黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，是社會主義政治文明建設(shè)的一個重要組成部分。建國以來，我們黨長期處于執(zhí)政地位，履行執(zhí)政職能，要不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，不斷增強拒腐防變和抵御各種風(fēng)險的能力，就必須深入研究和探討黨的執(zhí)政使命、執(zhí)政宗旨的實現(xiàn)形式。黨的政治任務(wù)和歷史條件的變化，必然地要求黨的領(lǐng)導(dǎo)方式隨之相應(yīng)地進行調(diào)整和改革。黨的十六大指出：“一定要準(zhǔn)確地把握當(dāng)代中國社會前進的脈搏，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度，使黨的工作充滿活力?！雹冱h的十六屆四中全會進一步明確提出，加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，必須以改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制為重點。
　　地方黨委擔(dān)負(fù)著執(zhí)行黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規(guī)，對地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展等各方面工作實行全面領(lǐng)導(dǎo)的重大責(zé)任，是本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心。地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的有機組成。建國以來，上海地方黨委在黨中央指導(dǎo)下，邊實踐邊探索，從“黨管一切”到“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，其領(lǐng)導(dǎo)方式隨著時代的發(fā)展而不斷調(diào)整，日益趨向科學(xué)的、民主的、依法執(zhí)政的方向演進，可以說其變革的歷史軌跡總體上反映出符合社會主義政治文明發(fā)展的鮮明特征。
　　
　　一、上海地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式的形成與其存在的合理性
　　
　　建國初期，我們黨在界定黨政職能，確立領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟建設(shè)和社會事務(wù)的體制、程序和方法，處理與人大、政府、政協(xié)、各民主黨派及其他社會組織的關(guān)系上，基本沿襲了1942年在根據(jù)地中共中央關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化的規(guī)定，實行黨的職能和國家職能的一體化。上海地方黨委的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式就是在此大框架下形成的。
　　
　　一是建立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，形成運作方式
　　上海解放初期，中共中央華東局直接領(lǐng)導(dǎo)上海的工作。1950年1月，中央決定上海市委與華東局分開，任命陳毅為市委第一書記，劉曉為第二書記。市委設(shè)有組織部、近郊工作部和工委、青委、婦委、黨校等6個工作機構(gòu)，其余華東局兼管。以后市委陸續(xù)增設(shè)了辦公廳、政策研究室、宣傳部、紀(jì)律檢查委員會和統(tǒng)戰(zhàn)部，從而基本構(gòu)筑起市委權(quán)力運行的工作體系。
　　對于國家公共權(quán)力，市委主要通過市人民政府黨組來實現(xiàn)對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。市人民政府黨組1949年7月設(shè)立時由陳毅市長兼任書記。市政府所屬各局、處、行建立分黨組，受市政府黨組領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)政府工作中的方針、政策性問題和重大措施，均向市政府黨組請示匯報。1951年后市委設(shè)立財政經(jīng)濟、工業(yè)生產(chǎn)、政法、文化教育、市政建設(shè)等5個委員會，對市政府各局、處、行的黨組（即原來的分黨組）實行歸口管理。1955年3月5個委員會撤消，相關(guān)工作劃歸政府部門管理。市人委為此建立9個辦公室分別掌管有關(guān)業(yè)務(wù)。各辦的黨員負(fù)責(zé)干部在有關(guān)政策、方針等重大問題上對市委負(fù)責(zé)，向市委請示報告。市人民政府職能也逐步發(fā)展，集中地方立法、行政和司法三項職權(quán)于一身，市人民法院和市人民檢察署均為市政府工作部門。建國頭七年一系列政治運動接踵而來，均由市委直接領(lǐng)導(dǎo)和部署，由政府機關(guān)及下級黨委黨組貫徹執(zhí)行。
　　
　　二是調(diào)整區(qū)縣機構(gòu)，明確工作職能
　　1949年8月，市委作出建立區(qū)委的決定，在市區(qū)20個區(qū)中建立9個區(qū)委，每個區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)2至3個行政區(qū)黨的工作；市郊建立10個區(qū)委；在工廠、學(xué)校等單位建立支部，歸所在區(qū)區(qū)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1950年6月，各區(qū)建立人民政府，為使區(qū)委的設(shè)置與行政區(qū)相一致，市區(qū)由9個區(qū)委調(diào)整為20個區(qū)委，市郊仍為10個區(qū)委。1955年底三大改造即將完成，市委、市人委決定調(diào)整行政區(qū)劃，市區(qū)由20個區(qū)調(diào)整合并為15個區(qū)，設(shè)立15個區(qū)委；市郊由10個區(qū)調(diào)整合并為東郊、西郊、北郊3個區(qū)，設(shè)立3個區(qū)委；并相應(yīng)加強了區(qū)委的機構(gòu)，擴大了區(qū)委的職權(quán)。1958年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原屬江蘇省領(lǐng)導(dǎo)的上海、嘉定、寶山、和川沙、南匯、奉賢、松江、金山、青浦、崇明等10個縣先后分兩批劃歸上海市管轄，并與原市郊3個區(qū)調(diào)整合并，市郊共11個縣委。1959年為了加強工業(yè)建設(shè)，市委將市區(qū)調(diào)整合并為10個區(qū)，新建吳淞、閔行兩個工業(yè)區(qū)，共12個區(qū)委。1960年11月后，浦東并入川沙，郊縣共10個縣委。從而完成了市委領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)縣第二級地方黨委的機構(gòu)設(shè)置。
　　
　　三是整合各方力量，推進民主建政
　　為了充分發(fā)揮黨外民主人士的參政議政、民主監(jiān)督作用，在中央直接關(guān)心下，1949年12月華東軍政委員會成立，馬寅初等黨外人士任副主席，另有32人先后擔(dān)任市人民政府所屬委、辦、局正副主任、局長。榮毅仁等六位民主黨派和無黨派人士先后擔(dān)任上海市副市長職務(wù)。市委根據(jù)他們的特長，充分發(fā)揮其作用。陳毅要求市府辦公廳為擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的民主人士配備好秘書，把應(yīng)由他們審閱簽發(fā)的文件、資料及時送去，要求政府有關(guān)部門向他們及時匯報工作、請示問題，使他們有職、有權(quán)、有責(zé)。
　　由于剛解放時召開普選制的市人民代表大會條件尚不具備，上海市政府從1949年8月至1953年3月，先后召開過3屆共8次各界人民代表會議。各界人民代表會議從開始時咨詢、協(xié)商、參政議政，發(fā)展到代行市人民代表大會職權(quán)，有參與討論全市性重大問題和制定地方法規(guī)的權(quán)利。1954年全國人大一次會議召開和五四憲法頒布后，上海市第一屆人民代表大會第一次會議召開，800名代表中各民主黨派當(dāng)選代表占191名。1955年5月，在原各界人民代表會議協(xié)商委員會基礎(chǔ)上，中國人民政治協(xié)商會議上海市委員會組建成立，第一屆第一次會議上275名委員中民主黨派委員占162名。黨外人士可以通過人大的各項活動，參與審議政府工作報告、討論制定國民經(jīng)濟建設(shè)計劃和歷年預(yù)決算、選舉政府領(lǐng)導(dǎo)人、制定法律法規(guī)，并通過提案、議案及會議發(fā)言等形式對政府工作提出意見和建議。通過政協(xié)的活動對國家大政方針、地方重要事務(wù)、政策法令的貫徹，群眾生活和統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重大問題進行政治協(xié)商和民主監(jiān)督。市委定期或不定期召開民主黨派、無黨派人士雙月座談會，通報或交流重要情況，對國家大政方針、地方重要事務(wù)、統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重要問題聽取民主黨派、無黨派人士的意見和建議。
　　總體上，在建國頭7年，黨基本恪守《共同綱領(lǐng)》，黨政關(guān)系處理較好，與民主黨派合作較好，使黨成為國家領(lǐng)導(dǎo)力量的核心。上海市委也遵循中央有關(guān)規(guī)定，這一時期形成的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式基本上適應(yīng)了當(dāng)時上海社會政治和經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況，體現(xiàn)出符合客觀歷史條件的合理性，依次不僅在動員和團結(jié)全市人民集中人力、財力、物力恢復(fù)國民經(jīng)濟，建立社會主義的經(jīng)濟基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)等方面，起到了權(quán)力集中應(yīng)有的積極作用，而且使得統(tǒng)一戰(zhàn)線不斷擴大。
　　
　　二、上海地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式的變異與其環(huán)境的共生性
　　
　　遺憾的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式?jīng)]有隨著社會主義改造完成后國內(nèi)主要矛盾的轉(zhuǎn)變實行相應(yīng)轉(zhuǎn)換。1956年黨的八大召開前后，黨內(nèi)對一元化領(lǐng)導(dǎo)的某些弊端出現(xiàn)初步反思。鄧小平在八大報告中指出，黨已經(jīng)在國家工作和社會活動各個方面起著領(lǐng)導(dǎo)作用，“這當(dāng)然不是說，黨可以直接去指揮國家機關(guān)的工作，或者是把各種純粹行政性質(zhì)的問題提到黨內(nèi)來討論，混淆黨的工作和國家機關(guān)工作所應(yīng)有的界限”。②八大要求進一步擴大國家的民主生活，“逐步制定完備的法律，建立健全法制，使黨和國家做到有法可依、有法必依”。③周恩來1957年在全國人大一屆四次會議上指出：“共產(chǎn)黨必須領(lǐng)導(dǎo)一切的原則主要是從政治上來說的，并不等于一切具體工作都要由共產(chǎn)黨直接管理?！雹苋欢?，隨著國內(nèi)外政治風(fēng)云的變幻，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的有益探索中斷了。上海地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式也歷經(jīng)變異，體現(xiàn)出與環(huán)境共生的復(fù)雜特點。
　　
　?。ㄒ唬╅_始全面建設(shè)社會主義10年，地方黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)方式不斷強化
　　1958年6月，中央發(fā)出《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》指出：對大政方針和具體部署，政府機構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在中央。此后相應(yīng)形成一套黨直接管理具體事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)方式，領(lǐng)導(dǎo)體制朝著高度集權(quán)、以黨代政的方向演變。在“加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此變成了個人領(lǐng)導(dǎo)”。⑤這10年，上海地方黨委的一元化領(lǐng)導(dǎo)也不斷加強。
　　上海第一屆黨代會選舉產(chǎn)生的市委，由柯慶施繼任第一書記。市委設(shè)立政法、工交、財貿(mào)、農(nóng)林、文教等部門直接對口領(lǐng)導(dǎo)政府的有關(guān)行政部門。為了貫徹黨政不分的原則，市委于1958年9月發(fā)出《關(guān)于市人民委員會今后工作中幾個問題的通知》，規(guī)定今后各局工作應(yīng)直接向市委或市委有關(guān)委、部請示，各區(qū)人委、縣人委應(yīng)直接向區(qū)委、縣委請示，不再向市人委請示。實踐中導(dǎo)致事無巨細(xì)都向市委請示匯報，黨委部門窮于應(yīng)付，政府機構(gòu)則形同虛設(shè)?！按筌S進”運動中，工業(yè)、財貿(mào)、文教、農(nóng)業(yè)、副業(yè)等各項工作由分管書記掛帥，形成“分兵把口”，互不通氣，削弱了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)。同時期人大、政協(xié)作用也大為削弱，往往徒有形式。
　　在貫徹國民經(jīng)濟調(diào)整“八字”方針過程中，市委對黨政不分的領(lǐng)導(dǎo)方式進行了一定調(diào)整，于1962年7月作出《關(guān)于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強政府部門工作的幾項規(guī)定（草案）》，提出在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強政府工作，發(fā)揮政府各業(yè)務(wù)部門應(yīng)有的作用。同時按照中央有關(guān)意見，市委和區(qū)、縣委取消了分管書記的名義。市委工作機構(gòu)進行精簡整編，市人委和區(qū)、縣人委的職權(quán)有所恢復(fù)，各方面的積極性得到發(fā)揮，對戰(zhàn)勝當(dāng)時經(jīng)濟上的困難起到了積極作用。1964年以后，毛澤東提出“在一切部門中都必須實行黨委領(lǐng)導(dǎo)的制度”，⑥意味著黨委包攬一切事務(wù)，所有國家機關(guān)、經(jīng)濟實體、社會組織和群眾團體都從屬于黨委及其機關(guān)。這一精神的貫徹使上海市委黨政不分、以黨代政的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式再次加強。
　?。ǘ拔母铩?0年，地方黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)方式走向扭曲
　　“文化大革命”時期，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制由初期被全面破壞，繼而畸形發(fā)展。“文革”初，在少數(shù)陰謀家的利用下，上海造反派制造了一系列震驚全國的事件，使全市黨政機關(guān)陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，基層黨組織被迫停止活動。1967年，造反派刮起“一月奪權(quán)”狂潮，宣判市委、市人委死刑，剝奪它的一切職權(quán)歸上海人民公社臨時委員會。不久在毛澤東建議下，“上海人民公社”改稱“上海市革命委員會”，“革委會”實行絕對的一元化領(lǐng)導(dǎo)，包攬黨務(wù)、行政、經(jīng)濟、司法、軍事等一切權(quán)力，把權(quán)力過分集中、黨政不分推向極端。在得到毛澤東肯定后，上海奪權(quán)之風(fēng)刮遍全國，開始了全國性地方黨委、政府非正常的權(quán)力更迭。市革委會工作機構(gòu)一般均稱組，組下設(shè)組，出現(xiàn)黨政機構(gòu)合一和“大組套小組，上下都是組”的混亂現(xiàn)象。各組都行使黨政合一的職能。1971年中共上海四大召開后恢復(fù)市委，市委第一書記張春橋兼任市革委會主任。市委與市革委會的工作機構(gòu)仍然實行黨政合一，兩塊牌子一套班子。市委既決策又直接處理大量的行政事務(wù)，使黨的組織進一步行政化。市革委會沒有建立黨組。市人民檢察院和人民法院均被砸爛，到1973年才恢復(fù)法院黨組。“文革”期間沒有召開過人民代表大會。市政協(xié)被迫停止活動。人大、政府機構(gòu)和公檢法系統(tǒng)實際上處于廢置狀態(tài)。黨內(nèi)民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則被徹底破壞，個人領(lǐng)導(dǎo)實際上取代了集體領(lǐng)導(dǎo)?！拔母铩边\動從理論到實踐的徹底錯誤使黨和國家、人民遭受了巨大災(zāi)難。
　?。ㄈ┥虾５胤近h委領(lǐng)導(dǎo)方式變異的因果分析
　　縱觀建國來上海地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式的歷史演變，筆者認(rèn)為其形成的原因主要為：一是蘇聯(lián)模式的影響。蘇聯(lián)在斯大林時期形成的黨政關(guān)系模式基本特征就是“以黨代政、黨政不分”。二是我們黨本身領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗缺乏、執(zhí)政理論不完備，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)理解為黨包攬一切事務(wù)。三是民主法制不健全，導(dǎo)致權(quán)大于法、以言代法，黨的政策和路線高于國家法律，黨的領(lǐng)袖凌駕于國家法律之上。四是封建主義傳統(tǒng)文化的積淀。我國數(shù)千年封建專制的文化傳統(tǒng)根深蒂固，必然對新的政治體制產(chǎn)生侵蝕。
　　應(yīng)該說，上海地方黨委建國頭30年“黨管一切”的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式有其歷史的合理性。一方面，我們黨執(zhí)政之初面臨百廢待興、百業(yè)待舉的國情和帝國主義及其他敵對勢力對中國的經(jīng)濟封鎖，黨需要一定的集權(quán)對外抵御強敵，對內(nèi)恢復(fù)、振興國力，因而不得不把國家公共權(quán)力高度集中起來，實行黨的職能和國家職能的一體化。另一方面，我國實施的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略和高度集中的計劃經(jīng)濟體制，這種命令、動員型的社會發(fā)展模式某種程度上使黨政不分、中央高度集權(quán)的管理體制成為一種內(nèi)在要求。上海在解放后不到30年的時間內(nèi)初步建成為我國的一個生產(chǎn)門類比較齊全、協(xié)作配套能力比較強、科學(xué)技術(shù)水平比較高的綜合性工業(yè)基地和科學(xué)技術(shù)基地，上海地方黨委發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)核心作用。
　　但是，以黨代政、黨政不分、高度集權(quán)、忽視法制和民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)方式具有內(nèi)在的弊端：（1）權(quán)力過分集中。橫向看，各種權(quán)力過分集中于黨；縱向看，權(quán)力過分集中于黨的各級委員會，各級委員會的權(quán)力又集中于常委會，常委會又集中于書記，結(jié)果造成了個人決定重大問題。一旦黨的指導(dǎo)思想、路線方針出現(xiàn)錯誤，難以制衡，無法避免“文革”這樣全局性的動亂。（2）法律規(guī)定的權(quán)力無法落實，而法外之權(quán)的出現(xiàn)導(dǎo)致權(quán)力運作的非程序化。（3）政權(quán)機構(gòu)的作用得不到充分發(fā)揮，成為黨組織的附屬品。地方黨委陷于具體瑣碎的事務(wù)中，不利于提高執(zhí)政能力。（4）加劇了執(zhí)政黨凌駕于社會之上、嚴(yán)重脫離人民群眾這種危害出現(xiàn)的可能性。一元化領(lǐng)導(dǎo)方式的內(nèi)在缺陷，注定了其在新的歷史時期難以為繼，必須改革。
　　
　　三、上海地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式的變革與其使命的適應(yīng)性
　　
　　黨的十一屆三中全會以來，黨加強了對自身執(zhí)政經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)和執(zhí)政規(guī)律的探索，不斷推進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變。黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出：“逐步建設(shè)高度民主的社會主義政治制度，是社會主義革命的根本任務(wù)之一?！雹邚氖筇岢鼋⒏叨让裰鞯纳鐣髁x現(xiàn)代化，到十五大提出發(fā)展社會主義民主政治，十六大正式提出建設(shè)社會主義政治文明，黨把從制度上改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式作為社會主義民主政治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。上海市委根據(jù)黨中央的要求，不斷探索變革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，使其順應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)改革開放新時期社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的需要。
　　首先，恢復(fù)健全機構(gòu)，明確縱橫職責(zé)
　　一是恢復(fù)和加強政府的職能。1979年12月，市七屆人大二次會議通過決議，將上海市革委會重新改為市人