內(nèi)容摘要：拓展內(nèi)部監(jiān)督工作領(lǐng)域，要以推進(jìn)檢察改革為契機(jī)，準(zhǔn)確把握檢察人員執(zhí)法檔案的價(jià)值定位；以規(guī)范執(zhí)法行為為重點(diǎn)，客觀記載執(zhí)法辦案的業(yè)績(jī)表現(xiàn)，強(qiáng)化執(zhí)法檔案的管理與運(yùn)用。
　　關(guān)鍵詞：執(zhí)法檔案 內(nèi)部監(jiān)督 檢察人員
　　
　　為了貫徹落實(shí)中共中央關(guān)于《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，建立具有檢察特點(diǎn)的懲治和預(yù)防腐敗體系，從2004年開始，我省在湘潭市檢察院開展探索建立檢察人員執(zhí)法檔案的試點(diǎn)工作。在深入調(diào)研和試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，省院黨組決定今年在全省檢察機(jī)關(guān)建立執(zhí)法檔案，并制定了《關(guān)于全省檢察機(jī)關(guān)建立執(zhí)法檔案的實(shí)施意見》，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了管案與管人的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步拓展了內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作領(lǐng)域，《檢察日?qǐng)?bào)》作了專題報(bào)道。我們的主要做法是：
　　
　　一、以推進(jìn)檢察改革為契機(jī)，準(zhǔn)確把握檢察人員執(zhí)法檔案的價(jià)值定位
　　
　　加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、深化認(rèn)識(shí)、把握方向，用改革的辦法推進(jìn)具有檢察特點(diǎn)的懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，是建立執(zhí)法檔案制度的基礎(chǔ)和前提條件。
　　一是堅(jiān)持改革，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法檔案的價(jià)值內(nèi)涵。近幾年來，我省檢察機(jī)關(guān)探索開展了檢務(wù)督察和執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)，取得了積極的成果。由于執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)主要是針對(duì)單位和部門，注重結(jié)果監(jiān)督，而相對(duì)執(zhí)法行為而言，一些執(zhí)法質(zhì)量問題難以通過案卷反映出來，執(zhí)法年度內(nèi)的執(zhí)法效果、以及執(zhí)法中違紀(jì)違法等問題的出現(xiàn)具有滯后性。因此，建立和推行把對(duì)個(gè)案的結(jié)果監(jiān)督、創(chuàng)新為對(duì)執(zhí)法過程和執(zhí)法主體的執(zhí)法行為的經(jīng)常性、長久性的監(jiān)督機(jī)制，拉滿“執(zhí)法監(jiān)督”這張弓，必須堅(jiān)持檢察改革、樹立科學(xué)發(fā)展觀，充分考慮其適用價(jià)值。為此，我們堅(jiān)持邊探索、邊試點(diǎn)，將建立執(zhí)法檔案價(jià)值定位為：以適應(yīng)新形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)檢察執(zhí)法監(jiān)督和隊(duì)伍建設(shè)，建立健全適合司法工作規(guī)律的長效管理機(jī)制的需要，與執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)銜接和配套，按照客觀真實(shí)、全面準(zhǔn)確的要求，將執(zhí)法主體的執(zhí)法行為以檔案的形式記錄下來，對(duì)執(zhí)法過程、執(zhí)法行為的優(yōu)劣進(jìn)行考核評(píng)估和動(dòng)態(tài)管理，落實(shí)執(zhí)法主體對(duì)執(zhí)法質(zhì)量的終身責(zé)任，形成科學(xué)、規(guī)范、完善的執(zhí)法監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)檢察隊(duì)伍執(zhí)法質(zhì)量、績(jī)效考核和干部管理的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法公正，為構(gòu)建和諧社會(huì)提供有力的法治保障。
　　二是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，打牢建立執(zhí)法檔案的思想基礎(chǔ)。在探索建立執(zhí)法檔案時(shí)，有的同志認(rèn)為對(duì)檢察執(zhí)法的限制性規(guī)定已經(jīng)太多，搞執(zhí)法檔案是形式主義、是對(duì)檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的法外施權(quán)；還有的認(rèn)為已經(jīng)有干部人事檔案和紀(jì)檢監(jiān)察的“一案三卡”，再搞執(zhí)法檔案是多此一舉?！疤煜轮?，圖之固貴于有其法，而尤其在于得其人”。為此，省院要求各級(jí)院都要成立執(zhí)法檔案工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由檢察長任組長，列入院黨組的重要議事日程，并從三個(gè)方面打牢建立執(zhí)法檔案的思想基礎(chǔ)：一是建立執(zhí)法檔案，對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行客觀、真實(shí)、全面、及時(shí)的記錄，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督經(jīng)?；⒖茖W(xué)化，強(qiáng)化執(zhí)法主體接受監(jiān)督和自省意識(shí)，有利于增強(qiáng)和培養(yǎng)檢察人員嚴(yán)格執(zhí)法的責(zé)任感與職業(yè)操守。二是執(zhí)法檔案重點(diǎn)記錄執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法紀(jì)律方面的瑕疵和違規(guī)行為，以此作為干部使用和獎(jiǎng)懲的依據(jù)，對(duì)檢察隊(duì)伍建設(shè)具有較強(qiáng)的教育警示作用，是促進(jìn)公正執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制，也是對(duì)執(zhí)法主體的安全保護(hù)機(jī)制，有利于干警的健康成長。三是刑事案件的對(duì)錯(cuò)、質(zhì)量好壞需要一定的時(shí)間來檢驗(yàn)，對(duì)執(zhí)法行為的嚴(yán)格記錄，是對(duì)法律負(fù)責(zé)，對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)當(dāng)事人負(fù)責(zé)，對(duì)執(zhí)法主體自己負(fù)責(zé)，有利于樹立檢察機(jī)關(guān)以執(zhí)法質(zhì)量為生命線的公正執(zhí)法的職業(yè)形象。因此，執(zhí)法檔案是干部人事檔案的必要補(bǔ)充，只要真抓、真用執(zhí)法檔案，就會(huì)達(dá)到業(yè)務(wù)和隊(duì)伍建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法質(zhì)量的最終目的。
　　三是以點(diǎn)帶面，積極推進(jìn)執(zhí)法檔案的全面建立。省院黨組對(duì)湘潭市院執(zhí)法檔案試點(diǎn)工作非常關(guān)注，何素斌檢察長、龔佳禾副檢察長等領(lǐng)導(dǎo)同志多次帶隊(duì)深入試點(diǎn)開展調(diào)查研究，完善制度、推介經(jīng)驗(yàn)，為在全省推廣造聲勢(shì)、打基礎(chǔ)。為了全面推動(dòng)這項(xiàng)工作，院黨組多次召開會(huì)議專門研究部署，在湘譚市召開了全省檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法檔案工作座談交流會(huì)，組織湘譚市院和岳塘區(qū)院介紹了建立執(zhí)法檔案的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)全省檢察機(jī)關(guān)建立執(zhí)法檔案提出了明確要求和具體時(shí)間表，組織省院中層以上領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干到長沙縣檢察院觀摩執(zhí)法檔案建設(shè)、舉辦執(zhí)法檔案學(xué)習(xí)班，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，在更高層次上反復(fù)討論修改《關(guān)于全省檢察機(jī)關(guān)建立執(zhí)法檔案工作的實(shí)施意見》，明確了省院機(jī)關(guān)由政治部負(fù)責(zé)執(zhí)法檔案所需的場(chǎng)所、辦公設(shè)施等基本建設(shè)，確定建檔的范圍和對(duì)象，發(fā)揮省院的帶頭示范作用，并作為社會(huì)主義法治理念教育活動(dòng)考核驗(yàn)收的重要內(nèi)容、各業(yè)務(wù)部門對(duì)口指導(dǎo)的重要任務(wù)，有力地推動(dòng)了全省檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法檔案的全面建立。
　　
　　二、以規(guī)范執(zhí)法行為為重點(diǎn)，客觀記載檢察人員執(zhí)法辦案的業(yè)績(jī)表現(xiàn)
　　
　　建立執(zhí)法檔案是改進(jìn)檢察隊(duì)伍管理和執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)制創(chuàng)新，我們?cè)诮梃b干部人事檔案做法的基礎(chǔ)上，不斷完善執(zhí)法檔案的適用范圍、主要內(nèi)容，增強(qiáng)可操作性。
　　一是堅(jiān)持分類建檔，明確適用范圍。根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察人員的工作職責(zé)則分為執(zhí)法崗位和非執(zhí)法崗位；正副檢察長和檢察委員會(huì)委員是執(zhí)法主體的領(lǐng)導(dǎo)者和指揮者。因此，我們按領(lǐng)導(dǎo)崗位和業(yè)務(wù)工作性質(zhì)確定建檔的適用范圍，具體包括：1、分管執(zhí)法部門的院領(lǐng)導(dǎo)、檢察委員會(huì)專職委員；2、偵查監(jiān)督、公訴、反貪、反瀆、監(jiān)所檢察、控告申訴、民行檢察、林業(yè)檢察、法警、技術(shù)鑒定（含“兩錄”人員）等執(zhí)法崗位的檢察人員。按照分級(jí)管理的原則，各級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)班子成員中分管執(zhí)法工作的院領(lǐng)導(dǎo)和檢委會(huì)專職委員的執(zhí)法檔案，由本院檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)收集和審查有關(guān)情況，向干部檔案管理部門移送。院領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)法檔案資料收集后，由本院干部檔案管理部門按規(guī)定移送同級(jí)黨委政法委管理和使用。業(yè)務(wù)部門執(zhí)法人員的執(zhí)法情況，由本人如實(shí)填寫、部門負(fù)責(zé)人審核后，移交給本院政工部門建檔管理使用，實(shí)行“一人一檔、檔隨人走”的執(zhí)法質(zhì)量終身制，形成了完整的監(jiān)督管理體系。
　　二是客觀準(zhǔn)確記載，明確主要內(nèi)容。執(zhí)法檔案是歷史的記錄，必須客觀真實(shí)、準(zhǔn)確反映執(zhí)法人員的執(zhí)法狀況、執(zhí)法質(zhì)量和工作績(jī)效等相關(guān)資料，留與后人和歷史評(píng)價(jià)。我們把建檔的主要內(nèi)容確定為五個(gè)方面：1.基本情況：即個(gè)人的執(zhí)法資格、執(zhí)法崗位及職責(zé)等。2.執(zhí)法情況：即執(zhí)法辦案數(shù)量、案件評(píng)查、執(zhí)法檢查、被投訴控告經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的情況、執(zhí)法工作總結(jié)、執(zhí)法工作創(chuàng)新等。3.專項(xiàng)工作情況：即圍繞黨委、政府中心工作開展的執(zhí)法活動(dòng)、專項(xiàng)整治工作、處理涉法涉訴信訪問題、督辦交辦案件的辦理、查處影響本地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的重大事項(xiàng)等。4.考核情況：即日常考核、專項(xiàng)考核、年度考核及其他執(zhí)法考核、年度執(zhí)法狀況認(rèn)定結(jié)論、執(zhí)法過錯(cuò)認(rèn)定和責(zé)任追究、違紀(jì)違法查處、國家賠償?shù)取?.獎(jiǎng)懲情況：即紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、檢務(wù)督察等對(duì)干警執(zhí)法工作認(rèn)定結(jié)論作出的評(píng)優(yōu)、記功、獎(jiǎng)勵(lì)、晉職晉級(jí)、提拔使用及懲處等情況。為了便于操作，按部門分類設(shè)計(jì)了12種表格，承辦一般案件每季度填寫1份表，不捕、不訴、撤案、判無罪等案件單獨(dú)填表。執(zhí)法效果和獎(jiǎng)懲情況當(dāng)年無反映的，相關(guān)欄目留白，待有關(guān)責(zé)任部門收集認(rèn)定執(zhí)法質(zhì)量、紀(jì)律作風(fēng)、獎(jiǎng)勵(lì)等情況后，再及時(shí)錄入進(jìn)檔。
　　三是嚴(yán)格操作程序，明確責(zé)任部門。建立執(zhí)法檔案是以檔案的形式記錄執(zhí)法主體的執(zhí)法行為，檢察人員對(duì)個(gè)人的執(zhí)法效果和過錯(cuò)責(zé)任進(jìn)入檔案非常關(guān)注。為此，我們對(duì)收集執(zhí)法效果和認(rèn)定責(zé)任作了嚴(yán)格的程序規(guī)定：檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)通過案件督察、執(zhí)法質(zhì)量檢查等方式，收集執(zhí)法質(zhì)量方面的問題，認(rèn)定執(zhí)法過錯(cuò)；紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)通過“一案三卡”的回訪考察、執(zhí)法紀(jì)律作風(fēng)調(diào)查等方式，收集執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法紀(jì)律作風(fēng)方面的情況；控告申訴部門負(fù)責(zé)通過涉檢信訪調(diào)查、案件復(fù)查、刑事賠償?shù)确绞?，收集?zhí)法質(zhì)量方面的問題；公訴部門和其他業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)通過業(yè)務(wù)工作的相互監(jiān)督制約、法院判決認(rèn)定等方式，收集本院上一訴訟環(huán)節(jié)執(zhí)法質(zhì)量的情況；干部管理部門負(fù)責(zé)收集大要案件獎(jiǎng)勵(lì)的情況等。凡移交歸檔的資料，應(yīng)是與執(zhí)法有關(guān)并經(jīng)有關(guān)部門確認(rèn)和領(lǐng)導(dǎo)簽字的材料，嚴(yán)格履行移交手續(xù)，確保程序公正規(guī)范，職責(zé)清晰明確。
　　
　　
　　三、以拓展內(nèi)部監(jiān)督為核心，不斷強(qiáng)化檢察人員執(zhí)法檔案的管理和應(yīng)用
　　
　　建檔的目的旨在客觀真實(shí)地記載檢察人員在履行法律監(jiān)督職能中的業(yè)績(jī)和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，并作為對(duì)干警德、能、勤、績(jī)的客觀評(píng)價(jià)、職級(jí)晉升和評(píng)先評(píng)優(yōu)的客觀依據(jù)，進(jìn)一步拓展和增強(qiáng)了內(nèi)部監(jiān)督的途徑與實(shí)效。
　　一是嚴(yán)格考核標(biāo)準(zhǔn)，抓好結(jié)合。實(shí)踐中準(zhǔn)確把握?qǐng)?zhí)法檔案的考核標(biāo)準(zhǔn)難度很大，不進(jìn)行考核，又會(huì)良莠不分、失去意義。為此，我們堅(jiān)持執(zhí)法檔案考核與執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)銜接配套、同步進(jìn)行。湘譚市院依據(jù)執(zhí)法檔案記載情況和執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)辦法，確定執(zhí)法檔案考核分為優(yōu)秀、合格、基本合格、不合格等四個(gè)等次。1.優(yōu)秀為：執(zhí)法行為符合實(shí)體法、程序法的規(guī)定和高檢院辦案規(guī)程的要求，公正、文明、廉潔，執(zhí)法質(zhì)量檢查無扣分。2．合格為：執(zhí)法行為符合實(shí)體法、程序法的規(guī)定和高檢院辦案規(guī)程的要求，公正、文明、廉潔，執(zhí)法質(zhì)量檢查個(gè)案扣分不超過2分的。3．基本合格為：執(zhí)法行為符合實(shí)體法、程序法的規(guī)定，執(zhí)法質(zhì)量檢查個(gè)案扣分不超過4分的。4．不合格為：執(zhí)法行為違反實(shí)體法和程序法規(guī)定，出現(xiàn)《人民檢察院錯(cuò)案責(zé)任追究條例（試行）》第6、7、8條的情形，經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定為錯(cuò)案的。對(duì)執(zhí)法活動(dòng)中有嚴(yán)重過錯(cuò)，受到行政記過或黨內(nèi)嚴(yán)重警告及其以上處分，或?qū)е律鏅z上訪、引發(fā)重大不穩(wěn)定事件；因違反實(shí)體法和程序法規(guī)定，所辦案件被法院判無罪的等，直接認(rèn)定為不合格等次。業(yè)務(wù)部門執(zhí)法人員的執(zhí)法檔案考評(píng)等次由處長確定；處長的執(zhí)法檔案考評(píng)等次由分管檢察長確定；檢委會(huì)專職委員和分管執(zhí)法業(yè)務(wù)工作的院領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)法檔案考評(píng)等次由檢察長確定，本院執(zhí)法檔案領(lǐng)導(dǎo)小組審核。
　　二是實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，強(qiáng)化監(jiān)督。省院在《建立執(zhí)法檔案的實(shí)施意見》中規(guī)定：凡執(zhí)法檔案考評(píng)為基本合格的，當(dāng)年不得評(píng)先評(píng)優(yōu)；凡執(zhí)法檔案考評(píng)為不合格的，年度考核不得評(píng)為稱職以上等次；兩年內(nèi)執(zhí)法檔案考評(píng)為基本合格或一次不合格等次的，不予提拔使用。為了落實(shí)好這些規(guī)定，我們堅(jiān)持動(dòng)態(tài)管理、定期查閱干警的執(zhí)法檔案。各市州院案件質(zhì)量考評(píng)由原來每半年一次改為每季度一次，將執(zhí)法監(jiān)督責(zé)任落實(shí)到業(yè)務(wù)部門，及時(shí)組織開展案件回訪考察，把個(gè)案考評(píng)和回訪考察情況全部歸入干警執(zhí)法質(zhì)量檔案。湘潭市院公訴科某辦案人在審查一起故意傷害案時(shí)，不按程序操作，被扣發(fā)案件質(zhì)量獎(jiǎng)2000元和誡勉談話，并記入了執(zhí)法檔案。該市岳塘區(qū)檢察院把干警所辦案件從適用法律到訴訟、上訪、賠償、立功、受獎(jiǎng)的情況都真實(shí)記錄在個(gè)人執(zhí)法檔案中，所辦案件如引起投訴等問題，不受辦案人職務(wù)或崗位變動(dòng)影響，由辦案人終身負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督管理經(jīng)常化，建檔的整體效能得到了較好的體現(xiàn)。
　　三是發(fā)揮檔案價(jià)值，合理利用。抓好檢察人員執(zhí)法檔案工作，建檔是基礎(chǔ)、管理是條件、使用是關(guān)鍵。我們堅(jiān)持把執(zhí)法檔案所反映的情況，作為對(duì)執(zhí)法主體進(jìn)行資格認(rèn)定、調(diào)整執(zhí)法崗位、晉職晉級(jí)、評(píng)先評(píng)優(yōu)和追究執(zhí)法過錯(cuò)的重要依據(jù)。省委組織部、省委政法委、省人事廳非常重視，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政法干警執(zhí)法檔案管理、使用工作的通知》，要求在考察選任政法干部時(shí)，要查看執(zhí)法檔案，了解和掌握考察對(duì)象在執(zhí)法辦案中表現(xiàn)出來的德、能、勤、績(jī)、廉狀況，作為重要參考依據(jù)。在執(zhí)法檔案的利用方面，我們主要把握以下原則：1．干警晉職晉級(jí)、交流、獎(jiǎng)懲、晉升檢察官等級(jí)時(shí)必須附報(bào)執(zhí)法檔案；2．在考察任用干部時(shí)，及時(shí)向組織部門提供執(zhí)法檔案；3．在提拔使用干部、解決干警職級(jí)待遇等，先調(diào)閱執(zhí)法檔案并公示檔案中體現(xiàn)的工作實(shí)績(jī)后才進(jìn)行民主推薦；4．黨組在討論研究干部時(shí)，要查看執(zhí)法檔案和履行工作職責(zé)的全面情況；5．對(duì)呈報(bào)、考察、討論決定任免和獎(jiǎng)懲干警時(shí)，沒有報(bào)送執(zhí)法檔案的，不予討論。2004年以來，湘譚市兩級(jí)院通過競(jìng)爭(zhēng)上崗和選拔任用部門負(fù)責(zé)人、解決干部待遇160人次，符合檢察官等級(jí)晉升的193人，以及政法機(jī)關(guān)骨干交流和上級(jí)院調(diào)任的19人，均逐一呈報(bào)了提拔、選任、調(diào)任、晉升對(duì)象的執(zhí)法檔案，為用人部門提供參考依據(jù)，充分發(fā)揮了執(zhí)法檔案的利用價(jià)值。
　　雖然我省執(zhí)法檔案制度從試點(diǎn)到全面鋪開，在三年多的探索實(shí)踐中取得了一些成效，但這是一項(xiàng)原創(chuàng)性的工作，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以移植，我們將以這次專題座談會(huì)為契機(jī)，不斷豐富和完善執(zhí)法檔案制度，為又好又快地推動(dòng)全省檢察工作健康發(fā)展提供有力的監(jiān)督保障。