內(nèi)容提要 從政治科學(xué)本體論角度看，政策過(guò)程有三個(gè)研究途徑：結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者、自主性國(guó) 家，分別可以從觀點(diǎn)或立場(chǎng)、流派、研究方法、研究目的、內(nèi)部分歧等角度進(jìn)行刻畫。國(guó)內(nèi) 外對(duì)當(dāng)代中國(guó)政策過(guò)程的研究，從本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論上看，或陷入一定誤區(qū)，或缺少 自覺。文章對(duì)政策過(guò)程研究途徑的刻畫，希望有助于從事經(jīng)驗(yàn)政治研究的學(xué)者明確自己的本 體論、認(rèn)識(shí)論、方法論，有助于研究政策過(guò)程的最佳理論框架的形成，有助于推進(jìn)中國(guó)政策 過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)研究。
　　 關(guān)鍵詞 政策過(guò)程 結(jié)構(gòu)主義 行動(dòng)者 自主性國(guó)家 本體論
　　〔中圖分類號(hào)〕D089；D601 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2007) 06-0048-10
　　
　　導(dǎo)言
　　 西方社會(huì)科學(xué)對(duì)社會(huì)科學(xué)哲學(xué)本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論問(wèn)題有持久關(guān)注并產(chǎn)生諸多理論成果 。（注： 參閱〔英〕吉爾德?德蘭逖：《社會(huì)科學(xué)——超越建構(gòu)論和實(shí)在論》，張茂元譯，吉 林人民出版社，2005年。 ）上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，盡管有些姍姍來(lái)遲，西方政治學(xué)界 開始關(guān)注結(jié)構(gòu)與行動(dòng)者之間的 關(guān)系或結(jié)構(gòu)－能動(dòng)(structure-agency)、觀念與制度等政治學(xué)的本體論問(wèn)題。（注：參閱〔英〕大衛(wèi)?馬什、格里?斯托克：《政治科學(xué)的理論與方法》(第二版) ，景躍進(jìn)、張小勁、歐陽(yáng)景根譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第7頁(yè)，第13、14章。而英國(guó)社會(huì)學(xué)家米切爾?黑堯把社會(huì)科學(xué)哲學(xué)本體論、認(rèn)識(shí)論與政策過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)研究結(jié) 合起來(lái)，區(qū)分 了國(guó)家與政策過(guò)程的三種理論模式，即“多元主義；各種環(huán)境理論和發(fā)展理論……；強(qiáng)調(diào)國(guó) 家的權(quán)力，尋求分析政府機(jī)構(gòu)內(nèi)政治主體的角色的理論”，相應(yīng)地，將政策過(guò)程研究歸結(jié)為 三種途徑：行動(dòng)者(或行動(dòng))（注： 本文對(duì)“行動(dòng)者途徑”與“行動(dòng)途徑”未作區(qū)分，并交替使用。羅伯特?古丁、漢斯－ 迪特爾?克林格曼等使用“行動(dòng)者途徑”，參閱《政治科學(xué)新手冊(cè)》(下冊(cè))，生活?讀書 ?新知三聯(lián)書店，2006年，第745-748頁(yè)；米切爾?黑堯則使用“行動(dòng)陣營(yíng)”(即行動(dòng)途徑) ，參閱《現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程》，趙成根譯，中國(guó)青年出版社，2004年，第45頁(yè)。 ）、結(jié)構(gòu)主義、自主性國(guó)家。（注：參閱〔英〕米切爾?黑堯：《現(xiàn)代國(guó) 家的政策過(guò)程》，趙成根譯，中國(guó)青年出版社，2004，第25-26頁(yè)、第二、三、四章。 ）這一區(qū)分超越了結(jié)構(gòu)－行動(dòng)“ 二元論”，代表了西方政策過(guò)程理論乃至政治科學(xué)理論研究的新成果，為政策過(guò)程的理論研 究提供了一份較為清晰的“路線圖”。
　　 據(jù)筆者的有限觀察，雖然國(guó)內(nèi)外近年來(lái)關(guān)于中國(guó)政策過(guò)程的研究取得一些進(jìn)展，但仍滯后于 政治科學(xué)的理論進(jìn)步。一則，國(guó)外對(duì)中國(guó)政策過(guò)程的研究在本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論上陷入 一定誤區(qū)；二則國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究，還缺少本體論的自覺。本文嘗試從政治科學(xué)本體論、認(rèn)識(shí) 論出發(fā)，沿著“黑堯路線”刻畫政策過(guò)程的三個(gè)途徑——行動(dòng)者、結(jié)構(gòu)主義、自主性國(guó)家， 然后對(duì)既有關(guān)于中國(guó)政策過(guò)程的研究成果予以審視，最后進(jìn)行總結(jié)——說(shuō)明本文的目的或意 義。
　　
　　 一、政治科學(xué)的本體論：超越“結(jié)構(gòu)—能動(dòng)”
　　
　　“二元論”20世紀(jì)中期以來(lái)的西方社會(huì)科學(xué)哲學(xué)中，在實(shí)證主義、詮釋學(xué)(Hermeneutics)日漸式微 之 際，各種新思潮紛紛涌現(xiàn)、甚囂塵上，主要理論流派包括：新馬克思主義(如法蘭克福學(xué)派) 、解構(gòu)主義、后現(xiàn)代主義、女權(quán)主義、批判實(shí)在論(Critical Realism)、批評(píng)詮釋 學(xué)(Critical Hermeneutics)、自在建構(gòu)論（Autopoiesis theory，又譯 “自創(chuàng)生理論”（注：〔美〕羅伯特?古丁、漢斯－迪特爾?克林格曼主編：《 政治科學(xué)新手冊(cè)》( 下冊(cè))，生活?讀書?新知三聯(lián)書店，2006年，第744頁(yè)。）），等等。這些理論的核 心是社會(huì)科學(xué)的本體論、認(rèn)識(shí)論問(wèn)題。例如，按照德蘭逖的說(shuō)法，當(dāng)代社會(huì)科學(xué)在作為認(rèn)知 體系和社會(huì)制度體系兩種觀點(diǎn)之間……核心的理論爭(zhēng)辯是本體論意義上的建構(gòu)論—實(shí)在論爭(zhēng) 辯。（注：〔英〕吉爾德?德蘭逖：《社會(huì)科學(xué)——超越建構(gòu)論和實(shí)在論》，張 茂元譯，吉林人民出版社，2005年，第9頁(yè)。）那么，什么是本體論，社會(huì)科學(xué)本體論 有哪些議題，政治科學(xué)的本體論有何特殊性？
　　
　　 以政治科學(xué)為例，大衛(wèi)?馬什、保羅?弗朗指出：當(dāng)人們說(shuō)他們?cè)凇把芯空巍?，其?shí)就是 在做出一個(gè)本體論的陳述，因?yàn)樵谶@一陳述中隱含著對(duì)這樣一些問(wèn)題的理解，即政體(poli ty)是由什么組成的，其一般性質(zhì)是什么。因此，本體論關(guān)注的問(wèn)題是關(guān)于這個(gè)世界我們能 夠知道些什么，而認(rèn)識(shí)論關(guān)注的是我們?nèi)绾沃浪?。本體論通常被區(qū)分為實(shí)在論、建構(gòu)論， 實(shí)在論者(或基礎(chǔ)主義者、本質(zhì)主義者)強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)的外在性和科學(xué)作為一種知識(shí)存在的客觀 性，建構(gòu)論者(反基礎(chǔ)主義者、闡釋主義者)認(rèn)為科學(xué)并不獨(dú)立于其研究的對(duì)象，而是建構(gòu) 了其研究對(duì)象。本體論與認(rèn)識(shí)論、方法論有一定的相關(guān)性，一定的本體論往往意味著一定的 認(rèn)識(shí)論、方法論。如實(shí)在論的認(rèn)識(shí)論——實(shí)證主義，通常采用定量研究方法，而闡釋學(xué)則采 用定性研究方法。④⑤（注： 〔英〕大衛(wèi)?馬什、格里?斯托克：《政治科學(xué)的理論與方法》(第二版)，景躍進(jìn) 、張小勁、歐陽(yáng)景根譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第7、10、20-30，279-280、289-2 92頁(yè)。）
　　 受社會(huì)學(xué)理論的影響，社會(huì)科學(xué)本體論、認(rèn)識(shí)論的主要議題被定位于“結(jié)構(gòu)—能動(dòng)(行動(dòng)) ”或“結(jié)構(gòu)與人”、“社會(huì)與個(gè)人”。由此，社會(huì)科學(xué)被認(rèn)為主要有結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者途徑 以及融合二者的辯證方法等幾種研究途徑。在結(jié)構(gòu)—能動(dòng)議題中，斯圖爾特?麥卡納拉認(rèn)為 ：能動(dòng)指?jìng)€(gè)人或團(tuán)體影響其環(huán)境的能力(意圖的或相反)。結(jié)構(gòu)即背景，一般指界定行為者 可能采取的行動(dòng)范圍的物質(zhì)條件。④如果一種觀點(diǎn)認(rèn)為，是經(jīng) 濟(jì)水平、階級(jí)地位、父權(quán)主義等結(jié)構(gòu)性因素決定了人們的行動(dòng)，我們的生活被一種無(wú)法控制 的方式所結(jié)構(gòu)著，我們的命運(yùn)被外部力量所決定著，那么這是典型的結(jié)構(gòu)主義立場(chǎng)；而如果 認(rèn)為，作為行為者的我們具有 塑造我們自己命運(yùn)的能力，多元利益集團(tuán)之間的相互競(jìng)爭(zhēng)決定了公共政策，結(jié)構(gòu)是行動(dòng)的結(jié) 果，那么這是一種典型的行動(dòng)者途徑立場(chǎng)。20世紀(jì)后期，典型的結(jié)構(gòu)主義或行動(dòng)者途徑已經(jīng) 失去了影響力。一方面，融合結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者途徑的“辯證方法”興起，產(chǎn)生了諸如吉登 斯的結(jié)構(gòu)化理論(structuration theory)、阿切爾的形態(tài)發(fā)生學(xué)(the morphogenetic approach)等；另一方面遭遇了后現(xiàn)代主義的激烈抨擊， “結(jié)構(gòu)－能動(dòng)”議題被視為傳統(tǒng)西方 哲學(xué)典型的“二元論”，后現(xiàn)代主義主張：我們對(duì)這一問(wèn)題所具有的任何理解均被看作是在 我們所使用的語(yǔ)言和話語(yǔ)中建構(gòu)的東西。結(jié)構(gòu)和能動(dòng)這類現(xiàn)象的唯一屬性是話語(yǔ)中表達(dá)的東 西。并不存在“外在于”話語(yǔ)的“結(jié)構(gòu)”或“能動(dòng)”；它們只是話語(yǔ)中的概念，經(jīng)由它們理解并建構(gòu)我們周圍的世界。⑤
　　作為社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)領(lǐng)域，政治科學(xué)理所當(dāng)然地視結(jié)構(gòu)—能動(dòng)為其本體論議題之一。這在 最新的政治學(xué)理論教科書中得到了反映，如大衛(wèi)?馬什、格里?斯托克主編的《政治科學(xué)的 理論與方法》第一版(1995)、第二版(2002)都專設(shè)一章討論結(jié)構(gòu)－能動(dòng)問(wèn)題，并先后由 著名政治學(xué)家?guī)炝?哈伊、斯圖爾特?麥卡納拉撰寫。遺憾地是，他們雖然關(guān)注了政治科 學(xué) 中的“結(jié)構(gòu)－能動(dòng)”議題，分析了結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者途徑，但忽視了自主性國(guó)家途徑。政治 科學(xué)不同于社會(huì)學(xué)，社會(huì)學(xué)的本體論議題可以僅定位于結(jié)構(gòu)－能動(dòng)，但政治科學(xué)不能無(wú)視國(guó) 家。因?yàn)椤皣?guó)家”不能簡(jiǎn)單地視為結(jié)構(gòu)性因素，國(guó)家也有能動(dòng)性，國(guó)家經(jīng)常扮演能動(dòng)、 積極的角色；而且，國(guó)家(政治領(lǐng)袖、官僚或政治代理人)具有的自主性、能動(dòng)性，既不僅 僅是結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，也不僅僅是社會(huì)行動(dòng)的結(jié)果，甚至部分地成為結(jié)構(gòu)、行動(dòng)改變的原因，它 可能影響結(jié)構(gòu)因素、個(gè)人或團(tuán)體的行動(dòng)(目標(biāo)、策略、方式等)。因此，國(guó)家、結(jié)構(gòu)、行動(dòng) 應(yīng)該同時(shí)成為政治科學(xué)的本體論議題。相應(yīng)地，政治科學(xué)理論的研究途徑還有自主性國(guó)家。
　　
　　 一個(gè)好消息是，英國(guó)社會(huì)學(xué)家黑堯在闡述政策過(guò)程理論模式時(shí)，明確提出三種途徑，除結(jié)構(gòu) 主義、行動(dòng)者途徑之外，還有自主性國(guó)家途徑。在他看來(lái)，行動(dòng)陣營(yíng)中的理論（如多元主義 、公共選擇政治市場(chǎng)理論、工具主義的馬克思主義）與結(jié)構(gòu)主義途徑的理論（結(jié)構(gòu)功能主義 、經(jīng)濟(jì)決定論的馬克思主義、女權(quán)主義等），“將國(guó)家看成被動(dòng)的、中立的實(shí)體，對(duì)要求或結(jié)構(gòu)的壓力消極地作出反應(yīng)”，而一些精英理論、工團(tuán)主義、官僚組織理論等，“將國(guó)家 的作用方式看成是積極的”。（注： 〔英〕米切爾?黑堯：《現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程》，趙成根譯，中國(guó)青年出版社，2004年 ，第26頁(yè)。）因此，他明確提出政策制定的三種研究途徑，并依次用三章篇幅予以 闡述。另外，國(guó)內(nèi)學(xué)者何俊志在闡述當(dāng)代西方政治科學(xué)的視角轉(zhuǎn)換時(shí)，認(rèn)為轉(zhuǎn)換趨勢(shì)是由社 會(huì)中心論、國(guó)家中心論到制度中心論。從他的分析中可以發(fā)現(xiàn)，他所謂的社會(huì)中心論，實(shí)際 上涵蓋了結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者兩種途徑，而國(guó)家中心論——如“回歸國(guó)家學(xué)派”將國(guó)家視為具 有相對(duì)自主性的行動(dòng)者——與自主性國(guó)家途徑暗合。（注：何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷 史與行為——?dú)v史制度主義對(duì)政治科學(xué)的重構(gòu)》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2004年，第129-141頁(yè) 。）
　　沿著“黑堯路線”，我們下面將細(xì)致地刻畫政策過(guò)程的三種研究途徑，并對(duì)一些典型理論模 式進(jìn)行評(píng)析，試圖整理出一份政策過(guò)程研究的“路線圖”。
　　
　　
　　 二、政策過(guò)程的三種研究途徑：結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)
　　
　　者、自主性國(guó)家 米切爾?黑堯在《現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程》中非常細(xì)致地分析了政策過(guò)程的三種理論模式，即 行動(dòng)者途徑、結(jié)構(gòu)主義、自主性國(guó)家。他將許多政治學(xué)者們耳熟能詳?shù)囊恍├碚摿髋伞胺珠T 別類”地歸入上述三種途徑，為我們研究政策過(guò)程初步描繪了一份路線圖。不過(guò)，這份路線 圖還不夠精確、完整。比如，各個(gè)途徑的核心立場(chǎng)與其研究方法、目的之間的內(nèi)在聯(lián)系，各 個(gè)途徑的內(nèi)部分歧，等等，尚未得到充分說(shuō)明。本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論之間有一定的內(nèi)在 聯(lián)系，關(guān)于政策過(guò)程的研究途徑的理論研究應(yīng)該明確這種內(nèi)在聯(lián)系。并且，應(yīng)澄清各個(gè)途徑 的內(nèi)部分歧，從而為整合研究途徑創(chuàng)造條件。
　　 另外，政策過(guò)程理論中還存在一些融合了幾種研究途徑的“宏大理論”，如黑堯已 作出區(qū)分的馬克思主義。不過(guò)，黑堯尚未對(duì)“政府過(guò)程”理論模式、新制度主義等一些宏大 理論作出分析。本節(jié)將予以回應(yīng)。表1從觀點(diǎn)或立場(chǎng)、理論流派、研究方法、研究目標(biāo)、內(nèi)部分歧等方面對(duì)三種途徑進(jìn)行了刻 畫。（注：筆者另外一個(gè)重要立場(chǎng)是：結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者、自主性國(guó)家也是經(jīng)驗(yàn) 性政治理論(即政治科學(xué))建構(gòu)的主要途徑，而不僅僅是政策過(guò)程理論建構(gòu)的途徑。筆者將 另文予以論證。）其中，第1、2行的基本內(nèi)容來(lái)自黑堯。（注： 關(guān)于表格第1、2行，讀者可以通過(guò)閱讀黑堯的著作《現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程》第2、3、4章尋 求理解，本文不作更多闡述。 ）而第3、4、5行的內(nèi)容，是筆者在明確本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論的內(nèi)在關(guān)聯(lián)的基 礎(chǔ)上，沿著黑堯路線作出的補(bǔ)充。
　　
　　(一)結(jié)構(gòu)主義途徑
　　 眾所周知，結(jié)構(gòu)主義起源于索緒爾的語(yǔ)言哲學(xué)，經(jīng)由社會(huì)學(xué)家帕森斯的努力而成為20世紀(jì)中 期以后占據(jù)主導(dǎo)地位的社會(huì)科學(xué)哲學(xué)立場(chǎng)。如同前文指出的，結(jié)構(gòu)主義的核心立場(chǎng)是結(jié)構(gòu)性 或背景性因素決定了政治行動(dòng)。政治發(fā)展、政治文化等理論等可視為政治科學(xué)中的結(jié)構(gòu)主義 理論。比如政治發(fā)展理論的倡導(dǎo)者利普塞特、多伊奇在其著作《民主制的一些社會(huì)前提》、 《社會(huì)動(dòng)員》中聲稱，在一個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展與民主制之前，必須具備某些社會(huì)條件，如高識(shí) 字率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民和工人的動(dòng)員、現(xiàn)代通訊、教育、對(duì)游戲規(guī)則的共識(shí)等等。 （注：參閱〔美〕霍華德?威亞爾達(dá)：《比較政治學(xué)導(dǎo)論：概念與過(guò)程》，婁亞譯，北京 大學(xué)出版社，2005年，第56頁(yè)。）利普塞特等列舉的社會(huì)條件，基本屬于物質(zhì)性的結(jié) 構(gòu)因素。他們聲稱，一旦結(jié)構(gòu)因素具備，民主化進(jìn)程將會(huì)啟動(dòng)并順利取得進(jìn)展。
　　 政策過(guò)程理論中的結(jié)構(gòu)主義與政治科學(xué)中的結(jié)構(gòu)主義一脈相承。正如黑堯所指出的，“結(jié)構(gòu) 主義理論認(rèn)為，政治行動(dòng)是由不以人意志為轉(zhuǎn)移的強(qiáng)大的外在力量所決定的”。結(jié)構(gòu)主義立 場(chǎng)的政策過(guò)程理論包括結(jié)構(gòu)功能主義、結(jié)構(gòu)主義的馬克思主義(主張經(jīng)濟(jì)決定論)、全球化 理論、女權(quán)主義理論等。政策過(guò)程理論的結(jié)構(gòu)功能主義主張，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以看作為各領(lǐng)域 的社會(huì)變遷的發(fā)動(dòng)機(jī)”，“比較研究把公共政策尤其是社會(huì)政策的影響，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè) 化、都市化和人口問(wèn)題的變化等一系列影響‘現(xiàn)代化’的因素關(guān)聯(lián)起來(lái)，希望以此來(lái)解釋公 共政策的產(chǎn)生”。（注：〔英〕米切爾?黑堯：《現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程》，趙成 根譯，中國(guó)青年出版社，2004年，第46-47頁(yè)。）
　　 極端的結(jié)構(gòu)主義者通常是實(shí)在論意義上的決定論者。實(shí)在論以近代以來(lái)的自然科學(xué)哲學(xué)為基 石，這決定了結(jié)構(gòu)主義者秉持實(shí)證主義認(rèn)識(shí)論，一般采用定量研究，研究方法往往關(guān)注關(guān)于 社會(huì)現(xiàn)象、變量的“客觀”測(cè)量方法，并將其研究目標(biāo)定位于發(fā)現(xiàn)“科學(xué)”理論或規(guī)律—— 理論性強(qiáng)的因果關(guān)系。例如，使用統(tǒng)計(jì)資料、進(jìn)行大規(guī)模的社會(huì)調(diào)查等，然后在各種結(jié)構(gòu)性 因素的指標(biāo)與政治行動(dòng)之間建立解釋模型，展開對(duì)政治行動(dòng)、政治發(fā)展等的解釋、預(yù)測(cè)。
　　 結(jié)構(gòu)主義的核心立場(chǎng)看似簡(jiǎn)單，不過(guò)很難說(shuō)結(jié)構(gòu)主義有公認(rèn)的理論模式版圖。現(xiàn)在，結(jié)構(gòu)主 義版圖還是四分五裂的。究其原因，主要是對(duì)“結(jié)構(gòu)”的不同理解。政治發(fā)展理論的許多倡 導(dǎo)者、以及馬什等通常將結(jié)構(gòu)限于“物質(zhì)條件”，這是一種狹隘理解；黑堯所謂“結(jié)構(gòu)”， 不僅指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)化等物質(zhì)性因素，也指階級(jí)結(jié)構(gòu)、父權(quán)主義等非物質(zhì)性因素。事實(shí)上 ，在結(jié)構(gòu)主義陣營(yíng)中，“結(jié)構(gòu)”除了物質(zhì)性/非物質(zhì)性因素二分法外，還有諸如可驗(yàn)證的/深 層結(jié)構(gòu)、經(jīng)驗(yàn)的/形式的等多種區(qū)分。結(jié)構(gòu)化理論的倡導(dǎo)者吉登斯對(duì)結(jié)構(gòu)的區(qū)分是“規(guī)則/資 源”。從這個(gè)視角出發(fā)觀察，我們發(fā)現(xiàn)政治科學(xué)中的一些爭(zhēng)論，如政治發(fā)展理論、政治文化 理論之間的爭(zhēng)論，可視為“結(jié)構(gòu)”爭(zhēng)辯——前者通常主張是物質(zhì)性結(jié)構(gòu)因素推動(dòng)了政治發(fā)展 、政治變遷，而政治文化理論對(duì)同一問(wèn)題的答案是：作為變遷的推動(dòng)力量，以及用來(lái)解釋國(guó) 家之間差異的原因的正是觀念、價(jià)值與文化，而不是什么經(jīng)濟(jì)的或制度的原因，至少后者不 是最初的原因?！敖Y(jié)構(gòu)”爭(zhēng)辯，幾乎成了結(jié)構(gòu)主義陣營(yíng)的核心爭(zhēng)辯，不同的結(jié)構(gòu)主義理論之 間的相互攻擊有時(shí)甚于結(jié)構(gòu)主義與行動(dòng)者途徑等之間的辯論。
　　
　　 即使從經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知出發(fā)進(jìn)行判斷，我們也不能無(wú)視人均GDP、教育程度、城市化水平或制度、 階級(jí)、父權(quán)主義以及觀念、價(jià)值、文化等結(jié)構(gòu)性因素對(duì)我們自身行為的影響。但是，如果再 往前走一步，成了某種決定論——正如一些結(jié)構(gòu)主義已經(jīng)主張的那樣，那么我們永遠(yuǎn)要做一 個(gè)懷疑論者，如此我們才能保持在結(jié)構(gòu)—行動(dòng)關(guān)系上的清醒。結(jié)構(gòu)主義面臨的另一個(gè)挑戰(zhàn)是 對(duì)結(jié)構(gòu)作出清晰解釋，并恰如其分地甄別各種結(jié)構(gòu)要素的影響程度。盡管這一目標(biāo)不可能最 終實(shí)現(xiàn)，但結(jié)構(gòu)主義者必須勇于接受挑戰(zhàn)。
　　
　　 (二)行動(dòng)者途徑
　　 行政者途徑可能“啟蒙”于一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，個(gè)人通過(guò)努力可以對(duì)自己的命運(yùn)產(chǎn)生影響 。作為一種研究途徑，較為極端的立場(chǎng)認(rèn)為，結(jié)構(gòu)只不過(guò)是行動(dòng)的結(jié)果。由此，行動(dòng)者途徑 主要關(guān)注個(gè)人或團(tuán)體的行動(dòng)及其影響。正如麥卡納拉指出的：在意圖主義(即行動(dòng)者途徑) 中，“個(gè)人或團(tuán)體被假定為解釋的適當(dāng)焦點(diǎn)。事件主要是通過(guò)個(gè)人的意圖和行動(dòng)來(lái)解釋的。 故解釋的焦點(diǎn)在于能動(dòng)，而結(jié)構(gòu)在此被賦予次要的位置。結(jié)構(gòu)……被作為個(gè)人行動(dòng)的一個(gè)效 果或結(jié)果而存在?！雹埽ㄗⅲ?〔英〕大衛(wèi)?馬什、格里?斯托克：《政治科學(xué)的理論與方法》(第二版)，景躍進(jìn)、 張小勁、歐陽(yáng)景根譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第284-285、279-280頁(yè)。）行 動(dòng)者途徑與意志論、意圖主義等有密切的親緣關(guān)系，因此，它在本體論上傾向于建構(gòu)論或反 基礎(chǔ)主義。
　　 政策過(guò)程理論中行動(dòng)者途徑的典范是多元主義，此外還有工具主義(或行動(dòng)者途徑)的馬克 思主義、公共選擇政治市場(chǎng)理論等。行動(dòng)者途徑的政策過(guò)程理論的一般觀點(diǎn)是，權(quán)力在社 會(huì)中是分散的，任何利益集團(tuán)、壓力團(tuán)體都有影響公共政策的權(quán)力，任何團(tuán)體充分確定的政 治偏好和愿望都能保證得到實(shí)現(xiàn)，沒有一個(gè)團(tuán)體居于支配地位。比如，多元主義者理查德森 ?喬丹指出：英國(guó)是一個(gè)“后議會(huì)民主”國(guó)家——公共政策是通過(guò)政府機(jī)構(gòu)和組織成政策共 同體的壓力團(tuán)體談判形成的，從公共問(wèn)題提出，列入政策議程，直到政策執(zhí)行的整個(gè)政策過(guò) 程，壓力集團(tuán)都對(duì)公共政策施加著影響。⑦（注：〔英〕米切爾?黑堯：《現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程》， 趙成根譯，中國(guó)青年出版社，2004年，第28、60頁(yè)。）
　　行動(dòng)者途徑的本體論立場(chǎng)導(dǎo)致了相應(yīng)的認(rèn)識(shí)論，如意圖主義，因此這一陣營(yíng)的擁護(hù)者主要采 取定性研究方法，如訪談、焦點(diǎn)團(tuán)體、素描等。受到科學(xué)主義影響的行動(dòng)者途徑通常也追求 解釋，不過(guò)徹底的行動(dòng)者途徑更加青睞“解讀”——不在于尋找事物內(nèi)在的邏輯關(guān)系，而在 于理解和厘清特定人類活動(dòng)在特定文化條件下的內(nèi)在含義或意義。（注： 社會(huì)學(xué)家趙鼎新對(duì)“解釋”、“解讀”作了通曉易懂的說(shuō)明，參閱趙鼎新：《社會(huì)與政 治運(yùn)動(dòng)講義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第7頁(yè)。）
　　 與結(jié)構(gòu)主義的主要分歧在于“結(jié)構(gòu)”相似，行動(dòng)者途徑的分歧在于對(duì)“行動(dòng)”的理解——什 么是人、什么是能動(dòng)(或行動(dòng))。斯圖爾特?麥卡納拉對(duì)能動(dòng)的解釋是，“指?jìng)€(gè)人或團(tuán)體影 響其環(huán)境的能力(意圖的或相反)”。④這 一解釋言簡(jiǎn)意賅，但沒有反映出關(guān)于“行動(dòng)”理 解的分歧。吉登斯認(rèn)為，行動(dòng)或能動(dòng)作用不是指“一系列分散的行為”，而是指“肉體的存 在者現(xiàn)實(shí)地或思量著有理由干預(yù)在世事件持續(xù)的過(guò)程流的能力”，……這種定義使能動(dòng)作用 與意向性脫鉤：“能動(dòng)作用不是指人們行事時(shí)所具有的意圖，而是指他們?cè)染陀械淖鲞@些 事情的能力?！边@就得出，行動(dòng)應(yīng)當(dāng)被看作是“有目的”——而不是“故意的”。 （注：〔英〕帕特里克?貝爾特：《二十世紀(jì)的社會(huì)理論》，瞿鐵鵬譯，上海譯文出版社 ，2005年，第108頁(yè)。）吉登斯對(duì)于行動(dòng)的理解，回應(yīng)了“意圖/能力”的分歧，其“ 權(quán)力是能動(dòng)作用固有的”的觀點(diǎn)使得社會(huì)科學(xué)更深地卷入了關(guān)于“權(quán)力”的爭(zhēng)辯。此外，這 一陣營(yíng)的理論在假定或理解人、行動(dòng) 時(shí)，還存在著經(jīng)驗(yàn)的/形式的、完全理性/有限理性、理性/非理性因素(動(dòng)機(jī)引發(fā))、方法 論個(gè)人主義/方法論集體主義等諸多爭(zhēng)辯。比如，在奧爾森的集體行動(dòng)理論中，“人”被假 定為經(jīng)濟(jì)人——自利動(dòng)機(jī)、完全理性，因此他對(duì)行動(dòng)的理解是形式的而不是經(jīng)驗(yàn)的。而在馬 克斯?韋伯的著作中，他有時(shí)候講理性化，有時(shí)候也講權(quán)威特別是卡里斯瑪權(quán)威的重要性。 顯然，這里的人或行動(dòng)，既是理性的，又受到感情支配，是經(jīng)驗(yàn)意義上的真實(shí)的人。（注：趙鼎新：《社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)講義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第14-17頁(yè) 。）
　　
　　(三)自主性國(guó)家理論
　　 作為一個(gè)整體或一群行動(dòng)主體的國(guó)家，在政策過(guò)程中扮演了怎樣的角色？自主性國(guó)家理論的 出發(fā)點(diǎn)是承認(rèn)國(guó)家的積極作用。這一立場(chǎng)在一些典型的結(jié)構(gòu)主義以及行動(dòng)陣營(yíng)的理論中缺席 。從政治學(xué)理論發(fā)展史看，在1950年代至1970年代美國(guó)和英國(guó)政治學(xué)迅速發(fā)展時(shí)期，存在著 一種忽視國(guó)家組織研究的趨勢(shì)。⑦當(dāng)時(shí)政治科學(xué)的視角，無(wú)論是集團(tuán)理 論、多元主義還是結(jié)構(gòu)功能主義，都趨向社會(huì)中心論。在社會(huì)中心論看來(lái)，國(guó)家或政府并沒 有獨(dú)立的自主性，而只是提供了一個(gè)社會(huì)各集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)所……。不過(guò)，自70年代以來(lái)，“ 回歸國(guó)家學(xué)派”興起，開始重新評(píng)估國(guó)家在政治生活中的作用，并最終將國(guó)家視為具有相對(duì) 自主性的行動(dòng)者。（注：何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義對(duì)政 治科學(xué)的重構(gòu)》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2004，第130、137頁(yè)。）自主性國(guó)家途徑在本體 論上意味著，國(guó)家既不能僅僅被視為一種中立組織、公民個(gè)體或團(tuán)體如多元利益集團(tuán)的行動(dòng) 的消極反應(yīng)物，也不能僅僅被視為資本主義的附屬物或階級(jí)統(tǒng)治的工具。能動(dòng)的國(guó)家在一定 程度上也可能影響并部分地決定了社會(huì)結(jié)構(gòu)或行動(dòng)。
　　自主性國(guó)家途徑的政策過(guò)程理論包括工團(tuán)主義、政策網(wǎng)絡(luò)與政策共同體、官僚組織理論、強(qiáng) 調(diào)國(guó)家能動(dòng)性的馬克思主義等。這一政策研究途徑“強(qiáng)調(diào)國(guó)家的權(quán)力，尋求分析政府機(jī)構(gòu)內(nèi) 政治主體的角色的理論”，（注：〔英〕米切爾?黑堯：《現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程》， 趙成根譯，中國(guó)青年出版社，2004年，第25-26頁(yè)。） 其對(duì)政策過(guò)程研究的側(cè)重點(diǎn)是自主性國(guó)家。例如，威亞爾達(dá)評(píng) 論到，工團(tuán)主義或合作主義包括一種特殊的關(guān)系模式，這種關(guān)系可以是國(guó)家或政府與其他社 會(huì)或政治機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)之間的關(guān)系，國(guó)家在其中扮演的角色是建筑師或政治秩序的立法者?！?…國(guó)家定義、建構(gòu)、界定階級(jí)、利益集團(tuán)；國(guó)家不僅是裁判，也是一種積極力量。（注：〔美〕霍華德?威亞爾達(dá)：《比較政治學(xué)導(dǎo)論：概念與過(guò)程》，婁亞譯，北京大 學(xué)出版社，2005年，第96-97頁(yè)。）而官僚組織理論強(qiáng)調(diào)國(guó)家內(nèi)部的利益集團(tuán)對(duì)政策過(guò) 程的影響。
　　 國(guó)家兼具結(jié)構(gòu)或行動(dòng)的某些特征，因此結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者途徑相應(yīng)的認(rèn)識(shí)論、研究方法都在 國(guó)家研究中得到應(yīng)用。相應(yīng)地，理論追求既包括解釋，也包括解讀。
　　 自主性國(guó)家理論途徑的內(nèi)部分歧主要來(lái)自于對(duì)國(guó)家的理解。國(guó)家的本質(zhì)到底是什么？國(guó)家能 否被視為一個(gè)行動(dòng)集體？國(guó)家在多大程度上可視為組織或制度？即使視國(guó)家為一個(gè)行動(dòng)集體 而不是多個(gè)行動(dòng)集體的理論，也要面臨諸如公共利益/私利(偏好)、完全理性/有限理性( 理性程度)等類似的爭(zhēng)辯。這一爭(zhēng)辯最終指向了政治哲學(xué)。
　　
　　 (四)“宏大理論”問(wèn)題
　　 政治學(xué)理論中有一些“宏大理論”，往往匯集了多種理論流派，新舊雜陳。由此，不同研究 途徑融合于其中，也不足為奇。這意味著，具備多種研究途徑的宏大理論往往具有更接近現(xiàn) 實(shí)的優(yōu)勢(shì)。
　　
　　 這一類型的理論包括西方馬克思主義、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論、政府過(guò)程理論模式、新制度主 義。比如，作為龐大理論體系的西方馬克思主義，當(dāng)強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、生產(chǎn)關(guān)系決 定了階級(jí)結(jié)構(gòu)等觀點(diǎn)時(shí)，是結(jié)構(gòu)主義的馬克思主義；強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)或革命是歷史的火車頭時(shí) ，這是行動(dòng)者途徑的馬克思主義；強(qiáng)調(diào)國(guó)家或政治對(duì)社會(huì)的反作用(尤其是決定性作用)時(shí) ，變成了自主性國(guó)家的馬克思主義。很多人注意到，即使馬克思本人，早期、晚年的側(cè)重或 陳述有所不同。因此，黑堯在討論政策過(guò)程理論模式時(shí)，根據(jù)本體論立場(chǎng)的差異，把馬克思 主義區(qū)分為如表1所列舉的結(jié)構(gòu)主義的馬克思主義政策過(guò)程理論、工具主義的馬克思主義政 策過(guò)程理論、強(qiáng)調(diào)國(guó)家自主性的馬克思主義政策過(guò)程理論。相似的，政府過(guò)程理論模式、新 制度主義等，一般都融合了至少兩種研究途徑。
　　 政府過(guò)程理論模式，實(shí)質(zhì)上是一種宏大的政策過(guò)程理論。所謂政府過(guò)程即公共政策過(guò)程，這 一理論的始作俑者本特利把政府和政策過(guò)程解釋為“利益集團(tuán)在政府內(nèi)外相互作用的結(jié)構(gòu)” （注：胡偉：《政府過(guò)程》，浙江人民出版社，1998年，第3頁(yè)。）。政 府過(guò)程理論的基礎(chǔ)是戴維?伊斯頓的政治系統(tǒng)理論。所謂政治系統(tǒng)是由政治行動(dòng)者的 規(guī)律性互動(dòng)構(gòu)成的，這些行動(dòng)者的任務(wù)是為社會(huì)進(jìn)行“價(jià)值的權(quán)威性分配”。政治系統(tǒng)所處 的環(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)不斷提出需求和給予不同的支持，政治系統(tǒng)根據(jù)其運(yùn)行規(guī)則把這些需求和 支持轉(zhuǎn)換為公共政策形式，然后政策實(shí)施產(chǎn)生的結(jié)果反饋給環(huán)境，并影響今后對(duì)政治系統(tǒng)的 投入。（注：參閱徐湘林：《從政治發(fā)展理論到政策過(guò)程理論——中國(guó)政治改革 研究的中層理論建構(gòu)探討》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第3期，第108-120頁(yè)。）由此 可見，政府過(guò)程理論分析框架既強(qiáng)調(diào)了利益集團(tuán) 的行動(dòng)，也強(qiáng)調(diào)環(huán)境因素，融 合了行動(dòng)者、結(jié)構(gòu)主義兩種途徑。不過(guò)，政治系統(tǒng)理論缺少自主性國(guó)家立場(chǎng)，因?yàn)檫@一理論 一般視國(guó)家為需求或支持的反應(yīng)物，政府決策過(guò)程則被視為“黑箱”。
　　新制度主義涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等領(lǐng)域，可以區(qū)分為理性選擇制度主義、社會(huì)學(xué)制 度主義、歷史制度主義。有許多證據(jù)表明，其中任一流派都至少融合了三種研究途徑中的兩 種。經(jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱在討論制度變遷理論時(shí)指出，制度變遷理論研究在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展進(jìn) 程中經(jīng)濟(jì)體制如何因各種內(nèi)在因素和外在條件的變化而逐步地發(fā)展演變。其分析結(jié)構(gòu)是：將 國(guó)家、企業(yè)或家庭等等當(dāng)作一個(gè)個(gè)具有理性的經(jīng)濟(jì)整體，分析變化了的自然環(huán)境、技術(shù)水平 、人口結(jié)構(gòu)、道德文化等等如何向人們提供了新的獲利機(jī)會(huì)，從而提供了改變舊體制、創(chuàng)造 新體制(或模仿新體制)的動(dòng)機(jī)……。（注：樊綱：《漸進(jìn)改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，上海遠(yuǎn)東出版社，19 96年，第125-130頁(yè)。）——可以看出，結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng) 者、自主性國(guó)家途徑滲入新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中。在政治科學(xué)界，許多學(xué)者都明確肯定新制度主義融合了結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者途徑，平息了二者的本體論、方法論分歧。在馬什、哈伊、古 丁、威亞爾達(dá)等人的 著作中，我們可以很容易地找到證據(jù)。如馬什、哈伊等認(rèn)為，新制度主義者對(duì)制度與個(gè)體間 的相互作用的關(guān)注，已證明了建立一種新的、特別的社會(huì)本體論的重要性，而這種特別的社 會(huì)本體論，要克服自20世紀(jì)60年代以來(lái)在政治科學(xué)中泛濫成災(zāi)的二者擇其一的思維方式……。這樣，新制度 主義也許能夠解決結(jié)構(gòu)/能動(dòng)性的難題。（注：〔英〕大衛(wèi)?馬什、格里?斯托 克：《政治科學(xué)的理論與方法qGxNSWf1H42VvjYw+hhrqA== 》(第二版)，景躍進(jìn)、張小勁、歐陽(yáng)景根譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第100-105頁(yè) 。）在1996年出版的《政治科學(xué)新手冊(cè)》中，羅伯特?古丁、漢斯－迪特爾?克林格 曼為了高度評(píng)價(jià)新制度主義在平息結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者途徑分歧從而實(shí)現(xiàn)方法論融合的“貢獻(xiàn) ”，連續(xù)用六個(gè)“政治科學(xué)家不再”予以陳述，如：政治科學(xué)家不再用兩分法的眼光把 組織或結(jié)構(gòu)、利益或制度的其中之一看成是政治發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力；政治科學(xué)家也不再把行為傾 向和組織架構(gòu)決然對(duì)立起來(lái)。（注：〔美〕羅伯特?古丁、漢斯—迪特 爾?克林格曼主編：《政治科學(xué)新手冊(cè)》，生活?讀書?新知三聯(lián)書店，2006年，第12-14 頁(yè)。）新制度主義者埃里諾?奧斯特羅姆在薩巴蒂爾主編的《政策過(guò)程理論》中闡明 了政策過(guò)程中的制度分析理論，她清晰刻畫的“制度分析框架”圖，是新制度主義試圖融合 結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者途徑的最好證據(jù)。（注：參閱〔美〕保羅?薩巴蒂爾編：《政 策過(guò)程理論》， 生活?讀書?新知三聯(lián)書店，2004年，第45-91頁(yè)。）
　　
　　三、中國(guó)政策過(guò)程研究：視角及其缺失
　　
　　 純粹的研究途徑的理論研究，可視為方法研究中的“規(guī)范”理論。本節(jié)將以上述刻畫為標(biāo)準(zhǔn) 來(lái)評(píng)析國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于當(dāng)代中國(guó)政策過(guò)程的主要研究成果。我們發(fā)現(xiàn)：國(guó)外對(duì)當(dāng)代中國(guó)政策 過(guò)程的研究陷入一定程度的本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論誤區(qū)，而國(guó)內(nèi)研究缺少本體論、認(rèn)識(shí)論 、方法論自覺。
　　
　　 (一)西方學(xué)者的關(guān)注
　　 如果同意哈里?哈丁(Harry Harding)、裴宜理(Elizabeth J?Perry)等 人的說(shuō)法， 那么西方(主要指美國(guó))中國(guó)政治研究到今天已發(fā)展到第四或五代。其中，運(yùn)用流行研究方法 對(duì)政治權(quán)力分配、政策制定過(guò)程等加以分析，是歷代學(xué)者共有的特征。關(guān)于中國(guó)政策過(guò)程的 理論視角及其變遷，薛瀾等人曾經(jīng)作出概括，認(rèn)為50多年的研究貫穿著一條主線，即從精英 研究到派系研究，再到官僚組織決策研究。（注：薛瀾、陳玲：《中國(guó)公共政策 過(guò)程的研究：西方學(xué)者的視角及其啟示》，《中國(guó)行政管理》2005年第7期。）由于 西方學(xué)者研究中國(guó)政策過(guò)程尤其是政策制 定過(guò)程，通常致力于回答以下幾個(gè)問(wèn)題：誰(shuí)參與了政策過(guò)程？參與者的偏好如何？政策形成 的規(guī)則是什么？（注：參閱彭志國(guó)：《從理性、權(quán)力到官僚政治視角的轉(zhuǎn)變—— 對(duì)西方學(xué)者關(guān)于中國(guó)政策制定過(guò)程研究的述評(píng)》，《理論探討》2005年第2期。）由此，我們以表2加以概括、總結(jié)。
　　盡管受制于資料、經(jīng)驗(yàn)觀察等方面的限制，西方學(xué)者關(guān)于中國(guó)政策過(guò)程的研究仍然富有洞察 力。在不同時(shí)期，作為對(duì)中國(guó)政治變遷的回應(yīng)，他們的研究視角及其結(jié)論相應(yīng)也發(fā)生了變化 。表2第四行——三種視角的核心立場(chǎng)，即對(duì)中國(guó)政策過(guò)程的描述，其 描述本身以及時(shí)間上的轉(zhuǎn)移——尤其表明了各個(gè)視角的洞察力以及變遷。從政策過(guò)程理論的三種研究途徑角度 判斷，幾種視角的共同之處在于他們從自主性國(guó)家出發(fā)——這表明西方學(xué)者從未放棄對(duì)中國(guó) 高 層領(lǐng)導(dǎo)人、政治精英、官僚等的關(guān)注，不同之
　　
　　
　?。ㄕf(shuō)明：本表制作所參考的中文文獻(xiàn)包括：薛瀾、陳玲，2005；彭志國(guó)，2005；嚴(yán)榮， 2006。）
　　處則是，晚近的視角越來(lái)越多地?fù)饺胄袆?dòng)者途 徑、結(jié)構(gòu)主義途徑的立場(chǎng)。到了上個(gè)世紀(jì)90年代，如米歇爾?奧克森伯格(Michel Oksenberg)發(fā)展了的“分散權(quán)威主義” (fragmented authoritarianism)理論，就體現(xiàn)了三種途 徑融合的特點(diǎn)。在他看來(lái)，近年來(lái)中國(guó)決策體制已出現(xiàn)十余種變化，而導(dǎo)致決策體制變遷的 四個(gè)主要因素是：應(yīng)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的調(diào)整；開放政策；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；通訊技術(shù)和交通 的發(fā)展。如今中國(guó)決策體制的重要特點(diǎn)“三種機(jī)構(gòu)的隨意組合”——這三種機(jī)構(gòu)是：第一， 核心要件是遍布于國(guó)家、省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)層次的黨、政、軍機(jī)構(gòu)；第二，在過(guò)去20年 所創(chuàng)立的控制外部世界的聯(lián)結(jié)機(jī)構(gòu)或中介機(jī)構(gòu)；第三，由市場(chǎng)力量推動(dòng)形成并活躍于社會(huì)經(jīng) 濟(jì)領(lǐng)域的合法、半合法及非法組織。（注：參閱嚴(yán)榮：《20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó) 決策體制研究的變遷——西方學(xué)者的幾個(gè)視角》，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2006年第8期。） 在奧克森伯格的分析框 架中，既有結(jié)構(gòu)主義立場(chǎng)，如 對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、通訊交通等這些導(dǎo)致決策體制變遷的因素的分析，也有自主性國(guó)家 途徑、行動(dòng)者途徑立場(chǎng)，如他所謂的三種機(jī)構(gòu)(國(guó)家、社會(huì)力量)之間的互動(dòng)。正如我們前 文指出的那樣，宏大理論因?yàn)槎喾N途徑的運(yùn)用往往具有更接近現(xiàn)實(shí)的優(yōu)勢(shì)，奧克森伯格再次 為我們確立了典范。
　　 不過(guò)，以我們上文刻畫的政策過(guò)程研究途徑路線圖為參照，西方學(xué)者對(duì)于中國(guó)政策過(guò)程主要 以自主性國(guó)家為視角的研究，顯露出一定程度的本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論的誤區(qū)。首先，自 主性國(guó)家途徑對(duì)其關(guān)注的焦點(diǎn)——高層領(lǐng)導(dǎo)人、官僚等的認(rèn)知，在本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論 上一定程度地陷入困境。這一途徑早期通常假定高層領(lǐng)導(dǎo)人為“完美的理性人”——其偏好 是國(guó)家利益、其目標(biāo)致力于實(shí)現(xiàn)利益最大化、其決策方案謀求最優(yōu)——這在本體論、認(rèn)識(shí)論 上是對(duì)“人”或行動(dòng)的一種高度形式化、理想化的假定，在方法論上缺少檢驗(yàn)；這一途徑后 來(lái)又假定高層領(lǐng)導(dǎo)人受權(quán)力、派系利益所左右——在本體論上回歸到“經(jīng)驗(yàn)”認(rèn)識(shí)，但與事 實(shí)可能沖突，而且仍面臨方法檢驗(yàn)等問(wèn)題。我們進(jìn)一步的疑問(wèn)是，當(dāng)代中國(guó)政治“歷代”高 層領(lǐng)導(dǎo)人的偏好、理性以及受到權(quán)力、派系影響的程度等各種狀況究竟如何？這些狀況怎樣 產(chǎn)生，個(gè)人自覺的、意識(shí)形態(tài)、文化、制度等因素發(fā)揮了哪些作用？（注：對(duì)這 一追問(wèn)的完美解答是不存在的，但這一提問(wèn)對(duì)于思考中國(guó)政治有特殊意義。）這一途 徑通常還假定 官僚是追求部門或團(tuán)體、個(gè)人私利的理性人，從而同樣面臨本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論的問(wèn)題 。
　　 其次，缺少?gòu)慕Y(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者途徑出發(fā)的經(jīng)驗(yàn)研究。西方學(xué)者研究中國(guó)政治側(cè)重于自主性 國(guó)家途徑的特征，暗含一個(gè)前提假設(shè)——領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)袖集團(tuán)在政策過(guò)程中具有決定性影響。 這當(dāng)然與中國(guó)政治與政策過(guò)程的事實(shí)相吻合。不過(guò)，既便如此，社會(huì)行動(dòng)者在政策過(guò)程中也 不是完全消極無(wú)為的，特別在物質(zhì)或非物質(zhì)結(jié)構(gòu)性因素發(fā)生變遷的時(shí)候。中國(guó)政策過(guò)程因此 也需要結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者途徑的視角。不過(guò)，這方面的文獻(xiàn)相較自主性國(guó)家途徑而言還不多 見。
　　 第三，西方政策過(guò)程研究的提問(wèn)方式(誰(shuí)？偏好？規(guī)則？)及其研究路徑仍然是一種對(duì)政策 過(guò)程的“靜態(tài)”研究?！皬木⒀芯康脚上笛芯?，再到官僚組織決策研究”既不能為我們提 供一份有關(guān)中國(guó)政策過(guò)程變遷的描述——中國(guó)政策過(guò)程顯然不符合由理性框架到權(quán)力框架再 到官僚政治框架的演變模式，也不能提供一份認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國(guó)各個(gè)時(shí)代政策過(guò)程的分析框架— —即使在50年代，中國(guó)政策過(guò)程也是許多模式的總和，理性框架、權(quán)力框架、官僚政治框架 、多元主義、政治文化(非正式政治視角)、政治發(fā)展理論等，但該研究領(lǐng)域顯然缺少融合 了多種研究途徑的文獻(xiàn)。
　　
　　 (二)國(guó)內(nèi)學(xué)者的努力
　　 國(guó)內(nèi)上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)出現(xiàn)的政策過(guò)程研究文獻(xiàn)，可以區(qū)分為三類：一是在“政府過(guò)程” 分析框架影響下，胡偉、朱光磊等人的研究；二是竺乾威、白綱、王紹光等人的經(jīng)驗(yàn)研究； 三是分散在不同領(lǐng)域的案例研究?？偟膩?lái)看，雖取得一些積極成果，但與西方中國(guó)政策過(guò)程 研究還有一定差距，主要問(wèn)題在于缺少本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論的自覺。
　　 前文曾指出，西方政府過(guò)程理論模式，由于與政治系統(tǒng)論、多元主義利益集團(tuán)理論有親緣關(guān) 系，因此同時(shí)具有結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者視角，但缺少自主性國(guó)家立場(chǎng)。而國(guó)內(nèi)運(yùn)用政府過(guò)程范 式研究中國(guó)政治的典范，如胡偉、朱光磊等人的著作（注：朱光磊：《當(dāng)代中國(guó) 政府過(guò)程》，天津人民出版社，1997年。胡偉：《政府過(guò)程》，浙江人民出版社，1998年。 ），研究途徑則與西方有所不同，其主 要研究途徑為自主性國(guó)家。當(dāng)然，朱光磊有預(yù)見的關(guān)注了“社會(huì)利益群體”等，這意味著行 動(dòng)者途徑。不過(guò)，問(wèn)題在于結(jié)構(gòu)主義途徑缺席，他們沒有如湯森（注：〔美〕詹 姆斯?湯森、布蘭特利?沃馬克：《中國(guó)政治》，顧速、董方譯，江蘇人民出版社，2004年 。）等做到的那樣，對(duì)中國(guó)政策過(guò)程的結(jié)構(gòu)性因素諸如中國(guó)政治傳統(tǒng)、革命的背景、 蘇聯(lián)模式、中共歷史等給予充分關(guān)注。
　　 竺乾威、白綱等經(jīng)驗(yàn)地描述了中國(guó)的決策體制與過(guò)程。（注：參閱竺乾威：《中 國(guó)政府的決策過(guò)程》，載劉伯龍、竺乾威主編《當(dāng)代中國(guó)公共政策》，復(fù)旦大學(xué)出版社，20 00。白鋼、王君：《簡(jiǎn)論中國(guó)公共政策的決策過(guò)程》，載《中國(guó)公共政策分析》(2003年卷) ，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003年，第273-303頁(yè)。）從研究路徑看，竺乾威等聲稱是 結(jié) 構(gòu)和過(guò)程分析——結(jié)構(gòu)分析即對(duì)黨、政府、人大的分析，過(guò)程即決策程序分析，中國(guó)政策決 策過(guò)程的模式被概括為“黨、政、人大三位一體以黨為主”?？梢钥闯?，這實(shí)際上也是自主 性國(guó)家途徑。不過(guò)，與西方自主性國(guó)家途徑的差異在于，中國(guó)學(xué)者側(cè)重于國(guó)家性質(zhì)的組織、 機(jī)構(gòu)而不是高層領(lǐng)導(dǎo)人或官僚。
　　 可喜的是，國(guó)內(nèi)政策過(guò)程研究領(lǐng)域近兩年來(lái)出現(xiàn)了研究途徑擴(kuò)展的跡象，一些文獻(xiàn)表明了融 合不同研究途徑的努力，一些文獻(xiàn)則顯示出研究途徑由自主性國(guó)家途徑向結(jié)構(gòu)主義或行動(dòng)者 途徑的轉(zhuǎn)移，并具備了方法論的自覺意識(shí)。比如林小英通過(guò)對(duì)改革開放以來(lái)民辦高等教育政 策演變的研究，認(rèn)為中國(guó)教育政策變遷具有“上下回應(yīng)”特征，存在政策系統(tǒng)對(duì)政策對(duì)象的 制約及政策對(duì)象進(jìn)行反制約的模式，由此提出“教育政策過(guò)程中的策略空間”解釋框架—— 所謂策略空間，即政策部門的顯性制約、政策環(huán)境的隱性制約、政策文本的程序制約和政策 資源的實(shí)質(zhì)制約的不完全性；所謂政策對(duì)象反制約，即政策對(duì)象可以發(fā)現(xiàn)策略空間并采取策 略行動(dòng)；由此，政策對(duì)象由被動(dòng)的政策目標(biāo)團(tuán)體變成了主動(dòng)的行動(dòng)者。（注： 林小英：《中國(guó)教育政策過(guò)程中的策略空間：一個(gè)對(duì)政策變遷的解釋框架》，《北京大 學(xué)教育評(píng)論》2006年第4期，第130-148頁(yè)。）她的解釋框架確認(rèn) 了政策對(duì)象的能動(dòng)性，在刻畫政策部門與政策對(duì)象互動(dòng)過(guò)程中，實(shí)際上融合了自主性國(guó)家( 政策部門)、行動(dòng)者途徑。不過(guò)，她似乎缺少結(jié)構(gòu)主義立場(chǎng)，所以對(duì)中國(guó)民辦高等教育政策 變遷植根于其中的社會(huì)變遷，以及對(duì)其演變軌跡產(chǎn)生重要影響的公立高等教育機(jī)構(gòu)的策略行 為等問(wèn)題，沒有予以太多關(guān)注。特別值得關(guān)注的是王紹光的研究。他歸納了今日中國(guó)公共政 策議程設(shè)置的六種模式，指出：隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越 來(lái)越大，“關(guān)門模式”和“動(dòng)員模式”逐漸式微，“內(nèi)參模式”成為常態(tài)，“上書模式”和 “借力模式”時(shí)有所聞，“外壓模式”頻繁出現(xiàn)。（注：王紹光：《中國(guó)公共政 策議程設(shè)置 的模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第5期。）我們認(rèn)為，他所關(guān)注的政策議程設(shè)置 模式的轉(zhuǎn)換， 其實(shí)隱藏了研究視角的轉(zhuǎn)換，對(duì)“外壓模式”等的觀察與分析，表明了行動(dòng)者途徑的立場(chǎng)。 另外，他明確提出的觀點(diǎn)“觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換有助于我們領(lǐng)會(huì)中國(guó)政治制度的深刻變 遷”，雖然尚未進(jìn)行深入闡述，但表明了確立中國(guó)政治研究新研究途徑的自覺意識(shí)，值得期 許。
　　
　　 結(jié)語(yǔ)
　　 針對(duì)政策過(guò)程研究中的難題——研究對(duì)象的特殊性；理想的方法是定性與定量結(jié)合，定量一 般不能用于考察政策過(guò)程；黑箱問(wèn)題；資料問(wèn)題；價(jià)值中立問(wèn)題——黑堯曾經(jīng)指出最佳的研 究方法：公開承認(rèn)從各種來(lái)源獲得相互矛盾的資料的有效性，然后以每一種資料作為一種可 供選擇的透鏡；……同時(shí)運(yùn)用多種不同的模型來(lái)進(jìn)行分析。（注：〔英〕米切爾 ?黑堯：《現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程》，趙成根譯，中國(guó)青年出版社，2004年，第21-24頁(yè)。 ）本文從本體論、認(rèn)識(shí)論、方法 論出發(fā)刻畫結(jié)構(gòu)主義、行政者、自主性國(guó)家三種途徑的基本目的就是提供一份政策過(guò)程經(jīng)驗(yàn) 研究的路線圖，幫助研究者更好地理解并運(yùn)用不同理論模型。關(guān)注本體論的目的不是純粹的 社會(huì)科學(xué)哲學(xué)辯論，重要的是與認(rèn)識(shí)論、方法論聯(lián)系起來(lái)。
　　 首先，我們希望可以幫助那些從事經(jīng)驗(yàn)政治研究的學(xué)者明確自己的本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論 。大衛(wèi)?馬什、保羅?弗朗明確指出：每一個(gè)社會(huì)科學(xué)家對(duì)研究課題的定向都受到其本體論 和認(rèn)識(shí)論立場(chǎng)的制約。不管是否承認(rèn)，它們確實(shí)形塑著社會(huì)科學(xué)家所使用的理論與方法 。（注：〔英〕大衛(wèi)?馬什、格里?斯托克：《政治科學(xué)的理論與方法》(第二 版)，景躍進(jìn)、張小勁、歐陽(yáng)景根譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第15頁(yè)。）對(duì) 于從事中國(guó)政治與政策過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)研究來(lái)說(shuō)，希望本文有助于研究者形成這種自覺— —你采用的是結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者或自主性國(guó)家途徑？或者，你可以或怎樣將三種途徑融合起 來(lái)？又或，你不同意本文的區(qū)分，你的本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論立場(chǎng)是什么？再或，你不承 認(rèn)本體論、認(rèn)識(shí)論、方法論的上述爭(zhēng)辯，你的理由是什么？
　　 其次，系統(tǒng)而深入的研究當(dāng)然需要綜合運(yùn)用結(jié)構(gòu)主義、行動(dòng)者、自主性國(guó)家三個(gè)途徑，本文 的刻畫希望有助于發(fā)展出研究政策過(guò)程的最佳理論框架。這需要許多學(xué)者共同努力。
　　 最后，“路線圖”也許可以充當(dāng)某種判斷標(biāo)準(zhǔn)，提供一些指引。比如，對(duì)初學(xué)者來(lái)說(shuō)，最初 的研究可以選擇從一個(gè)途徑出發(fā)并將其邏輯貫徹到底。當(dāng)前對(duì)中國(guó)政策過(guò)程的研究，我們建 議：在描述層面，分析結(jié)構(gòu)因素的變化，闡明社會(huì)行動(dòng)者、國(guó)家分別發(fā)生了怎樣的改變，以 及進(jìn)行了怎樣的互動(dòng)；在規(guī)范層面，預(yù)測(cè)國(guó)家與社會(huì)行動(dòng)者之間權(quán)力格局的調(diào)整，為行動(dòng)者 、國(guó)家的行動(dòng)提出建議，并分析行動(dòng)及互動(dòng)將怎樣重構(gòu)社會(huì)結(jié)構(gòu)以及政治制度。
　　
　　作者單位：上海師范大學(xué)法政學(xué)院
　　責(zé)任編輯：劉之靜