(tǒng)一

目前養(yǎng)老保險(xiǎn)金的統(tǒng)籌層次低，各統(tǒng)籌單位的政策極不統(tǒng)一，也成為阻礙保險(xiǎn)關(guān)系順利轉(zhuǎn)移接續(xù)的一道門檻。較低層次的統(tǒng)籌，已經(jīng)不能適應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，同時(shí)也由于各地政策標(biāo)準(zhǔn)差異比較大，農(nóng)民工流動(dòng)時(shí)無法進(jìn)行手續(xù)轉(zhuǎn)移接續(xù)。因此國家應(yīng)該盡快提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，并實(shí)現(xiàn)政策的統(tǒng)一化、合理化、標(biāo)準(zhǔn)化，為構(gòu)建全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場和促進(jìn)人員合理流動(dòng)創(chuàng)造條件。農(nóng)民工無論流動(dòng)到什么地方，都可以憑借社?？ɡU納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，這將從根本上解決因農(nóng)民工流動(dòng)而造成的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難以接續(xù)的問題。

在目前不能統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)制度的情況下，當(dāng)農(nóng)民工從一地轉(zhuǎn)到另一地工作時(shí)，在原工作地所繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保留好，直到他達(dá)到退休年齡。只要農(nóng)民工在一地投保一年以上，那么退休后就能從這里領(lǐng)到養(yǎng)老金。當(dāng)農(nóng)民工達(dá)到退休年齡時(shí)，養(yǎng)老金按其在各地的全部投保時(shí)間來計(jì)算，各地支付額按其在該地的實(shí)際投保時(shí)間計(jì)算。農(nóng)民工退休時(shí)只需與一個(gè)退休管理機(jī)構(gòu)打交道，由這一機(jī)構(gòu)與其他各地的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)結(jié)算。這一想法與《貝弗里奇

報(bào)告》中的建議相似。

3適當(dāng)降低農(nóng)民工個(gè)人賬戶的繳費(fèi)基數(shù)，采取靈活的繳費(fèi)方式

考慮到農(nóng)民工工資收入水平普遍較低的現(xiàn)實(shí)情況，可以實(shí)行“低門檻準(zhǔn)入”的原則，即農(nóng)民工個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)適當(dāng)降低，比如可以按照本人上年度月平均工資的60％作為繳納基數(shù)，繳費(fèi)比率仍可以維持與城鎮(zhèn)職工一樣。

此外，農(nóng)民工與用人單位之間基本上沒有建立相對(duì)穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，他們經(jīng)常會(huì)變換工作單位，導(dǎo)致農(nóng)民工經(jīng)常性地出現(xiàn)暫時(shí)性失業(yè)而造成收入中斷，而且許多農(nóng)民工的工資并非按月支付。因此，對(duì)農(nóng)民工參保應(yīng)采取有彈性的靈活繳費(fèi)方式，如可以允許其選擇按月、按季、按年繳費(fèi)，允許其中斷繳費(fèi)后再補(bǔ)繳，再將繳費(fèi)時(shí)間累計(jì)折算成標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)年限，使繳費(fèi)方式更切合農(nóng)民工的實(shí)際。

4拓展個(gè)人賬戶的保障功能

新加坡中央公積金制度，是政府強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄、完全積累模式的社會(huì)保險(xiǎn)制度。雇主和雇員每月繳納一定比例的工資作為公積金，存入政府按《中央公積金法》確立的個(gè)人賬戶，賬戶資金歸個(gè)人所有。公積金賬戶下設(shè)立三個(gè)子賬戶：普通賬戶、保健賬戶和特別賬戶，這些賬戶各有各的功能，普通賬戶一用于購房、投資、保險(xiǎn)、教育等；保健賬戶——用于支付住院醫(yī)療和醫(yī)藥費(fèi)用；特別賬戶一一限于晚年養(yǎng)老和應(yīng)急之用。中央公積金制度在增進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和國民福利方面發(fā)揮了重要作用。在公積金積累的過程中，會(huì)員可以使用公積金來買房、購買產(chǎn)業(yè)或進(jìn)行投資以提高收入。人人安居樂業(yè)，再加上在養(yǎng)老和醫(yī)療上保障較好，就能較好地免除個(gè)人和家庭的后顧之憂，從而增強(qiáng)國家的凝聚力，有利于社會(huì)的安定。在世界上，新加坡的中央公積金制度已經(jīng)成為政府主導(dǎo)型社會(huì)保障制度的典范。從新加坡中央公積金制度里，我們是否可以得到一些啟示，有沒有必要拓展個(gè)人賬戶的保障功能呢?

針對(duì)農(nóng)民工收入有限，存在生產(chǎn)、醫(yī)療、住房、結(jié)婚生子、子女教育等多元化需求，難以優(yōu)先考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)在堅(jiān)持參保和不允許退保的原則下，改變參保者只有達(dá)到退休年齡才能支取基金的傳統(tǒng)規(guī)定，允許農(nóng)民工在發(fā)生重大疾病而難以支付醫(yī)療費(fèi)、部分或全部喪失勞動(dòng)能力以及遇到其他突發(fā)意外事件造成家庭生活嚴(yán)重困難時(shí)，通過養(yǎng)老保險(xiǎn)證質(zhì)押借款的方式，提前支取個(gè)人賬戶的基金，以解決其生產(chǎn)、生活面臨的資金困難。這樣既提高了資金的利用效率，又拓展了個(gè)人賬戶的保障功能，從而將農(nóng)民工的長遠(yuǎn)保障與現(xiàn)實(shí)需求有機(jī)地結(jié)合起來。