趙修春

摘要：綜合配套改革試驗對于落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展作用重大。文章的分析表明，國家將綜合配套改革試驗作為濱海新區(qū)開發(fā)開放的政策體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，除建立新體制是濱海新區(qū)開發(fā)開放的內(nèi)在要求外，原因還在于，涉及經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境以及規(guī)劃管理的各項政策措施的落實，有賴于有效的體制機制做保障，而這需要通過綜合配套地深化改革來實現(xiàn)。由于改革具有探索和創(chuàng)新的特征，呈現(xiàn)為改革試驗的形式。對綜合配套改革試驗的理解應(yīng)從改革、綜合配套、先行先試三個方面來把握。綜合配套改革試驗是新時期深化改革的有效途徑，是構(gòu)建落實科學(xué)發(fā)展觀體制保障的戰(zhàn)略舉措。最后，就建立改革試驗的推進機制和避免可能的負(fù)面影響提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：改革試驗；綜合配套；開發(fā)開放；區(qū)域發(fā)展

中圖分類號：FD61.5

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1008—5831(2008)06—0014—05

綜合配套改革是指改革的一種類型，它涉及到多個不同領(lǐng)域和方面的改革，因而是綜合性的改革；由于改革在內(nèi)容上具有明顯的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，在操作實施上具有顯著的協(xié)同性，因而表現(xiàn)出配套性的特征。綜合配套改革試點(試驗)是改革的一種推進方式，其特點是將一些改革開放的政策措施在選定的地區(qū)先行試驗，總結(jié)經(jīng)驗，對其中的成功做法加以推廣。

21世紀(jì)頭20年，是中國進一步深化改革和擴大開放的攻堅階段。選擇一些有代表性的地區(qū)，率先進行建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的改革試驗，是新時期構(gòu)建落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制的戰(zhàn)略選擇。2005年以來，國家先后批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)開展綜合配套改革試驗，通過深化改革推動實現(xiàn)發(fā)展的新跨越，其他一些地區(qū)也正在積極進行試點的申請工作。在此背景下，加深對綜合配套改革試驗的認(rèn)識既是必要的，也是迫切的。筆者以濱海新區(qū)為例進行了研究，分析了綜合配套改革試驗在濱海新區(qū)開發(fā)開放中的作用和基本特征，闡述了綜合配套改革試驗的意義，就改革試驗的實施提出了政策建議。

一、綜合配套改革試驗在推進濱海新區(qū)開發(fā)開放中發(fā)揮著重要作用

(一)國家將綜合配套改革試驗確立為推進濱海新區(qū)開發(fā)開放的最主要任務(wù)

推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放，是黨中央、國務(wù)院從中國經(jīng)濟社會發(fā)展全局出發(fā)作出的重要戰(zhàn)略部署，是提升京津冀及環(huán)渤海地區(qū)國際競爭力、帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、探索新時期區(qū)域發(fā)展模式的重大戰(zhàn)略舉措。2006年5月26日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》，對濱海新區(qū)開發(fā)開放作出了全面部署，提出了推進濱海新區(qū)開發(fā)開放的主要任務(wù)和政策措施?！兑庖姟返淖畲罅咙c是，批準(zhǔn)濱海新區(qū)建立綜合配套改革試驗區(qū)，要求濱海新區(qū)“以建立綜合配套改革試驗區(qū)為契機，探索新的區(qū)域發(fā)展模式，為全國發(fā)展改革提供經(jīng)驗和示范”，將開展綜合配套改革試驗作為推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放的首要任務(wù)，以改革開放促開發(fā)建設(shè)。

那么，《意見》為什么對綜合配套改革試驗如此重視，綜合配套改革試驗為何具有如此舉足輕重的作用呢?

(二)體制性因素是濱海新區(qū)開發(fā)開放的主要障礙，體制保障是落實各項發(fā)展政策的基礎(chǔ)

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，推進濱海新區(qū)開發(fā)開放，必須體現(xiàn)新的發(fā)展內(nèi)涵，突出協(xié)調(diào)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展。發(fā)展必須要有新思路，其關(guān)鍵是實現(xiàn)發(fā)展改革互動、以改革促發(fā)展。推進濱海新區(qū)開發(fā)開放的任務(wù)涵蓋經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境和政府管理等多個方面。筆者認(rèn)為，綜合配套改革試驗的重要作用，除體現(xiàn)在是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求外，還在于各項發(fā)展政策的落實都需要堅實的體制做保障，而這又需要綜合配套地深化體制改革才能實現(xiàn)(圖1)。

1、經(jīng)濟發(fā)展方面

《意見》對濱海新區(qū)有如下要求。

第一，走新型工業(yè)化道路，完善研發(fā)轉(zhuǎn)化體系，增強自主創(chuàng)新能力。目前濱海新區(qū)發(fā)明專利申請量只占全市的5％，新區(qū)R&D;投入占新區(qū)GDP比重不及市里的一半，自主研發(fā)機構(gòu)少、能力弱。這主要是由于科技體制不完善，自主創(chuàng)新的微觀主體缺乏，鼓勵自主創(chuàng)新的政策體系不完備。解決這些問題的根本是推進科技體制改革，完善技術(shù)研發(fā)體系以及技術(shù)人才市場。而且要深化企業(yè)改革，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，提供實現(xiàn)自主創(chuàng)新的微觀基礎(chǔ)。

第二，積極發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，努力提高綜合競爭力和區(qū)域服務(wù)能力。由于企業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)重組落后，金融服務(wù)體系不健全等，導(dǎo)致濱海新區(qū)內(nèi)資企業(yè)缺乏活力、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。這就需要深化國有企業(yè)改革，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟，同時，推進金融體制改革，改善外匯管理，深化投融資體制改革，以提供完善的金融服務(wù)。

第三，濱海新區(qū)目前是一種外向型經(jīng)濟為主的結(jié)構(gòu)，但其發(fā)展過分依賴外資外貿(mào)，而且外向型經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)層次有待升級。天津港的口岸輻射能力還不足，港口管理有待整合。實現(xiàn)濱海新區(qū)對外開放的門戶和建設(shè)“北方國際航運中心和國際物流中心”的功能定位，需要改革港口管理體制和提升港口功能、深化外貿(mào)和外資管理體制改革，以及在形成國際經(jīng)濟貿(mào)易慣例等方面進一步加大改革力度。

2．資源利用和環(huán)境保護方面

《意見》要求濱海新區(qū)要節(jié)約用水、集約用地、降低能耗，搞好環(huán)境綜合整治，維護生態(tài)平衡，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)人與自然、經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境相和諧。濱海新區(qū)目前的情況是，資源瓶頸制約突出，主要污染物排放量較大，水污染突出，二氧化硫排放較高，大氣污染嚴(yán)重。土地資源沒有實現(xiàn)市場化配置，土地征用和利用環(huán)節(jié)存在許多漏洞，降低了土地資源配置效率。究其根源，主要是由于土地管理體制、資源環(huán)境管理體制等不健全、機制不合理導(dǎo)致的。這就需要深化土地管理體制改革，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，建立資源節(jié)約集約利用和環(huán)境保護的制度保障。

3．社會發(fā)展方面

《意見》要求濱海新區(qū)要逐步成為社會和諧的“宜居生態(tài)型新城區(qū)”，這就需要大力發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)，完善就業(yè)分配與社會保障體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，濱海新區(qū)存在著經(jīng)濟發(fā)展快、社會事業(yè)發(fā)展慢的“一條腿長，一條腿短”的不協(xié)調(diào)狀況。要解決這些問題，實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和社會和諧，必須推進相關(guān)體制改革，以提供實現(xiàn)社會和諧的堅實保障。

4．政府管理和規(guī)劃方面

《意見》要求濱海新區(qū)要統(tǒng)一規(guī)劃，綜合協(xié)調(diào)，建設(shè)若干特色鮮明的功能區(qū)，構(gòu)建合理的空間布局。目前，在管理體制方面，新區(qū)管委會作為市政府派出機構(gòu)，與區(qū)內(nèi)的行政區(qū)、功能區(qū)是同級政府架構(gòu)，區(qū)內(nèi)政策協(xié)調(diào)和行政效率有待改善，影響了規(guī)劃的統(tǒng)一和資源高效利用，在服務(wù)環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面還有差距。為此，必須推進行政管理體制的改革和創(chuàng)新，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的管理體制。

綜合以上的分析，可以看到，完成濱海新區(qū)開發(fā)開放的各項任務(wù)，離不開深化相關(guān)領(lǐng)域的體制改革，實現(xiàn)濱海新區(qū)開發(fā)開放，需要堅實的體制做保障，濱

海新區(qū)開發(fā)開放的改革定位和發(fā)展定位是統(tǒng)一的，而且改革定位有助于發(fā)展定位的實現(xiàn)(圖2)。

就改革而言，由于改革涉及多個領(lǐng)域，從而是綜合性的改革；由于各項改革之間具有顯著的協(xié)同性和配套性，因而是配套性的改革；由于改革的探索性和先行性，應(yīng)采取試點(試驗)的方式加以推進。這就是濱海新區(qū)綜合配套改革試驗及其重要性的由來和內(nèi)在原因。

二、濱海新區(qū)綜合配套改革試驗的基本思路

(一)濱海新區(qū)改革試驗方案的基本思路和改革重點

為落實《意見》關(guān)于通過綜合配套改革試驗推進濱海新區(qū)開發(fā)開放的要求，天津市成立了濱海新區(qū)綜合配套改革試驗領(lǐng)導(dǎo)小組，組織編制了濱海新區(qū)綜合配套改革試驗總體方案，提出濱海新區(qū)綜合配套改革試驗的目標(biāo)是率先建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，為實現(xiàn)濱海新區(qū)的功能定位提供體制保障，為健全落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的體制保障積累經(jīng)驗。

方案提出，濱海新區(qū)綜合配套改革試驗方案的主要任務(wù)包括：著力推進行政管理體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新區(qū)發(fā)展的管理體制；深化企業(yè)改革，推動混合所有制經(jīng)濟發(fā)展，完善基本經(jīng)濟制度，奠定發(fā)展的微觀基礎(chǔ)；推進科技體制改革和制造業(yè)及研發(fā)轉(zhuǎn)化基地建設(shè)，提升發(fā)展質(zhì)量；推進金融、土地體制改革和要素市場建設(shè)，完善現(xiàn)代市場體系；深化涉外經(jīng)濟體制改革，加強國際航運中心建設(shè)，實現(xiàn)與國際經(jīng)濟更好地接軌；推進就業(yè)分配體制改革，完善社會保障體系；推進教育衛(wèi)生文化體制改革，加強社會管理體制建設(shè)；健全資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會建設(shè)的相關(guān)體制，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。這些改革措施涉及到經(jīng)濟體制、社會發(fā)展、資源環(huán)境管理和政府管理與規(guī)劃體系改革等，是完成濱海新區(qū)開發(fā)開放的各項任務(wù)的必備環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)濱海新區(qū)開發(fā)開放的基本保證。

(二)對濱海新區(qū)綜合配套改革試驗內(nèi)容的分析

理解濱海新區(qū)綜合配套改革試驗的關(guān)鍵點有三個：一是改革，二是綜合配套，三是試驗，具體分析如下(圖3)。

首先，通過改革建立科學(xué)發(fā)展的體制保障。這主要是源于體制對發(fā)展的促進機制和在發(fā)展模式轉(zhuǎn)換中的作用，通俗地說，就是“發(fā)展出題目，改革做文章”。具體體現(xiàn)在兩個方面：一是通過改革提供發(fā)展的有效促進機制，在既有體制內(nèi)提高發(fā)展的效率和速度；二是通過改革實現(xiàn)發(fā)展模式和體制基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換，推動發(fā)展轉(zhuǎn)向新的軌道，這對中國實現(xiàn)有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機制有著重要的現(xiàn)實意義。

其次，改革措施具有綜合配套的特征。這主要源于制度之間的關(guān)聯(lián)效應(yīng)和互補效應(yīng)，這種關(guān)聯(lián)性和互補性是改革試驗的綜合配套性的內(nèi)在要求。從范圍和領(lǐng)域來看，改革試驗是以經(jīng)濟體制為主，涉及社會領(lǐng)域、政府體制、涉外經(jīng)濟、資源環(huán)境管理在內(nèi)的全方位、多領(lǐng)域的改革，具有明顯的綜合性特征。從內(nèi)容和政策措施來看，不僅不同的改革領(lǐng)域相互關(guān)聯(lián)、互為條件，而且具體的改革措施之間也協(xié)同配合、互相支持，改革具有顯著的配套性特征。

最后，改革試驗具有先行先試的特征。這主要源于制度創(chuàng)新本身具有先行的特征，而且通過制度擴散效應(yīng)能夠發(fā)揮示范作用。《意見》對濱海新區(qū)改革試驗的定位是，將“解決當(dāng)?shù)貙嶋H問題與攻克面上共性難題相結(jié)合”起來，這可從三個方面理解。一是試點地區(qū)在加快發(fā)展中面臨著一些體制性制約，進行改革探索，有利于解決制約本地加快發(fā)展的體制機制障礙。二是由于體制改革是一種制度創(chuàng)新行為，無現(xiàn)成的經(jīng)驗可循，也無可資借鑒的做法，因此帶有一定的探索性和風(fēng)險性，故而需要以先行試驗的方式進行探索、積累經(jīng)驗。三是試點地區(qū)發(fā)展中面臨的大多數(shù)問題，既有自身的特殊性，也具有一定的普遍性，在試點地區(qū)先行試驗一些對全國有普遍意義的重大改革開放措施，可為全國發(fā)展改革提供經(jīng)驗和示范。

三、啟示和政策建議

(一)綜合配套改革試點(試驗)是新時期深化改革的有效途徑

經(jīng)過30年的努力，中國已經(jīng)初步確立社會主義市場經(jīng)濟的體制框架，但制約經(jīng)濟社會發(fā)展的一些深層次矛盾和體制障礙仍未消除。而且，改革面臨著利益主體多元化、利益沖突顯性化的社會利益格局，不僅經(jīng)濟體制改革自身需要配套推進，也對政治、文化、社會領(lǐng)域的改革提出了新要求，改革的配套性、綜合性要求明顯增強。通過綜合配套改革試點，為完善社會主義市場經(jīng)濟體制提供經(jīng)驗和示范，有利于降低改革風(fēng)險、減少改革成本，也是新時期推進改革開放、探索新的發(fā)展模式和體制模式的重要途徑。

(二)體制改革是實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障

改革是發(fā)展的強大動力。無論是濱海新區(qū)，還是浦東和先期的深圳經(jīng)濟特區(qū)，都將開展綜合配套改革試驗作為推進開發(fā)開放和進一步發(fā)展的主要政策，這不僅對試點地區(qū)，也對中國的整體經(jīng)濟體制改革具有深遠影響。為此，要充分認(rèn)識綜合配套改革試驗在促進科學(xué)發(fā)展中的作用。作者認(rèn)為，綜合配套改革試點(試驗)對經(jīng)濟發(fā)展具有正向促進作用，其理論基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在制度對發(fā)展的作用機制、制度的關(guān)聯(lián)互補效應(yīng)以及制度創(chuàng)新和擴散效應(yīng)上。通過綜合配套地推進經(jīng)濟體制改革，實現(xiàn)從不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的舊體制向新體制的轉(zhuǎn)變，健全落實科學(xué)發(fā)展觀的體制機制保障。

(三)改革試點需把握的基本原則

把握正確的指導(dǎo)原則，有利于在實現(xiàn)體制創(chuàng)新的同時，使改革的推進體現(xiàn)科學(xué)性、和諧性和有效性。一是堅持科學(xué)改革。科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的改革，必須將試點地區(qū)的改革定位與發(fā)展定位協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，圍繞發(fā)展推進改革，做到以改革促發(fā)展，通過發(fā)展優(yōu)化改革的環(huán)境。二是堅持和諧改革。改革試點要真正體現(xiàn)以人為本，以廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點，妥善協(xié)調(diào)改革進程中的各種利益關(guān)系，使廣大人民群眾共享改革發(fā)展的成果。三是堅持重點突破和整體創(chuàng)新相結(jié)合。四是堅持經(jīng)濟改革和其他方面的改革相結(jié)合。五是堅持解決本地問題和解決面上的共性難題相結(jié)合。

(四)建立改革試驗的推進機制

從浦東和濱海的經(jīng)驗來看，綜合配套改革試驗的順利推進，需要建立相應(yīng)的工作機制(圖4)，強化改革試驗的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效組織。

一是明確試點的工作分工和責(zé)任主體，一般是由地方負(fù)責(zé)組織實施，國家有關(guān)部門根據(jù)各自職能，做好相關(guān)政策支持工作。為此，應(yīng)建立推進試點的工作機構(gòu)，統(tǒng)籌安排試點的進程和工作重點，并做好相關(guān)機構(gòu)間的協(xié)調(diào)溝通工作。在國家層面。應(yīng)建立必要的協(xié)調(diào)和協(xié)作機制，以加強對改革試驗的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是確定工作規(guī)劃和年度計劃，將改革任務(wù)落實到具體行動中。

(五)防止改革試驗的負(fù)面因素發(fā)生

一是妥善處理改革試驗可能的外部性。由于試驗地區(qū)在經(jīng)濟上和市場上與其他地區(qū)(尤其是周邊地區(qū))不能完全分開，而且隨著市場的統(tǒng)一和開放，這種聯(lián)系會日益密切，試驗地區(qū)的先行改革舉措對其他地區(qū)可能會產(chǎn)生負(fù)外部性影響。二是糾正一些地方的錯誤認(rèn)識。目前一些地方在申請改革試驗時多少帶有尋求更大自主權(quán)和優(yōu)惠政策的動機，對此要具體情況具體分析。新時期綜合配套改革試驗的本質(zhì)特征是制度創(chuàng)新，目的是通過健全體制機制強化發(fā)展的內(nèi)生性動力，以實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，不再有單純的政策優(yōu)惠和政策傾斜。因此，工作中要防止一些地方以進行改革試驗為名，要發(fā)展政策之實的情況發(fā)生。認(rèn)識和妥善處理這些問題，有利于增強改革方案的科學(xué)性，使方案的實施取得更大的成效。

(責(zé)任編輯傅旭東)