審計(jì)報(bào)告向社會(huì)公開(kāi)，執(zhí)法檢查報(bào)告見(jiàn)報(bào)，審議意見(jiàn)現(xiàn)身媒體……2007年1月1日以后，人大常委會(huì)監(jiān)督采用類似的公開(kāi)動(dòng)作不再單靠勇氣了，因?yàn)椤侗O(jiān)督法》已經(jīng)把“陽(yáng)光監(jiān)督”寫(xiě)在法律文本里。
　　
　　一
　　
　　2006年8月27日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)的《監(jiān)督法》明確規(guī)定，監(jiān)督公開(kāi)是人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的一項(xiàng)重要原則。
　　《監(jiān)督法》從三個(gè)層面規(guī)范監(jiān)督公開(kāi)。首先是總則規(guī)定了監(jiān)督公開(kāi)原則。該法第七條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會(huì)公開(kāi)。”其次是分則對(duì)監(jiān)督公開(kāi)作了具體規(guī)定。分則有5個(gè)條款對(duì)監(jiān)督公開(kāi)進(jìn)行了具體設(shè)計(jì)，主要體現(xiàn)在人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，聽(tīng)取和審議計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告及審計(jì)報(bào)告，法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查這三章里面?！侗O(jiān)督法》第八條、十四條、二十條、二十五條、二十七條對(duì)此分別作了如下規(guī)定：在人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查報(bào)告方面，其年度計(jì)劃、報(bào)告內(nèi)容、對(duì)報(bào)告的審議意見(jiàn)、政府和“兩院”對(duì)審議意見(jiàn)研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報(bào)告“向社會(huì)公布”；在聽(tīng)取和審議專項(xiàng)計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、審計(jì)報(bào)告方面，報(bào)告內(nèi)容、對(duì)報(bào)告的審議意見(jiàn)、政府對(duì)審議意見(jiàn)研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報(bào)告“向社會(huì)公布”。三是個(gè)別情形監(jiān)督公開(kāi)可以例外。第四十二條規(guī)定：人大常委會(huì)特定問(wèn)題 “調(diào)查委員會(huì)在調(diào)查過(guò)程中，可以不公布調(diào)查的情況和材料”。
　　從法理上說(shuō)，法律原則不僅可以指導(dǎo)人們?nèi)绾握_地適用規(guī)則，而且在沒(méi)有相應(yīng)法律規(guī)則時(shí)，可以代替規(guī)則來(lái)作出“裁決”，即應(yīng)付沒(méi)有現(xiàn)成規(guī)則可適用的情況。筆者認(rèn)為，除上述《監(jiān)督法》分則5個(gè)條款規(guī)定的監(jiān)督情況按法定要求向社會(huì)公布，關(guān)于規(guī)范性文件的備案審查、詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案的審議和決定的行權(quán)情況可以依據(jù)《監(jiān)督法》總則規(guī)定的原則（“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會(huì)公開(kāi)”）向社會(huì)公布。只是特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)在調(diào)查過(guò)程中可以例外（可以不公布調(diào)查的情況和材料），但調(diào)查結(jié)束后，調(diào)查報(bào)告及處理情況同樣要公開(kāi)。
　　可見(jiàn)，《監(jiān)督法》為人大常委會(huì)監(jiān)督公開(kāi)設(shè)定了義務(wù)性要求。筆者認(rèn)為，按照總則公開(kāi)原則的向社會(huì)公布監(jiān)督情況，可以選擇全程公開(kāi)，也可以選擇過(guò)程或結(jié)果公開(kāi)；可以選擇實(shí)時(shí)公開(kāi)，也可以選擇事后公開(kāi)。當(dāng)然由于客觀條件的限制，也可以暫時(shí)不公開(kāi)。按照總則公開(kāi)原則向社會(huì)公布監(jiān)督情況，具體如何公開(kāi)、公開(kāi)什么內(nèi)容、選擇什么樣的方式公開(kāi)，地方人大常委會(huì)可以在法規(guī)、規(guī)范性文件中規(guī)定，也可以由人大有關(guān)專門委員會(huì)、工作機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議同意，由常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)辦理。
　　總而言之，人大常委會(huì)監(jiān)督公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外。人大常委會(huì)監(jiān)督公開(kāi)作為一項(xiàng)制度安排，既是法律程序，也是工作程序。隨著《監(jiān)督法》深入實(shí)施，監(jiān)督公開(kāi)的范圍和空間將不斷擴(kuò)大，監(jiān)督公開(kāi)將步入常態(tài)。
　　當(dāng)然，人大常委會(huì)監(jiān)督公開(kāi)應(yīng)當(dāng)有邊界。監(jiān)督公開(kāi)以保密法的規(guī)定為“紅線”，保守國(guó)家秘密；以憲法和法律關(guān)于公民權(quán)利保護(hù)為邊界；保護(hù)有關(guān)商業(yè)秘密等。
　　縱覽50多年來(lái)規(guī)定人大制度及其運(yùn)行規(guī)程的憲法、法律，甚至有關(guān)法規(guī)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)：如此清晰、明確而大張旗鼓地推行公開(kāi)原則，似乎未曾有過(guò)。唯獨(dú)《監(jiān)督法》如此毫不含糊地張揚(yáng)公開(kāi)原則。公開(kāi)原則為人大行權(quán)的公開(kāi)提供了豐富的制度資源，也回應(yīng)了公民對(duì)人大信息公開(kāi)的訴求。
　　關(guān)于這一規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任喬曉陽(yáng)稱之為“把人大的監(jiān)督置于人大代表和全社會(huì)的監(jiān)督之下” 。
　　2006年11月1日，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)盛華仁在《求是》發(fā)表的一篇文章中指出，“按照監(jiān)督法的規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大報(bào)告工作，接受監(jiān)督；同時(shí)，還要向社會(huì)公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督。這就是我們的國(guó)家體制。”
　　《監(jiān)督法》關(guān)于監(jiān)督公開(kāi)性的設(shè)計(jì)毫無(wú)疑義是中國(guó)民主政治發(fā)展的重大制度創(chuàng)新。
　　
　　二
　　
　　目前，全國(guó)人大、地方人大及其常委會(huì)在信息公開(kāi)方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。
　　從實(shí)踐來(lái)看，人大信息公開(kāi)比較成熟的方式大體上有三種。第一，媒體報(bào)道。電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)刊依法刊播人大及其常委會(huì)會(huì)議情況，如有關(guān)工作報(bào)告、決議決定、審議發(fā)言、質(zhì)詢等資訊。全國(guó)人大、省級(jí)人大會(huì)議，還有一些市、縣人大會(huì)議，電視臺(tái)、電臺(tái)實(shí)現(xiàn)了對(duì)會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)的全程播報(bào)。人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)公開(kāi)報(bào)道的信息越來(lái)越多，也越來(lái)越精細(xì)。第二，互聯(lián)網(wǎng)傳播。始于1999年的“政府上網(wǎng)工程”為人大工作公開(kāi)開(kāi)辟了新的渠道。目前，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳主辦有“中國(guó)人大網(wǎng)”，省級(jí)人大常委會(huì)和部分市、縣級(jí)人大常委會(huì)先后建起了門戶網(wǎng)站、網(wǎng)頁(yè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2006年全國(guó)各級(jí)人大公眾網(wǎng)站已近300個(gè)，短短五年時(shí)間增加了15倍。這些網(wǎng)站快捷、權(quán)威地向社會(huì)發(fā)布了人大及其常委會(huì)行使立法、決定重大事項(xiàng)、監(jiān)督、任免職權(quán)的信息。有的網(wǎng)站還進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)圖文直播。如 “中國(guó)人大網(wǎng)”對(duì)全國(guó)人代會(huì)開(kāi)幕會(huì)、閉幕會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)等進(jìn)行直播；對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于個(gè)人所得稅法工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)聽(tīng)證會(huì)、勞動(dòng)法執(zhí)法檢查報(bào)告會(huì)等進(jìn)行了直播，對(duì)常委會(huì)審議發(fā)言進(jìn)行了摘錄刊登。浙江等省的人大門戶網(wǎng)站對(duì)人大及其常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行了直播。第三，公報(bào)刊載。人大行權(quán)情況及資料在人大常委會(huì)公報(bào)中刊載，有的地方公民可免費(fèi)索取常委會(huì)公報(bào)等。
　　近年興起的公民旁聽(tīng)人大及其常委會(huì)會(huì)議也體現(xiàn)了人大履職公開(kāi)和開(kāi)放姿態(tài)。最近，北京市人大常委會(huì)允許公民通過(guò)預(yù)約可持身份證自由旁聽(tīng)，顯示了人大行權(quán)公開(kāi)的良好發(fā)展勢(shì)頭。
　　這些公開(kāi)方式在實(shí)踐中逐漸走向成熟，為人大監(jiān)督情況的穩(wěn)健公開(kāi)提供了路徑。因此，《監(jiān)督法》關(guān)于人大常委會(huì)監(jiān)督公開(kāi)的制度設(shè)計(jì)并非一時(shí)心血來(lái)潮，它整合并提升了全國(guó)人大和地方人大履職公開(kāi)的成功經(jīng)驗(yàn)?！侗O(jiān)督法》有的規(guī)定還具有一定的前瞻性。比如說(shuō)，對(duì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告公開(kāi)的設(shè)計(jì)幾乎是要求全程公開(kāi)，從年度計(jì)劃、報(bào)告內(nèi)容，到審議意見(jiàn)，再到審議意見(jiàn)的處理等，都應(yīng)向社會(huì)公布，在以往的公開(kāi)案例中未曾有過(guò)。
　　
　　三
　　
　　當(dāng)前，人大常委會(huì)監(jiān)督公開(kāi)與《監(jiān)督法》的要求，與公眾對(duì)政治信息透明化的需求尚有不小的差距。主要表現(xiàn)在：地方人大監(jiān)督信息對(duì)媒體的開(kāi)放有限，一般只允許特定的少數(shù)媒體采訪報(bào)道；媒體刊播的內(nèi)容多為一些動(dòng)態(tài)信息，公開(kāi)的內(nèi)容不多；人大網(wǎng)站、網(wǎng)頁(yè)建設(shè)滯后，上網(wǎng)內(nèi)容信息量不多，更新速度慢；公布發(fā)布的范圍較小，絕大部分還是內(nèi)部資料。
　　按照《監(jiān)督法》的要求，依法應(yīng)向社會(huì)公布而沒(méi)有公布，就是失職。彭真同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“民主就不能怕麻煩”。各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)以主動(dòng)的姿態(tài)，把法定的義務(wù)性要求轉(zhuǎn)化為積極公開(kāi)的動(dòng)力，通過(guò)大量精細(xì)的工作，堅(jiān)決果斷地落實(shí)《監(jiān)督法》關(guān)于監(jiān)督公開(kāi)的原則和具體規(guī)定。
　　首先，建立健全新聞發(fā)布制度。1988年5月出臺(tái)的《全國(guó)人大常委會(huì)新聞發(fā)布會(huì)工作規(guī)則》明確規(guī)定了發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布方式和范圍、發(fā)布內(nèi)容的審批程序、發(fā)布會(huì)的主持和新聞發(fā)布等。全國(guó)人大常委會(huì)于2006年健全了新聞發(fā)布制度，明確了全國(guó)人代會(huì)、人大常委會(huì)、人大常委會(huì)辦公廳3個(gè)層次的新聞發(fā)言人及其產(chǎn)生辦法。這些規(guī)定為人大信息有序公開(kāi)和引導(dǎo)社會(huì)輿論提供了制度性支持?？h級(jí)以上地方人大常委會(huì)可以考慮建立健全新聞發(fā)布和設(shè)立新聞發(fā)言人制度，規(guī)定其聯(lián)絡(luò)媒體，負(fù)責(zé)提供權(quán)威信息，審閱媒體報(bào)道等職責(zé)，常態(tài)性工作定期向社會(huì)發(fā)布，重大事項(xiàng)隨時(shí)向社會(huì)發(fā)布。
　　其次，合理利用傳媒和公報(bào)公開(kāi)監(jiān)督情況。報(bào)刊、電視、電臺(tái)是公民獲取國(guó)家政治領(lǐng)域信息的主要渠道，地方人大應(yīng)重視利用傳統(tǒng)媒體刊播監(jiān)督信息。同時(shí)，積極利用新興媒體——互聯(lián)網(wǎng)，向社會(huì)公布行使監(jiān)督權(quán)的情況。地方人大常委會(huì)公報(bào)作為法規(guī)、決議、規(guī)范性文件、報(bào)告等發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)文本，應(yīng)從與公眾“隔離”的內(nèi)部資料轉(zhuǎn)變?yōu)楣_(kāi)文本，可在人大常委會(huì)辦公場(chǎng)所或公共場(chǎng)所供公眾免費(fèi)查閱，或依公民申請(qǐng)贈(zèng)閱。傳統(tǒng)媒體、互聯(lián)網(wǎng)、公報(bào)三者應(yīng)有機(jī)結(jié)合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在監(jiān)督信息公開(kāi)中發(fā)揮各自功能。比如說(shuō)，舉行一次常委會(huì)會(huì)議，有幾項(xiàng)，甚至上十項(xiàng)專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查報(bào)告，在報(bào)紙上全文刊登難度較大，但可以通過(guò)網(wǎng)站、公報(bào)刊登，而決議、公告、動(dòng)態(tài)信息等則可以在報(bào)刊、電視臺(tái)刊播，能在更廣的范圍傳播。
　　再次，加快“電子人大”建設(shè)步伐。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布監(jiān)督信息，具有快捷、方便、成本較低等特點(diǎn)?！爸袊?guó)人大網(wǎng)”被定位為“全國(guó)人大常委會(huì)的重要輿論媒介”， 承擔(dān)了信息發(fā)布、導(dǎo)向、聯(lián)系、服務(wù)等多項(xiàng)功能。2006年春節(jié)長(zhǎng)假后上班第一天，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)親臨“全國(guó)人大常委會(huì)的重要輿論媒介”——中國(guó)人大網(wǎng)站機(jī)房視察，明確要求網(wǎng)站要充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，使網(wǎng)站真正起到增強(qiáng)人大工作透明度，正確引導(dǎo)輿論導(dǎo)向的作用。地方人大應(yīng)加快信息化建設(shè)步伐，進(jìn)一步建設(shè)好官方網(wǎng)站，大力推進(jìn)人大監(jiān)督信息公開(kāi)進(jìn)程。
　　人大信息公開(kāi)是尊重人民知情權(quán)的應(yīng)有之義，決定著“一切權(quán)力屬于人民”的人民主權(quán)原則的真實(shí)性?，F(xiàn)代法治社會(huì)的一個(gè)顯著標(biāo)志，就是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的信息向公眾開(kāi)放，保證人民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從更高層次來(lái)說(shuō)，人大行權(quán)信息可以也必須向公眾開(kāi)放，任何公民都應(yīng)該能夠方便地獲取相關(guān)的信息。
　　（作者單位：湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）