人代會是地方國家權(quán)力機關行使職權(quán)的主要形式，也是人民行使當家作主權(quán)力的具體方式。人代會質(zhì)量的高低，直接影響到一個地方改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。然而，一些地方的人代會在組織安排上存在著不夠規(guī)范的地方，影響到代表作用的發(fā)揮和人代會應有的效果。其主要表現(xiàn)大體有以下幾個方面：
　　1.各項工作報告的內(nèi)容不夠全面。有的地方“一府兩院”工作報告成績講得比較多，問題講得比較少；對存在問題的原因分析時，客觀因素講得多，主觀因素講得少；有的地方財政預算報告僅列舉幾類收支數(shù)字，對詳細的收支情況閉口不談，致使代表對報告“霧里看花”、“水中望月”，看不真切；還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會出現(xiàn)該報告的內(nèi)容沒有幾句，不該報告的卻大談特談。
　　2.對代表審議意見的處理比較草率。一些地方人代會對代表的審議意見僅以編印會議簡報的形式進行處理。這種形式雖然能夠比較全面地反映代表的審議情況，但會議簡報只能起到反映情況、傳遞信息的作用，對“一府兩院”吸納代表審議所提的意見沒有相應的約束力，這種情況導致對代表審議意見的處理流于形式，起不到應有的作用。
　　3.大會主席團的人員組成不合理。雖然法律對大會主席團的組成沒有統(tǒng)一的規(guī)定，但主席團作為人代會的領導機構(gòu)，應當按照“精減效能”的原則來設置。然而一些地方在主席團組成問題上顧慮太多，照顧方方面面，領導代表全部是主席團成員，列席大會的領導干部全部在主席臺就座，造成大會主席團過于龐大，主席臺“人滿為患”，影響了人民代表大會的嚴肅性。
　　4.差額選舉機制不夠健全。有的地方正職領導人員選舉普遍實行等額，差額選舉名存實亡；副職領導人員選舉“陪選”現(xiàn)象嚴重。有的地方對組織部門提名的候選人和代表聯(lián)名提名的候選人不能一視同仁，致使代表聯(lián)名提名候選人處境尷尬。有的地方候選人與代表見面程序過于簡單，致使代表的知情權(quán)得不到應有的保障。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會時間安排過短，推薦、提名、醞釀候選人時間不夠充裕。
　　5.宣傳報道的內(nèi)容和形式比較單一。在人代會的宣傳報道上，存在著對領導活動宣傳多，對基層代表活動報道少；對共性東西宣傳多，對不同意見報道少；對代表贊揚“一府兩院”宣傳多，對代表批評“一府兩院”報道少等現(xiàn)象。缺乏運用特寫、專題等形式對代表履行職權(quán)過程的宣傳報道，致使人代會的宣傳報道給人一種程式化、公式化的感覺。
　　存在以上問題的原因： 一是認識上的誤區(qū)。我國經(jīng)歷了幾千年的封建統(tǒng)治，“人治”思想根深蒂固，全社會的民主法制意識還比較欠缺；同時對人民代表大會制度的宣傳工作還不夠深入，致使一些人對人大工作的地位、性質(zhì)和作用缺乏正確的認識，導致在思想上對人代會重視不夠，對如何開好人代會研究不多，把人代會當作例行公事來對待。
　　二是法律上的盲區(qū)。目前，現(xiàn)行法律對召開人代會的程序和內(nèi)容沒有具體的規(guī)定，更沒有一部專門規(guī)范人代會的法律法規(guī)。各地規(guī)范人代會的僅僅是同級人大制定的議事規(guī)則。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標準，致使人代會在組織安排上容易受主觀因素影響，隨意性較大。
　　三是指導上的乏力。盡管法律規(guī)定上下級人大是法律上的監(jiān)督關系、業(yè)務上指導關系和工作上的聯(lián)系關系，但由于法律規(guī)定得比較原則，實踐中不易把握。目前上下級人大之間的關系大多停留在工作聯(lián)系的層面上，監(jiān)督職能和指導職能發(fā)揮得很不到位，這也是導致一些地方人代會不規(guī)范的原因之一。
　　人代會是人大代表代表人民行使管理國家和社會事務權(quán)利的重要場所。人代會會議存在的種種不規(guī)范現(xiàn)象，不僅直接影響到會議的質(zhì)量和效果，而且關系到人民群眾行使當家作主民主權(quán)利的行使，因此從民主政治和法制建設的角度考慮，這是一個亟待解決的問題。對此，筆者有以下建議：
　　第一，要進一步提高對規(guī)范人代會議重要性的認識。各級地方國家機關應從實踐“三個代表”重要思想的高度，進一步增強對人代會重要性的認識，徹底改變把召開人代會看成是例行公事的錯誤思想，以對黨和人民高度負責、對憲法和法律高度負責的精神，認真組織和安排好人代會的各項工作，切實糾正目前人代會會議存在的種種不規(guī)范現(xiàn)象。
　　第二，要盡快對人代會的具體程序和內(nèi)容進行立法。目前規(guī)范人代會會議的法律法規(guī)還是空白，建議全國人大常委會或省級人大常委會在認真調(diào)查研究的基礎上，對組織召開人代會的有關問題進行研究和總結(jié)，以立法的形式對人代會會議的組織領導、程序內(nèi)容、監(jiān)督制約等方面進行規(guī)范，真正使人代會的各項工作做到有法可依，有章可循，以體現(xiàn)人代會的規(guī)范性和嚴肅性，更好地發(fā)揮人代會應有的作用。
　　第三，要積極探索上一級人大常委會對下一級人代會的指導方式。人代會召開前，人大常委會應將本次人代會的召開計劃向上一級人大常委會進行匯報，接受上一級人大常委會的審查；人代會結(jié)束后，應將會議文件報上一級人大常委會備案。人代會召開期間，上一級人大常委會可委派本級人大代表以巡視員的身份列席人代會會議，或指派相關工作委員會派出專人進行巡視，以便及時發(fā)現(xiàn)和督促糾正有關問題。對于發(fā)現(xiàn)的問題，堅持不直接處理問題的原則，由大會主席團自行糾正。對于下一級人代會作出的不合乎法律規(guī)定的決議決定，人大常委會要及時督促其糾正。
　　第四，要進一步增強人代會會議的透明度。目前，公民主要是通過各種新聞媒體的宣傳報道間接地了解國家權(quán)力機關行使職權(quán)情況的，這就使公民對人代會各種信息的獲得存在一定的局限性。人代會透明度不高，也是造成會議種種不規(guī)范現(xiàn)象的原因之一。實行公民旁聽人代會制度，一方面可以使公民直接感受到國家權(quán)力機關履行職責的情況，也可以對權(quán)力機關履行職責情況實施積極有效的監(jiān)督，應逐步推廣這一做法，有條件的地方還可以通過網(wǎng)絡、電視等進行全程實況轉(zhuǎn)播，這對于規(guī)范人代會會議、提高人代會的會議質(zhì)量將產(chǎn)生積極的影響。
　　（作者系河南省西峽縣人大常委會主任）