歐陽(yáng)覓劍　游克湘

提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次既有必要性也有可能性，我們應(yīng)當(dāng)而且能夠以全國(guó)統(tǒng)籌作為目標(biāo)。

據(jù)報(bào)道，截至2007年底，我國(guó)共有13個(gè)省市區(qū)名義上實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，10個(gè)左右的省區(qū)以地市級(jí)統(tǒng)籌為主，其余的省區(qū)仍然以縣級(jí)統(tǒng)籌為主?？梢?jiàn)，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次很低，養(yǎng)老保險(xiǎn)被分割為2000多個(gè)統(tǒng)籌區(qū)。

所謂統(tǒng)籌，就是在一定的范圍內(nèi)，統(tǒng)一籌劃養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳、管理和使用。每個(gè)統(tǒng)籌區(qū)各自負(fù)責(zé)本區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的平衡，結(jié)余主要?dú)w本統(tǒng)籌區(qū)支配和使用，缺口一般都需要本級(jí)政府和本級(jí)財(cái)政填補(bǔ)。

如果參保人員要在不同統(tǒng)籌區(qū)之間轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，就有可能影響到這兩個(gè)統(tǒng)籌區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳和使用，因此，大多數(shù)統(tǒng)籌區(qū)都不支持養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的“無(wú)障礙”轉(zhuǎn)移，而是要附加一些條件，減少可能的損失，例如，要求參保人員在轉(zhuǎn)入地累積繳納5～10年保費(fèi)，才能在退休之后享受轉(zhuǎn)入地的養(yǎng)老待遇。

對(duì)于流動(dòng)比較頻繁的勞動(dòng)者——特別是農(nóng)民工一來(lái)說(shuō)，這樣的條件很難滿足，因此，很多人寧可退保。這些人現(xiàn)在都還比較年輕，隨著他們年齡增長(zhǎng)，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不能順利轉(zhuǎn)移而造成的保障不足就會(huì)成為日益突出的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、勞動(dòng)力流動(dòng)較為頻繁的發(fā)達(dá)地區(qū)，除三個(gè)直轄市和福建省實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌之外，其余都以縣級(jí)統(tǒng)籌為主。這種狀況使得問(wèn)題變得更為普遍和重要。

如何實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在不同統(tǒng)籌區(qū)之間的順利轉(zhuǎn)移?很多地區(qū)采取措施減少養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)中的障礙。還有專家建議，在不改變統(tǒng)籌層次的前提下，通過(guò)改進(jìn)保費(fèi)征繳和待遇發(fā)放的方式，使養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系能夠順利轉(zhuǎn)移。但這些方法都不能真正解決問(wèn)題。

社會(huì)統(tǒng)籌不能削弱

我國(guó)目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶結(jié)合，社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個(gè)人賬戶部分實(shí)行基金積累制。參保人員和企業(yè)為社會(huì)統(tǒng)籌部分繳納的保費(fèi)，并不用于為個(gè)人進(jìn)行積累，而是主要用于為已經(jīng)退休的老年人發(fā)放養(yǎng)老金；同樣，參保人員退休之后所領(lǐng)取的社會(huì)統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金，不是來(lái)源于自己以前繳納的保費(fèi)，而是來(lái)源于在職年輕人所繳納的保費(fèi)。

也就是說(shuō)，個(gè)人賬戶部分的資金屬于參保人員個(gè)人所有，而社會(huì)統(tǒng)籌部分的資金屬于統(tǒng)籌區(qū)的所有參保人員。因此，在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)，個(gè)人賬戶部分的資金可以順利轉(zhuǎn)移或者一次性取出，而社會(huì)統(tǒng)籌部分則不能轉(zhuǎn)移。

于是有人提出，取消現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)統(tǒng)籌部分，特別是對(duì)于流動(dòng)非常頻繁的農(nóng)民工，可以將其所有的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益全部體現(xiàn)在個(gè)人賬戶上，那他們隨時(shí)可以將自己的這部分權(quán)益取出或轉(zhuǎn)移。的確，如果取消養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨統(tǒng)籌區(qū)順利轉(zhuǎn)移立即就可以實(shí)現(xiàn)，但是，這不會(huì)是解決問(wèn)題的好辦法，因?yàn)檫@會(huì)降低社會(huì)保障的可靠性。

現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)點(diǎn)在于，將退休人員的養(yǎng)老金待遇與當(dāng)前的平均工資掛鉤，經(jīng)常進(jìn)行調(diào)整，使之能夠適應(yīng)當(dāng)前的生活所需，為退休人員提供有力的保障。而基金積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)，則因未來(lái)通貨膨脹、投資收益等風(fēng)險(xiǎn)，不如現(xiàn)收現(xiàn)付制那樣穩(wěn)定。而穩(wěn)定是社會(huì)保障的主要目的之一，因此，在一個(gè)完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系里，不能沒(méi)有現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)統(tǒng)籌部分。

個(gè)人賬戶部分體現(xiàn)差異，社會(huì)統(tǒng)籌部分體現(xiàn)平均；社會(huì)統(tǒng)籌部分針對(duì)現(xiàn)實(shí)需要，個(gè)人賬戶部分針對(duì)歷史積累。只有這兩部分結(jié)合起來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)才能完整。在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，體現(xiàn)歷史積累和差異的那部分養(yǎng)老保險(xiǎn)一般不是由政府部門(mén)負(fù)責(zé)，而是以企業(yè)年金等形式由非政府機(jī)構(gòu)管理。但無(wú)論在歐洲還是在美國(guó)，現(xiàn)收現(xiàn)付制的統(tǒng)籌部分都是養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要組成部分，是政府必須承擔(dān)的責(zé)任。布什在他的第二個(gè)任期開(kāi)始之時(shí)，就試圖對(duì)美國(guó)的養(yǎng)老制度進(jìn)行一些改革，讓美國(guó)人將一部分原本繳納給社會(huì)保障信托基金的錢(qián)，轉(zhuǎn)移到個(gè)人賬戶中，也就是說(shuō)，減少政府負(fù)責(zé)的社會(huì)統(tǒng)籌部分在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的比例，但到他將要離任，這項(xiàng)改革也沒(méi)能實(shí)現(xiàn)。

歐美的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，基金積累制的個(gè)人賬戶部分可以更為靈活，但現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)統(tǒng)籌部分卻不能輕易削弱，更不能取消。將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益完全體現(xiàn)在個(gè)人賬戶上，是一種區(qū)別對(duì)待，會(huì)使農(nóng)民工的社會(huì)保障變得不完全，不但不是一種改善，而且可能是退步，這不能作為普遍的政策。

東部地區(qū)的代價(jià)

那么，能不能使社會(huì)統(tǒng)籌部分像個(gè)人賬戶部分那樣可以進(jìn)行累積和計(jì)算呢?有人提出了社會(huì)統(tǒng)籌部分的“分段計(jì)算”模式。例如，參保人員在A統(tǒng)籌區(qū)繳費(fèi)8年，在B統(tǒng)籌區(qū)繳費(fèi)15年……在D統(tǒng)籌區(qū)繳費(fèi)3年，那么，當(dāng)他在D退休之后，A應(yīng)該按照8年的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給他基礎(chǔ)養(yǎng)老金……D應(yīng)該按照3年的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給他基礎(chǔ)養(yǎng)老金，各統(tǒng)籌區(qū)都將養(yǎng)老金匯到他退休后的居住地。

這是歐盟應(yīng)對(duì)勞動(dòng)者在不同國(guó)家之間流動(dòng)所采取的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。如果勞動(dòng)者的流動(dòng)不夠普遍和頻繁，這種模式應(yīng)該是足夠應(yīng)付的。但如果是幾百萬(wàn)、幾千萬(wàn)，甚至上億人的流動(dòng)，這種模式是否還能正常運(yùn)行呢?

以深圳為例，2007年末，深圳常住人口861.55萬(wàn)，其中非戶籍人口649.1萬(wàn)。假定其中500萬(wàn)人在深圳工作并繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的時(shí)間平均為5年，而且退休之后不在深圳居住，按照“分段計(jì)算”模式，平均而言，深圳應(yīng)該在他們退休之后按5年的標(biāo)準(zhǔn)給他們發(fā)放養(yǎng)老金。深圳目前的撫養(yǎng)比很低，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)非常輕，但30多年之后，外來(lái)務(wù)工人員陸續(xù)在外地退休，深圳將承受很重的支付壓力。

相應(yīng)地，現(xiàn)在人口流出、將來(lái)人口回流的一些中西部地區(qū)，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)則變輕。也就是說(shuō)，“分段計(jì)算”模式將令養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任從一種失衡走向另一種失衡，現(xiàn)在東部地區(qū)城市養(yǎng)老負(fù)擔(dān)很輕，將來(lái)則可能不堪重負(fù)。

這是東部地區(qū)必須承擔(dān)的代價(jià)，如果它們現(xiàn)在就開(kāi)始進(jìn)行積累和儲(chǔ)備，將來(lái)可能能夠承受這份沉重的養(yǎng)老責(zé)任。但它們現(xiàn)在顯然沒(méi)有進(jìn)行這樣的準(zhǔn)備。以深圳為例，其養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌部分的費(fèi)率最低時(shí)只有2％，2006年才提高到10％，2007年再提高到12％，相比很多城市的20％，這仍然是非常低的費(fèi)率。深圳統(tǒng)籌基金的結(jié)余并不多，甚至一度出現(xiàn)過(guò)赤字。這是由社會(huì)統(tǒng)籌基金的現(xiàn)收現(xiàn)付制特點(diǎn)決定的：現(xiàn)在只管眼前的養(yǎng)老責(zé)任，將來(lái)的養(yǎng)老責(zé)任到時(shí)再想辦法。

如果實(shí)行“分段計(jì)算”模式，未來(lái)東部地區(qū)城市的養(yǎng)老基金將會(huì)入不敷出，必須靠財(cái)政補(bǔ)貼。因此，“分段計(jì)算”模式看上去合理，但潛伏著危機(jī)。而且，從政策執(zhí)行的角度講，這種模式將遭到東部地區(qū)城市的抵制，推行難度非常大。

目標(biāo)是全國(guó)統(tǒng)籌

養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的失衡會(huì)造成不同地區(qū)企業(yè)的負(fù)擔(dān)不同，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。解決失衡，需要提高統(tǒng)籌層次，使參保人員的工作地和居住地處于同一個(gè)統(tǒng)籌區(qū)。那樣，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的問(wèn)題也將迎刃而解。

前幾年，已經(jīng)有地區(qū)試圖從更高的層次解決不同統(tǒng)籌區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系順利轉(zhuǎn)移問(wèn)題。例如，江蘇省在2005年12月出臺(tái)了《江蘇省企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》。在該文件中，有“對(duì)因關(guān)系轉(zhuǎn)移造成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)明顯加重的地區(qū)，省適當(dāng)予以調(diào)劑補(bǔ)助”的條款。這說(shuō)明，即使是從行政措施的角度理順養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，“調(diào)劑補(bǔ)助”也是必要的。而“調(diào)劑補(bǔ)助”的結(jié)果必然是走向統(tǒng)籌，統(tǒng)一安排養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳和使用，否則，“調(diào)劑補(bǔ)助”要么不能落實(shí)——轉(zhuǎn)入地根本拿不到補(bǔ)助，要么是個(gè)無(wú)底洞——各地區(qū)減少本地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳，通過(guò)補(bǔ)助獲得平衡。

人力資源和社會(huì)保障部已經(jīng)多次指出，力爭(zhēng)用兩年時(shí)間在全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，說(shuō)明提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的迫切性已經(jīng)得到了重視。人力資源和社會(huì)保障部的三定方案公布后，新聞發(fā)言人尹成基表示，今年下半年，主管部門(mén)將制定出臺(tái)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法和養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。

其實(shí)早在1998年，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。鐵道、煤炭、電力、銀行等行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理的工作進(jìn)行得比較順利，但省級(jí)統(tǒng)籌的推行卻不得力，以致在10年之后的今天，多數(shù)省區(qū)仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，全國(guó)仍然存在2000多個(gè)統(tǒng)籌區(qū)。

那么，現(xiàn)在提高統(tǒng)籌層次，是不是依然難以突破?應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)在已經(jīng)具備了提高統(tǒng)籌層次的可能性，與前一個(gè)階段比，這幾年形成了兩個(gè)明顯的有利條件。

一是中央財(cái)政財(cái)力增長(zhǎng)，而且各地紛紛建立調(diào)劑金制度，對(duì)下一級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼越來(lái)越多。2007年，各級(jí)財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼達(dá)1157億元，占全年基金總支出5965億元的19.4％，其中中央財(cái)政補(bǔ)貼是大頭。這就是說(shuō)，上級(jí)財(cái)政和社保部門(mén)有財(cái)力將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌起來(lái)。即使過(guò)渡期出現(xiàn)較大的虧空也能承受。

更為重要的是，基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法已經(jīng)比較完善。2005年12月，國(guó)務(wù)院對(duì)基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)方法進(jìn)行了重大改革，由社會(huì)統(tǒng)籌基金支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，從原來(lái)按照當(dāng)?shù)厣夏甓绕骄べY的固定比例，改為與繳費(fèi)年限和繳費(fèi)工資掛鉤。這種計(jì)發(fā)方法使參保人員的利益得到合理體現(xiàn)，能夠提高他們繳費(fèi)的積極性，在擴(kuò)大覆蓋面和提高征繳率方面，對(duì)地方政府行政力量的依靠會(huì)降低。這些都有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高。

現(xiàn)在的人員流動(dòng)，有相當(dāng)一部分是跨省的，省級(jí)統(tǒng)籌不能完全適應(yīng)形勢(shì)。而全國(guó)統(tǒng)籌與省級(jí)統(tǒng)籌相比，難度并不會(huì)大太多，理應(yīng)成為政策的目標(biāo)。