參與地方立法工作是縣級人大常委會一項重要的工作，在此過程中，縣級人大負(fù)有雙重職責(zé)，既要參與，也要組織參與。本文對改進縣級人大參與地方立法工作作一粗淺的探討。
　　縣級人大常委會組織參與地方立法工作，主要是通過對有立法權(quán)的上級人大常委會下發(fā)的地方性法規(guī)草案組織征求修改意見來實現(xiàn)。實踐中也不外乎三種方法：一是將草案轉(zhuǎn)發(fā)有關(guān)職能部門，對他們提出的書面意見進行匯總；二是召開座談會聽取意見；三是指定工作人員整理若干意見。上述哪一種方法，在實際操作中都總有一種草草收場的感覺。由此造成地方性法規(guī)在基層征求不到意見或征求到的意見可參考價值不高，也直接導(dǎo)致了日后的執(zhí)行不力。分析其中的原因：一是給基層預(yù)留的征求意見時間過少。一些地方性法規(guī)草案征求意見稿，文件的落款時間與要求提交意見的截止時間基本相差25～30天。從理論上講這段時間是夠用的，但其中未考慮定稿、簽發(fā)、付印、裝訂、郵寄以及基層收文、轉(zhuǎn)辦等多道工序需要消耗的時間，也沒有考慮節(jié)假日的因素。所以，縣級人大在收到時離最后截止時間平均在15天左右，甚至僅2～3天，時間太倉促，做不了多少工作。二是方法程式化，帶來效率低、公開度低。立法機關(guān)一貫的做法是通過書面郵寄的方法向基層下達(dá)征求意見的任務(wù)，隨之帶來的大量復(fù)印、裝訂、寄送工作與目前的無紙化辦公很不適應(yīng)；同時，對于收集到的意見只是進行內(nèi)部研究匯總，對提意見的個人或單位不作反饋，這在一定程度上也影響了人們對法規(guī)草案反映意見的積極性。
　　作為縣級人大，首要原因是重視程度普遍不夠。有的認(rèn)為組織參與立法是基層人大的額外任務(wù)，上級既然有布置，應(yīng)付一下算了；也有的認(rèn)為制定法規(guī)的都是一些專家、學(xué)者，學(xué)問大、理論水平高，基層沒有資格評頭論足；還有的認(rèn)為基層人大的注意力應(yīng)放在法律法規(guī)的執(zhí)行上，設(shè)計是上級人大的事，與己無關(guān)。因此，這項工作被看做是隨手帶過的事，做與不做、多做少做都無所謂。其次是工作力量有限?？h級人大常委會對法規(guī)草案的征求意見工作有的是按內(nèi)容分給有關(guān)工委辦理，有的則統(tǒng)一交法工委辦理，而縣級人大常委會的工作機構(gòu)目前除辦公室外，各工委的配備最多只有3人，工作力量與工作任務(wù)反差較大。此外，人員素質(zhì)不高、工作缺乏鉆研精神等也影響了工作的效果。
　　根據(jù)現(xiàn)狀，要提高縣級人大組織參與地方立法工作的效果，推進地方立法質(zhì)量的不斷提高，有待于上下共同的努力。一方面，需要上級立法機關(guān)從時間、資源、制度等方面提供條件和保障；另一方面，則需要縣級人大從自身查找原因，在工作上作出調(diào)整和改進。
　?。ㄒ唬┟鞔_重點、細(xì)化內(nèi)容，把握法規(guī)草案的主旨
　　縣級人大在接到任務(wù)后，應(yīng)該事先作一定的功課，在領(lǐng)會立法動意的基礎(chǔ)上，根據(jù)征求意見提綱，結(jié)合本地實際，提出征求意見的具體方案：（1）需要向有關(guān)單位了解什么；（2）需要向公眾了解什么；（3）需要向其他人員了解什么。對能分清主管、配合實施部門的法規(guī)草案按職責(zé)分別征求意見，屬社會性的法規(guī)則按行政區(qū)域分別細(xì)化到市、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）征求意見，細(xì)化中注意突出責(zé)任主次。對每個參與單位分別定量，誰負(fù)責(zé)研究哪幾條一一寫清，要求必須提供實質(zhì)性意見。這樣從一開始就控制好總的思路，防止征集到的意見偏題、泛泛而談等低質(zhì)量現(xiàn)象，起到事半功倍的作用。
　?。ǘV擇參與對象，確保征求意見的廣泛性
　　這是縣級人大組織參與地方立法過程中最重要的一個環(huán)節(jié)。廣擇參與對象，不僅能體現(xiàn)多數(shù)人的利益，集中多數(shù)人的智慧，使法規(guī)中設(shè)定的各種制度更貼近實際，更科學(xué)易行，從而提高立法質(zhì)量。同時，把這一過程作為宣傳動員的過程，從立法開始就吸引公眾討論、參與，以利于公眾了解立法的意圖和宗旨，增強關(guān)注程度，提高守法的自覺性。所以，縣級人大在組織“誰”來參與地方立法上大有可為。
　　首先，對于縣一級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級直至最基層的行政單位——農(nóng)村和社區(qū)，即使有先進的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，其觸角實際能達(dá)到的面也是相當(dāng)有限的?？h級人大要做的工作之一就是“補”上這個未能觸及的缺口。實際操作中，可以采用一級抓一級的方法，縣級人大把任務(wù)、要求下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大下達(dá)到村和社區(qū)，再由村和社區(qū)下達(dá)到組到戶，在縱向上保證“深入基層”。
　　其次，縣級人大要在本級廣泛征求意見，在這個過程中，既要考慮執(zhí)法者是否可操作問題，還要考慮其所調(diào)整的對象是否能接受的問題。因此，征求意見的對象應(yīng)包括：（1）利益各方。立法主體不能是一元的，被法規(guī)所調(diào)整的對象天然地是立法參與的主體。如：對民辦教育立法，就應(yīng)該考慮四個主體，政府、學(xué)校、學(xué)校的教職員工、家長和學(xué)生，最后一方主體最重要卻恰恰是實踐中最被忽視的。只有通過利益各方的對話和參與，比較透徹地把各自的訴求表達(dá)出來，這樣經(jīng)過博弈和溝通形成的法規(guī)才是建立在社會共識基礎(chǔ)上的，才可以順利實施下去。（2）律師。相對于學(xué)者，關(guān)注實務(wù)的律師往往對立法具有更敏銳的洞察力。（3）弱勢群體。以往在立法中，“草根階級”的參與是最為缺乏的。今后要特別重視他們的聲音，讓他們有更多的機會表達(dá)意見和建議，參與社會管理，行使民主權(quán)利，促進社會的發(fā)展。（4）有關(guān)專家。除法律學(xué)人外，還應(yīng)向在金融、房地產(chǎn)、醫(yī)療、交通、教育等某一方面比較精通，具有豐富實務(wù)經(jīng)驗的專業(yè)人士征求意見，具體應(yīng)視地方性法規(guī)的內(nèi)容來選擇。
　　第三，人大代表的參與。這一群體與上述幾方面群體存在一定的重疊與交叉。人大代表是人大及其常委會的組成人員，人大及其常委會的工作不能沒有人大代表的參與。
　　（三）多舉措、多渠道，確保言路暢通
　　有效實現(xiàn)各方面人員參與地方立法最關(guān)鍵的一點是搭建溝通的平臺、建立平等對話機制，上級立法機關(guān)對此是責(zé)無旁貸的，縣級人大同樣也負(fù)有建設(shè)載體、架構(gòu)橋梁的責(zé)任和義務(wù)。我們認(rèn)為，相對而言，縣級人大應(yīng)更側(cè)重于為不同利益群體的直接對話與接觸創(chuàng)造有利條件，并根據(jù)不同的人群開辟不同的言路，主要包括：
　　（1）書面征詢意見，即：以郵件形式把征求意見草案直接發(fā)給被征詢對象，限時要求以書面形式反饋。這種方式主要適用于向職能部門征求意見。
　　（2）組織召開座談會，組織相關(guān)人員面對面就法規(guī)內(nèi)容或問題進行探討。這種方式主要適用于向有關(guān)利益方征求意見。
　　（3）組織旁聽有關(guān)會議。這主要適用于有選擇地邀請普通公眾參與。這些會議既應(yīng)包括前面提到的座談會，也應(yīng)包括上級立法機關(guān)組織召開的聽證會、論證會。對于上級立法機關(guān)組織的聽證會、論證會，一是預(yù)留一定名額專門用于委托縣級人大選派人員參與；二是借用電視電話會議的形式，在各地設(shè)立分會場，進行現(xiàn)場互動，以擴大基層參與人數(shù)。
　?。?）集中一定時間通過新聞媒體面向社會公開法規(guī)草案或就某些主要問題開展問卷調(diào)查。
　?。?）依托網(wǎng)站等。一是可以利用網(wǎng)站設(shè)立意見箱、就對本行政區(qū)域有實際意義的問題開設(shè)論壇、開辟參與地方立法專欄等，吸納意見“聽”取評論，給立法機關(guān)提供一些有價值的參考；二是根據(jù)立法機關(guān)的反饋，通過網(wǎng)站把意見的采納情況進行公布，以提高人們對地方立法工作的關(guān)注程度。
　?。ㄋ模┏绦驗橄龋贫葹榛?，公開為核心，確保工作的規(guī)范性與長效性
　　對地方立法這樣一項程序性要求很強的工作而言，規(guī)范征求意見的程序是絕對不可或缺的，堅持公開性則是其中最核心的內(nèi)容。根據(jù)縣級人大的工作特點，可以以上級立法機關(guān)的有關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，從時間限定、組織方式、對象選擇、工作措施、反饋要求、保障機制等方面形成制度。按目前的情況，給予縣級人大征求意見的時間至少需要一個半月（不含水分）。保障機制應(yīng)包括：信息公開機制、各方參與機制、參與立法獎勵機制、財政保障機制等方面。
　　當(dāng)然，任何事情都不是一成不變的，縣級人大在改進參與地方立法工作時應(yīng)根據(jù)實際情況分別采取對策，也應(yīng)注意：一是公眾參與既要注意廣泛性，也要追求參與面的最優(yōu)化、代表性。二是對群眾意見一定要認(rèn)真聽取，但也要仔細(xì)分析，從而得出科學(xué)的結(jié)論，采納正確的、合理的意見，或者說是代表大多數(shù)人利益的意見，而不是個別的、不合理的意見。三是既要照顧到國家法律體系的完善與和諧，遵循立法和基本規(guī)則的要求，也要考慮對某些不能在地方性法規(guī)中明確規(guī)定，但群眾反映較大的帶有區(qū)域性特征的問題，協(xié)調(diào)有關(guān)方面在本行政區(qū)域內(nèi)采取有效措施予以解決，以保證法治精神與實踐的統(tǒng)一。
　　（作者單位：浙江省海寧市人大常委會法工委）