【摘要】國(guó)庫(kù)集中收付制度，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的一項(xiàng)財(cái)政資金管理制度，也是我國(guó)當(dāng)前預(yù)算管理制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文從建立行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中收付制度的必要性入手，總結(jié)了建立事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中收付制度的原則，分析了行政事業(yè)單位建立國(guó)庫(kù)集中收付制度的具體構(gòu)建方案。
　　
　　一、行政事業(yè)單位建立國(guó)庫(kù)集中收付制度的必要性
　　
　　國(guó)庫(kù)集中收付制度，也稱國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，是指在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理行建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，政府所有財(cái)政性資金（在我國(guó)，包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金）通過(guò)這一賬戶體系集中收繳和支付的財(cái)政資金管理制度。在行政事業(yè)單位實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度具有以下意義：
　　
　　（一）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度是預(yù)算管理改革的主要內(nèi)容。
　　預(yù)算管理是包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督在內(nèi)的一系列財(cái)政管理活動(dòng)。實(shí)施預(yù)算管理改革必須實(shí)行從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，再到預(yù)算監(jiān)督的全方位改革。這三個(gè)方面互相聯(lián)系、相輔相成、三位一體。目前各地預(yù)算編制改革已經(jīng)啟動(dòng)并取得了階段性成果，但在預(yù)算執(zhí)行，特別是在政府財(cái)政性資金的收付手段上，仍然延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的分散收付制度，形成了財(cái)政資金使用分散、運(yùn)行效率不高、監(jiān)督不力、難以調(diào)控的被動(dòng)局面，它不僅影響著財(cái)政職能作用的發(fā)揮，影響著財(cái)政資金效益的提高，也給違法亂紀(jì)行為造成了可乘之機(jī)。因此，要完善預(yù)算管理改革，除按照零基預(yù)算方法、綜合預(yù)算原則、部門(mén)預(yù)算方式早編細(xì)編預(yù)算外，還必須實(shí)施預(yù)算執(zhí)行改革，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度。
　　
　?。ǘ┴?cái)政改革實(shí)踐要求對(duì)支出管理制度進(jìn)行根本性變革
　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在財(cái)稅體制方面進(jìn)行的幾次重大改革幾乎都是收入方面的改革，但對(duì)支出管理來(lái)說(shuō)，改革比較滯后，至今尚未對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的財(cái)政支出管理體系進(jìn)行過(guò)大的改革。財(cái)政支出管理中存在的問(wèn)題十分突出，必須對(duì)財(cái)政支出管理進(jìn)行大刀闊斧的改革。實(shí)踐證明，過(guò)去那種僅靠事后進(jìn)行審計(jì)和日常檢查已很難杜絕支出中的問(wèn)題，必須從制度上進(jìn)行改革，從源頭上進(jìn)行治理，從體制上進(jìn)行創(chuàng)新，這樣才能起到釜底抽薪的作用。此外，即使是收入領(lǐng)域也依然存在諸多有待進(jìn)一步解決的問(wèn)題，例如，現(xiàn)有的收入入庫(kù)制度導(dǎo)致收入周期過(guò)長(zhǎng)，財(cái)政效率低下，容易滋生腐敗。因此，借鑒國(guó)際通行的做法，在行政事業(yè)單位盡快推行國(guó)庫(kù)集中收付制度，是集中解決當(dāng)前支出管理問(wèn)題及進(jìn)一步解決財(cái)政收入方面問(wèn)題的極為重要的措施。
　　
　　二、構(gòu)建行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中收付制度的原則
　　
　?。ㄒ唬┬市栽瓌t
　　即要強(qiáng)化財(cái)政職能，規(guī)范財(cái)政收支管理，確保財(cái)政資金安全、高效地收繳和使用。為此，國(guó)庫(kù)集中收付要做到預(yù)算有依據(jù)、執(zhí)行有監(jiān)督、制度有約束、安全有保障，從根本上堵塞管理漏洞，提高財(cái)政資金收繳使用效率。
　　
　?。ǘ┕_(kāi)性原則
　　即政府財(cái)政資金的收繳使用必須得到立法機(jī)關(guān)的審議批準(zhǔn)，并采取一定形式向社會(huì)公布。以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)公眾輿論監(jiān)督相互配合、相互制約的監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政收支活動(dòng)的透明度，使收支的整個(gè)過(guò)程都處于財(cái)政的監(jiān)督管理之下，使廣大社會(huì)公眾感受到財(cái)政資金是真正為公民和社會(huì)服務(wù)的。
　　
　　（三）漸進(jìn)性原則
　　由于國(guó)庫(kù)集中收付制度在行政事業(yè)單位是一項(xiàng)全新的制度，涉及面又極廣，所以在實(shí)施時(shí)應(yīng)采取漸進(jìn)的方式。即按照行政事業(yè)單位財(cái)政收支管理的總體要求，在不改變預(yù)算部門(mén)和預(yù)算單位資金的所有權(quán)和使用權(quán)、不改變部門(mén)或單位財(cái)會(huì)人員的財(cái)務(wù)管理權(quán)的同時(shí)，積極進(jìn)行各種模式的探索，穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)改革。
　　
　　三、建立行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中收付制度的基本構(gòu)想
　　
　　在行政事業(yè)單位建立國(guó)庫(kù)集中收付制度，是對(duì)財(cái)政資金的賬戶設(shè)置和收支繳撥方式的根本性變革，也是我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理制度的一項(xiàng)重大改革。筆者認(rèn)為其構(gòu)建框架應(yīng)從以下幾個(gè)方面考慮：
　　
　?。ㄒ唬┙?guó)庫(kù)單一賬戶體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的集中管理
　　國(guó)庫(kù)單一賬戶是取消各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位開(kāi)設(shè)的收入過(guò)渡賬戶和各預(yù)算單位獨(dú)立開(kāi)設(shè)的預(yù)算賬戶，將政府所有的資金都集中到在中央銀行或商業(yè)銀行設(shè)立的“國(guó)庫(kù)存款賬戶”，這是國(guó)庫(kù)集中收付制度的核心內(nèi)容。行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)單一賬戶的近期目標(biāo)體系應(yīng)為三類(lèi)賬戶的集合。一是財(cái)政部門(mén)在中國(guó)人民銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，按收入和支出設(shè)置分類(lèi)賬，收入賬按預(yù)算科目進(jìn)行明細(xì)核算，支出賬按資金使用性質(zhì)設(shè)立分賬冊(cè)。國(guó)庫(kù)單一賬戶用于記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的財(cái)政收入和支出活動(dòng)，并用于與財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的零余額賬戶進(jìn)行清算，實(shí)現(xiàn)支付。二是財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)預(yù)算外資金專(zhuān)戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算外資金的收入和支出，并對(duì)預(yù)算外日常收支進(jìn)行清算。繼續(xù)設(shè)置預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶，主要是考慮目前還有相當(dāng)規(guī)模的財(cái)政資金未納入預(yù)算管理，隨著財(cái)稅改革的逐步深化，預(yù)算外財(cái)政專(zhuān)戶的作用將相應(yīng)縮小。三是小額資金賬戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的小額零星支出，并與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算。對(duì)預(yù)算單位的小額零星支出，究竟是通過(guò)一般零余額賬戶管理，還是通過(guò)專(zhuān)門(mén)設(shè)置小額現(xiàn)金賬戶管理，具有兩種不同目的。前一種辦法比較規(guī)范，更符合國(guó)際通行做法，但管理水平要求較高；后一種辦法雖然多設(shè)置一個(gè)賬戶，做法還不夠規(guī)范，但方便預(yù)算單位使用資金?？紤]到一些經(jīng)常性支出零星分散、數(shù)額小、支付頻繁，現(xiàn)階段設(shè)置小額資金賬戶，可以減小改革難度。另外，由于預(yù)算單位的資金支出已通過(guò)零余額賬戶清算，只要對(duì)小額資金賬戶的資金數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格控制，規(guī)范管理監(jiān)督，不會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督失控的局面。
　　上述三類(lèi)賬戶，既涵蓋了行政事業(yè)單位目前所有財(cái)政性資金管理，又容納了某些過(guò)渡性規(guī)定。這樣既可以減少新舊體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中的震動(dòng)，有利于順利推進(jìn)改革，又能逐步實(shí)現(xiàn)所有預(yù)算收支都由國(guó)庫(kù)單一賬戶核算的目標(biāo)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)逐步取消預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶。
　　
　?。ǘ┮?guī)范收入收繳程序
　　1.收繳方式
　　現(xiàn)行預(yù)算收入的繳款方式分為就地繳庫(kù)、集中繳庫(kù)和自收匯繳三種。其中，集中繳庫(kù)和