翻譯/王曉宇 校譯/劉鍵男

得到補(bǔ)貼最多的作物也是美國(guó)農(nóng)業(yè)出口中最重要的農(nóng)作物。小麥、棉花和大米的出口率超過(guò)了一半，而美國(guó)的玉米、大豆和棉花的出口占到了世界總出口額的40%。

對(duì)發(fā)展中國(guó)家的影響

美國(guó)農(nóng)業(yè)計(jì)劃大大影響了發(fā)展中國(guó)家發(fā)展他們自己的農(nóng)業(yè)和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力。美國(guó)目前實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼削弱了發(fā)展中國(guó)家某些產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)，并擾亂了他們的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。

商品計(jì)劃中的作物

對(duì)于產(chǎn)量占相關(guān)市場(chǎng)很大份額的某些美國(guó)農(nóng)作物而言，商品計(jì)劃促進(jìn)美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、打壓世界市場(chǎng)價(jià)格的現(xiàn)象尤為明顯。該補(bǔ)貼通過(guò)三種方式來(lái)鼓勵(lì)生產(chǎn)。第一，支付與特定作物相關(guān)的補(bǔ)貼，通過(guò)保證、平穩(wěn)收入鼓勵(lì)農(nóng)民多種植此種作物。第二，支付以產(chǎn)量為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼，促使農(nóng)民提高產(chǎn)量，而無(wú)須考慮市場(chǎng)行情。第三，反周期補(bǔ)貼和直接支付，使農(nóng)民愿意保持和擴(kuò)大這些作物的種植面積，并期待新農(nóng)業(yè)法案能像2002年法案那樣更新種植面積。

得到補(bǔ)貼最多的作物也是美國(guó)農(nóng)業(yè)出口中最重要的農(nóng)作物。小麥、棉花和大米的出口率超過(guò)了一半，而美國(guó)的玉米、大豆和棉花的出口占到了世界總出口額的40%。事實(shí)上，美國(guó)自20世紀(jì)60年代就出現(xiàn)了出口增長(zhǎng)，當(dāng)時(shí)是作為減少政府儲(chǔ)存的一種手段，而這是由于補(bǔ)貼引起了過(guò)量生產(chǎn)。美國(guó)出口的玉米、大豆、小麥、棉花和大米構(gòu)成了這些農(nóng)產(chǎn)品的世界貿(mào)易的重要部分。

因此，我們對(duì)商品計(jì)劃打壓玉米、大豆、小麥、大米和棉花的世界價(jià)格不應(yīng)感到過(guò)分意外。經(jīng)濟(jì)分析表明，美國(guó)補(bǔ)貼壓制了世界玉米價(jià)格的0-9%、世界小麥價(jià)格的6-8%、世界大米價(jià)格的4-6% (Sumner, 2005)。而對(duì)于棉花，價(jià)格抑制的效果被估量在0-5%之間(Sumner, 2003 and Sumner, 2006)。

在2002年巴西向WTO起訴美國(guó)棉花補(bǔ)貼一案中，美國(guó)商品計(jì)劃對(duì)世界價(jià)格產(chǎn)生的消極影響是主要爭(zhēng)議點(diǎn)。該案強(qiáng)調(diào)，美國(guó)對(duì)其棉花生產(chǎn)的補(bǔ)貼對(duì)其他國(guó)家棉花產(chǎn)量和價(jià)格造成影響，尤其對(duì)發(fā)展中國(guó)家影響巨大。WTO認(rèn)為，美國(guó)補(bǔ)貼的數(shù)量之大和美國(guó)在世界市場(chǎng)的地位之重意味著美國(guó)棉花補(bǔ)貼抑制了棉花的世界價(jià)格。2005年，WTO要求美國(guó)修改其棉花計(jì)劃。

不僅巴西主張美國(guó)的農(nóng)業(yè)計(jì)劃損害了他們自己的利益，四個(gè)西非產(chǎn)棉國(guó)（貝寧、馬里、布基納法索和乍得）也單獨(dú)提出了要求美國(guó)和歐盟減少棉花補(bǔ)貼的訴求。對(duì)于這些國(guó)家大量的種植者們而言，棉花是他們唯一的收入來(lái)源。在他們面臨其他限制，如低水平的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和匱乏的農(nóng)業(yè)投入的時(shí)候，美國(guó)補(bǔ)貼對(duì)世界棉花價(jià)格的影響也使這些農(nóng)民受到了損失。奧斯頓、塞納和布魯克（Alston, Sumner and Brunke）在2007年研究了廢除美國(guó)補(bǔ)貼對(duì)一個(gè)典型的西非農(nóng)業(yè)家庭產(chǎn)生的實(shí)際影響。研究顯示，如果棉價(jià)能夠更高，即便每年100美元，也足夠一個(gè)兒童一年的撫養(yǎng)費(fèi)，或家中幾個(gè)孩子的學(xué)費(fèi)和醫(yī)藥費(fèi)。因此，在那些幾個(gè)美元就能影響生活的地方，美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼影響最為嚴(yán)重。

除少數(shù)例外情況，發(fā)展中國(guó)家無(wú)法與美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)。他們沒(méi)有像美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼那樣的資金來(lái)源以刺激國(guó)內(nèi)產(chǎn)量，也不具備在WTO成功挑戰(zhàn)美國(guó)的能力。于是，美國(guó)的商品計(jì)劃無(wú)疑產(chǎn)生了雙重破壞效果——首先，通過(guò)補(bǔ)貼，使美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品占據(jù)更大的市場(chǎng)份額，其次，通過(guò)抑制世界市場(chǎng)價(jià)格，美國(guó)的商品計(jì)劃削弱了發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)。

上文已提到，美國(guó)的糖業(yè)政策大多數(shù)是通過(guò)配額和關(guān)稅實(shí)施的。這些政策保護(hù)了美國(guó)生產(chǎn)者免于世界市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，刺激了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，盡管給美國(guó)每年造成近9億美元的凈經(jīng)濟(jì)損失(Beghin, 2003)。雖然美國(guó)不是糖類出口大國(guó)，但美國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制將世界價(jià)格壓制了13%還多(Beghin, 2003)。除價(jià)格壓制之外，美國(guó)的這些邊境措施嚴(yán)重?fù)p害了發(fā)展中國(guó)家的利益，因?yàn)樘穷惍a(chǎn)品是許多發(fā)展中國(guó)家占比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品。

乳制品計(jì)劃和糖類產(chǎn)品一樣，主要靠直接的進(jìn)口貿(mào)易壁壘，保護(hù)美國(guó)的產(chǎn)業(yè)不受國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。這種保護(hù)抑制了世界乳制品價(jià)格，尤其是高脂肪產(chǎn)品。另外，這些補(bǔ)貼容易刺激乳制品的出口，但由于美國(guó)在出口市場(chǎng)的地位相對(duì)較低，對(duì)于其他國(guó)家的影響較小。

特殊作物

商品計(jì)劃中的種植限制傾向于限制特殊作物的產(chǎn)量。當(dāng)美國(guó)在此方面的出口占據(jù)重要地位時(shí)，這就提高了特殊作物的美國(guó)價(jià)格和國(guó)際價(jià)格。其他國(guó)家的此類作物的種植者也間接獲益。盡管市場(chǎng)準(zhǔn)入計(jì)劃促進(jìn)了出口，但相對(duì)于出口產(chǎn)品的巨大數(shù)量而言，該計(jì)劃的花費(fèi)偏低。很難找到證據(jù)表明，促進(jìn)計(jì)劃實(shí)際有效地刺激了出口。整體而言，美國(guó)對(duì)特殊作物的政策幾乎對(duì)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際市場(chǎng)機(jī)會(huì)沒(méi)有影響。

盡管特殊作物的市場(chǎng)準(zhǔn)入不是農(nóng)業(yè)法案中的爭(zhēng)議點(diǎn)，發(fā)展中國(guó)家已日益關(guān)注美國(guó)的進(jìn)口政策。衛(wèi)生和動(dòng)植物檢疫（SPS）法規(guī)對(duì)進(jìn)口造成了合法限制，該類法規(guī)的濫用則會(huì)成為非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。出口國(guó)擔(dān)心，美國(guó)用超過(guò)合理的科學(xué)的水平來(lái)強(qiáng)化其害蟲(chóng)和疾病檢驗(yàn)要求。由于發(fā)展中國(guó)家有限的資源和較小的市場(chǎng)份額，他們很難達(dá)到這樣的標(biāo)準(zhǔn)。這些發(fā)展中國(guó)家也很難游說(shuō)美國(guó)來(lái)改變這些立法及其實(shí)施，很難通過(guò)外交手段甚至WTO訴訟來(lái)達(dá)到這個(gè)目的。

食品援助

美國(guó)是世界上國(guó)際食品援助的主要提供者，通常占所有援助食品的50%以上。在2006年財(cái)政年度，美國(guó)援助食品超過(guò)300萬(wàn)噸，相當(dāng)于22億美元。依據(jù)法律，所有的援助食品都以實(shí)物形式提供，即用美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品。2002年的農(nóng)業(yè)法案確立了最低捐助水平為250萬(wàn)噸。與其他提供現(xiàn)金援助的國(guó)家相比，美國(guó)顯得與眾不同。美國(guó)不以現(xiàn)金方式提供食品援助的一個(gè)主要原因是，美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的政治支持基于農(nóng)產(chǎn)品在這些項(xiàng)目中的使用情況。在美國(guó)國(guó)內(nèi)，國(guó)際糧食援助項(xiàng)目一直受益于兩黨的政治支持。這很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)集團(tuán)（包括商品和加工）的支持，航運(yùn)集團(tuán)的利益（75%的糧食援助由美國(guó)船只來(lái)運(yùn)送），以及那些接受并發(fā)放糧援的私營(yíng)民辦組織。很多私營(yíng)民辦組織的大部分收入來(lái)自于糧援的變現(xiàn)，即給這些組織糧食，讓他們?cè)谒麄児ぷ鞯膰?guó)家中銷售。銷售收入就用來(lái)為這些國(guó)家的發(fā)展項(xiàng)目提供資金。

對(duì)于美國(guó)以實(shí)物的方式提供食品援助，有人認(rèn)為這是美國(guó)過(guò)剩農(nóng)產(chǎn)品的傾銷工具。認(rèn)為這會(huì)使受援國(guó)喪失種植動(dòng)力，讓他們產(chǎn)生依賴性，會(huì)形成替代，從而損害受援國(guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。從食品援助一開(kāi)始，就有批評(píng)認(rèn)為其會(huì)造成當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)喪失發(fā)展動(dòng)力。早期證據(jù)表明，實(shí)物食品援助在短期具有喪失動(dòng)力的效果，而長(zhǎng)期效果不明確。最近的研究發(fā)現(xiàn)，喪失動(dòng)力的效果非常小而且僅僅是暫時(shí)的。接受食品援助的政府可能產(chǎn)生依賴性也成為一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)，然而，食品援助的不可預(yù)期性減少了這種可能。

替代性是指援助的食品可能取代本地的、地區(qū)的或者世界范圍的商品市場(chǎng)。這是一個(gè)尤其與貨幣化相關(guān)的問(wèn)題。值得關(guān)注的是，美國(guó)援助食品的銷售將取代當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的產(chǎn)品銷售，從而拉低當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格，繼而把美國(guó)過(guò)剩農(nóng)產(chǎn)品推向低收入國(guó)家。

能源

在過(guò)去的幾年中，由于對(duì)能源消耗、國(guó)家安全和環(huán)境問(wèn)題的日益關(guān)注，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)品中獲得可再生能源的需求一路飆升。在美國(guó)，玉米是乙醇的主要來(lái)源，而大豆常常用于生物柴油的加工。

大多數(shù)生物能源的鼓勵(lì)計(jì)劃由農(nóng)業(yè)法案之外的其他法律確立。在《2005年能源政策法案》中，美國(guó)發(fā)布了在交通業(yè)中使用生物能源的聯(lián)邦政令。該法案同樣要求對(duì)于每加侖與石油柴油混合的生物柴油給予1美元的課稅扣除。對(duì)于乙醇，已經(jīng)確定給予每加侖51美分的課稅扣除。為保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，美國(guó)通過(guò)對(duì)進(jìn)口乙醇燃料征收每加侖54美分關(guān)稅的貿(mào)易政策來(lái)抵消課稅扣除。

這樣的生物能源支持對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)具有重大的影響。聯(lián)邦政令的實(shí)行，對(duì)乙醇的高額進(jìn)口關(guān)稅，稅收激勵(lì)，以及高漲的油價(jià)都引起了生物燃料產(chǎn)量飆升。乙醇尤其如此，因?yàn)樗芎苋菀妆粦?yīng)用到美國(guó)以汽油為燃料的運(yùn)輸業(yè)中。在2002年，美國(guó)生產(chǎn)了21億加侖乙醇，2006年，產(chǎn)量翻番到48.6億加侖。隨著越來(lái)越多的生物燃料加工作物的出現(xiàn)，估計(jì)到2008至2009年間，美國(guó)乙醇的生產(chǎn)量將達(dá)到114億加侖。

乙醇工業(yè)的發(fā)展造就了市場(chǎng)對(duì)作為生物燃料原料的玉米的旺盛需求。玉米的部分優(yōu)勢(shì)是，它能容易地把淀粉轉(zhuǎn)化為燃料，并且美國(guó)的中西部具有適宜玉米生長(zhǎng)的環(huán)境。

盡管近年來(lái)的玉米供應(yīng)增長(zhǎng)（2006到2007年間，產(chǎn)量近110億蒲式耳），但對(duì)乙醇加工植物的史無(wú)前例的投資造成了市場(chǎng)稀缺。飼料使用者、乙醇加工者以及出口商之間的競(jìng)爭(zhēng)帶動(dòng)了玉米的價(jià)格，在2005年年底，玉米的價(jià)格為每蒲式耳2美元，而在2007年4月，價(jià)格上漲到每蒲式耳3.5美元(USDA, 2007)。而且，對(duì)乙醇的工業(yè)需求將使這個(gè)價(jià)格水平保持到下個(gè)農(nóng)業(yè)法案的有效期(USDA NASS, 2007)。

2007年春季，因?yàn)橛衩變r(jià)格的上漲，許多農(nóng)民放棄其他作物而種植玉米。這造成了供應(yīng)的缺乏，引起了幾乎所有計(jì)劃作物的價(jià)格上揚(yáng)。如下圖所示，因?yàn)檗r(nóng)民開(kāi)始喜歡種植玉米，種植大豆的面積減少，大豆的價(jià)格從2006年的每蒲式耳5.9美元漲到2007年的每蒲式耳7美元(USDA, 2007)。而且，大豆未來(lái)10年的預(yù)期價(jià)格是每蒲式耳6.75美元或者更高。小麥和大麥作為玉米飼料的替代品，價(jià)格也隨著需求的增加而上漲。USDA預(yù)期，到2016年，期間大部分時(shí)候的主要作物價(jià)格都會(huì)高于2006年的價(jià)格(USDA, 2007)。

美國(guó)商品計(jì)劃將生物能源作為新的焦點(diǎn)，可能給發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)積極和消極影響。一方面，這些農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格提高將使與國(guó)際價(jià)格有關(guān)的所有種植者們受益。而且，在新的纖維技術(shù)出現(xiàn)的幾年內(nèi)，美國(guó)對(duì)生物燃料原料的需求將會(huì)超過(guò)供應(yīng)。刨除已經(jīng)種植等待收獲的可耕地，美國(guó)幾乎沒(méi)有其他的可耕地了，除非根據(jù)環(huán)境計(jì)劃中的“保留計(jì)劃”等減少現(xiàn)有耕地。因此，為了滿足其生物能源的需求，美國(guó)已經(jīng)把原本用于出口的玉米轉(zhuǎn)為加工原料。隨著美國(guó)出口量的減少，發(fā)展中國(guó)家有機(jī)會(huì)增長(zhǎng)產(chǎn)量來(lái)填補(bǔ)這個(gè)空缺。這種情況下，產(chǎn)量大到能出口的發(fā)展中國(guó)家——如阿根廷、南非和巴西——將能夠從世界市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品緊缺中獲益。其他國(guó)家也可能從生產(chǎn)轉(zhuǎn)變中得到好處。

另一方面，許多發(fā)展中國(guó)家是食品的凈進(jìn)口者，發(fā)展中國(guó)家的貧困人口在食品上的花費(fèi)通常占到50%。由生物燃料需求增長(zhǎng)引起的較高食品價(jià)格將會(huì)使他們的可支配收入減少，可能威脅食品安全。當(dāng)然，對(duì)于那些從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貧困家庭而言，最終的結(jié)果也許是從他們賣(mài)出去的高價(jià)農(nóng)產(chǎn)品中獲得的好處超過(guò)了他們購(gòu)買(mǎi)高價(jià)格食品的花費(fèi)。然而，有人關(guān)注到，大規(guī)模的生物燃料生產(chǎn)會(huì)引起更大范圍內(nèi)的與能源市場(chǎng)相關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)。

(譯校者單位：商務(wù)部世貿(mào)司)