地方立法質(zhì)量問(wèn)題，是一個(gè)綜合性問(wèn)題，涉及立法的方方面面和各個(gè)環(huán)節(jié)，本文僅就地方立法定位和地方立法實(shí)務(wù)問(wèn)題，談點(diǎn)粗淺的看法。
　　
　　一、準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握地方立法的定位
　　
　　提到地方立法的定位問(wèn)題，很多人可能會(huì)認(rèn)為，這原本就是一個(gè)十分清楚的問(wèn)題，還有必要舊話重提嗎？其實(shí)，事情并非完全如此。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家法律、行政法規(guī)已經(jīng)比較健全，各行各業(yè)基本做到了有法可依，立法空白越來(lái)越少，即使有立法空白，地方往往也難以有多大的作為，因此，地方立法的必要性不大。只有法律明確要求地方制定實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則時(shí)，地方才有必要制定相關(guān)的實(shí)施辦法或細(xì)則，至于其他方面的立法，地方可以少搞或不搞，關(guān)鍵是執(zhí)行好國(guó)家法律、行政法規(guī)。在這種觀點(diǎn)的支配下，往往是以執(zhí)行好國(guó)家法律、行政法規(guī)為借口，而忽視地方立法在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步中的應(yīng)有作用。其主要表現(xiàn)形式是，對(duì)地方立法在思想上重視不夠，在行動(dòng)上也不夠積極，即使進(jìn)行了某些方面的地方立法也是被動(dòng)應(yīng)付，僅僅滿足于完成工作任務(wù)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一，而且存在較大差異，國(guó)家法律、行政法規(guī)是針對(duì)全國(guó)的總體情況制定的，需要各個(gè)地方根據(jù)自身實(shí)際，拿出一些具體的政策措施，對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)進(jìn)行細(xì)化或補(bǔ)充，制定實(shí)施辦法，或者根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定一些解決當(dāng)?shù)厥聞?wù)的創(chuàng)制性地方性法規(guī)。地方立法的空間較大，關(guān)鍵是看有沒(méi)有膽識(shí)和魄力，只要敢想敢干，就會(huì)有所作為。在這種觀點(diǎn)的支配下，往往是思想很活躍，工作也很積極主動(dòng)，似乎想在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面都制定出適合自身實(shí)際的地方性法規(guī)，搞一個(gè)地方立法體系，以適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。乍一看，這兩種觀點(diǎn)雖然完全相反，但好像都有一定的道理；如果單獨(dú)看其中的一種觀點(diǎn)，可能還會(huì)覺(jué)得很有道理，甚至?xí)つ康刂С制渲械囊环N觀點(diǎn)。但如果仔細(xì)分析，這兩種觀點(diǎn)都有問(wèn)題，一個(gè)是看不到地方立法的功能和作用，另一個(gè)則是夸大了地方立法的功能和作用。其表現(xiàn)形式和后果是：要么是消極被動(dòng)地對(duì)待地方立法工作，裹足不前，有可能制約或阻礙地方立法為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮法制保障作用；要么是夸大地方立法的功能和作用，把地方立法提到一個(gè)不適當(dāng)?shù)奈恢?，步子過(guò)大，有可能因頭腦發(fā)熱違反國(guó)家法制統(tǒng)一原則，使地方立法中的有關(guān)規(guī)定與國(guó)家法律、行政法規(guī)相沖突，既不利于依法治國(guó)，也不利于地方事務(wù)的依法管理。
　　地方立法的定位問(wèn)題，是影響地方立法質(zhì)量的一個(gè)大問(wèn)題，必須引起足夠的重視。要按照立法法的規(guī)定來(lái)校正一些錯(cuò)誤觀點(diǎn)，真正統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。立法法第六十三條第一款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，可以制定地方性法規(guī)。”這就給制定地方性法規(guī)規(guī)定了兩大原則：一是根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要；二是不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。立法法第六十四條就地方性法規(guī)的權(quán)限范圍作了規(guī)定：一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；二是地方性事務(wù)中需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)；三是在全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)之外，中央尚未立法的事項(xiàng)。這三項(xiàng)內(nèi)容，在立法實(shí)踐中，常常被依次概括為實(shí)施性法規(guī)（或?qū)嵤┬粤⒎ǎ⒆灾餍苑ㄒ?guī)（或自主性立法）、試驗(yàn)性法規(guī)（或試驗(yàn)性立法）。立法法第六十六條還就民族自治地方的立法權(quán)限作了規(guī)定，為制定自治條例和單行條例提出了原則，指明了方向。從這些規(guī)定中可以看出地方立法的定位：地方立法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的組成部分，在整個(gè)法律體系中處于從屬的地位，是對(duì)國(guó)家立法的細(xì)化和補(bǔ)充；地方立法必須在堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則的前提下，就地方性事務(wù)作出規(guī)定，同時(shí)在不涉及國(guó)家專屬立法權(quán)的情況下，對(duì)沒(méi)有上位法的領(lǐng)域，可以進(jìn)行試驗(yàn)性的立法。民族自治地方，可以根據(jù)立法法和有關(guān)法律的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逭?、?jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)，制定自治條例、單行條例以及變通規(guī)定。這充分表明，立法法為認(rèn)識(shí)和把握地方立法的定位，提供了法律依據(jù)，我們必須按這一精神統(tǒng)一思想和行動(dòng)。
　　在今后的地方立法工作中，仍應(yīng)防止兩種傾向。一種傾向是以執(zhí)行好國(guó)家法律、行政法規(guī)為借口，無(wú)所作為，影響地方立法工作的深入進(jìn)行。毋庸置疑，國(guó)家法律、行政法規(guī)是必須嚴(yán)格執(zhí)行的，而且地方人大及其常委會(huì)的首要職權(quán)就是要保證國(guó)家法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域的有效執(zhí)行。如何保障？筆者認(rèn)為，主要有兩種途徑：第一，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律、行政法規(guī)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督；第二，通過(guò)地方立法的方式，根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況，對(duì)有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化或補(bǔ)充，或者制定一些調(diào)整和規(guī)范地方事務(wù)的地方性法規(guī)，從而更加有效地執(zhí)行國(guó)家法律、行政法規(guī)。另一種傾向是以解放思想為借口，急躁冒進(jìn)，違反地方立法的指導(dǎo)思想和原則要求。解放思想，實(shí)事求是，是馬克思主義的精髓和靈魂，也是我們進(jìn)行各項(xiàng)工作的行動(dòng)指南，但不能斷章取義，也不能把解放思想與實(shí)事求是割裂開(kāi)來(lái)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)地方管理工作的實(shí)際需要，對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐黄?，即使造成抵觸，也屬解放思想，因?yàn)樽裱氖菍?shí)事求是的原則。顯然，這種觀點(diǎn)是借“實(shí)際需要”之名，行“獲取不正當(dāng)利益”之實(shí)。這里所謂的“管理工作的實(shí)際需要”，不一定是客觀需要，往往是主觀需求，并未遵循實(shí)事求是的原則，而是把解放思想等同于自由化。持這種觀點(diǎn)的人，在實(shí)際工作中往往會(huì)把原本不屬于地方立法范疇的事項(xiàng)納入地方立法之中，甚至試圖把一些不正當(dāng)利益通過(guò)地方立法的形式合法化，或者重權(quán)利輕義務(wù)，重管理輕服務(wù)，重處罰輕教育，違反法制統(tǒng)一和公平正義原則。我國(guó)只有一個(gè)法律體系，即中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。國(guó)家給地方賦予立法權(quán)，旨在讓地方實(shí)事求是、因地制宜地制定一些地方性法規(guī)、條例，以便切實(shí)有效地執(zhí)行好國(guó)家法律、行政法規(guī)，進(jìn)而全面實(shí)施依法治國(guó)方略。就地方而言，應(yīng)當(dāng)倍加珍惜并用好這項(xiàng)權(quán)力，絕不能另搞一套。因此，必須準(zhǔn)確把握地方立法的定位，既要防止工作中的無(wú)所作為，又要防止越權(quán)立法，從而切實(shí)發(fā)揮地方立法的功效和作用。
　　
　　二、加強(qiáng)對(duì)地方立法實(shí)務(wù)的研究
　　
　　地方立法實(shí)務(wù)需要研究的問(wèn)題很多，筆者主要圍繞“立什么、為何立、為誰(shuí)立、怎么立”等問(wèn)題，從加強(qiáng)和改進(jìn)立項(xiàng)、審議、調(diào)研、協(xié)調(diào)等工作做些思考。
　　關(guān)于立項(xiàng)。在進(jìn)行地方立法時(shí)，首先要考慮和解決的就是立項(xiàng)問(wèn)題，也就是“立什么、為何立”的問(wèn)題。目前比較通行的做法是，制訂五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。實(shí)踐中，年度立法計(jì)劃的執(zhí)行情況難以把握，由此引發(fā)了一些思考，制訂年度立法計(jì)劃到底有多大作用，還有沒(méi)有必要繼續(xù)進(jìn)行這項(xiàng)工作？回答是肯定的。這里的癥結(jié)在于立項(xiàng)準(zhǔn)備工作不充分，不能按期完成所立項(xiàng)目的提報(bào)，并非年度立法計(jì)劃不重要。有一個(gè)問(wèn)題需要引起注意，年度立法計(jì)劃在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行個(gè)別調(diào)整是必要的，也是正常的。不能單純地為完成年度立法計(jì)劃而立法，也不能隨意改變年度立法計(jì)劃，更不能以年度立法計(jì)劃完成率的高低來(lái)衡量當(dāng)年的立法工作是否有成效，而應(yīng)嚴(yán)格遵循實(shí)事求是的原則，切實(shí)做好立項(xiàng)工作，真正把提高立法質(zhì)量放在重中之重的位置。筆者認(rèn)為，在立項(xiàng)時(shí)應(yīng)著重考慮以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）擬制定某一部地方性法規(guī)時(shí)，要看國(guó)家法律、行政法規(guī)的規(guī)定，是不是不足以規(guī)范和調(diào)整本行政區(qū)域的地方事務(wù)，也就是人們通常所講的是不是“不夠用”，如果夠用，就沒(méi)有必要重復(fù)立法；（2）本行政區(qū)域的實(shí)際情況是什么，有哪些問(wèn)題必須通過(guò)制定該地方性法規(guī)來(lái)解決；（3）擬在哪些方面進(jìn)行補(bǔ)充或細(xì)化，有沒(méi)有具體辦法或措施；（4）最好能拿出一個(gè)法規(guī)草案的初稿，或解決主要問(wèn)題的條款規(guī)定，防止說(shuō)得頭頭是道，真正要起草時(shí)卻沒(méi)有實(shí)際內(nèi)容，虎頭蛇尾，應(yīng)付差事?？傊催M(jìn)行該項(xiàng)立法的必要性是否充分，可行性到底如何，絕不能憑想當(dāng)然進(jìn)行立項(xiàng)，否則，既會(huì)造成立法成本的浪費(fèi)，又會(huì)造成立法擾民。
　　
　　關(guān)于審議。以省級(jí)人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)為例，對(duì)列入常委會(huì)會(huì)議議程的地方性法規(guī)案，（自立法法施行后）審議的大致程序是：先由有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審議，提出審議意見(jiàn)，提請(qǐng)主任會(huì)議審議后，再提交常委會(huì)會(huì)議；在常委會(huì)一審后，由法制委員會(huì)對(duì)法規(guī)案進(jìn)行統(tǒng)一審議。也就是說(shuō)，從專門委員會(huì)審議的層面來(lái)講，實(shí)行的是有關(guān)專門委員會(huì)的審議和法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議相結(jié)合的制度，有些專家將其概括為“專審”和“統(tǒng)審”相結(jié)合的審議機(jī)制。這種審議機(jī)制，應(yīng)該說(shuō)是一種非常合理的機(jī)制，有利于發(fā)揮專門委員會(huì) “?！钡淖饔煤头ㄖ莆瘑T會(huì)“統(tǒng)”的作用。只要“專審”和“統(tǒng)審”真正做到了有機(jī)結(jié)合，對(duì)全面提高立法質(zhì)量必將發(fā)揮重要作用。從立法實(shí)踐看，這種立法機(jī)制對(duì)調(diào)動(dòng)有關(guān)專門委員會(huì)和法制委員會(huì)兩個(gè)積極性大有裨益，也取得了較好的成效，是應(yīng)該堅(jiān)持的一個(gè)方向。不過(guò)，現(xiàn)在還需研究以下兩個(gè)問(wèn)題：一是“專審”和“統(tǒng)審”分別應(yīng)在哪些方面加強(qiáng)和改進(jìn)；二是兩者的工作如何更好地銜接，防止因各管一段造成工作不延續(xù)的問(wèn)題。有關(guān)專門委員會(huì)的審議程序，是不是應(yīng)該停留在僅向常委會(huì)會(huì)議提交審議意見(jiàn)這個(gè)工作層面上？筆者認(rèn)為，還可以進(jìn)一步延伸，比如，讓有關(guān)專門委員會(huì)結(jié)合常委會(huì)會(huì)議一審時(shí)的意見(jiàn)，對(duì)法規(guī)草案作出修改，提出一個(gè)初步的草案修改稿，移交法制委員會(huì)，這樣既有利于有關(guān)專門委員會(huì)的工作成效得到充分體現(xiàn)，又有利于法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議。而且，有關(guān)專門委員會(huì)還應(yīng)就該法規(guī)案的審議、修改關(guān)注到底，在統(tǒng)一審議階段隨時(shí)提出修改意見(jiàn)，供法制委員會(huì)修改時(shí)參考。法制委員會(huì)在進(jìn)行統(tǒng)一審議時(shí)，也要加強(qiáng)與有關(guān)專門委員會(huì)的聯(lián)系，多聽(tīng)取其意見(jiàn)，進(jìn)行經(jīng)常性的交流和溝通，尤其是多聽(tīng)取專業(yè)技術(shù)方面的意見(jiàn)。法制委員會(huì)對(duì)有關(guān)專門委員會(huì)的一般性意見(jiàn)沒(méi)有采納的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行及時(shí)溝通，以免造成誤會(huì)；對(duì)專門委員會(huì)的重要意見(jiàn)沒(méi)有采納的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行反饋并說(shuō)明理由，以便共同做好工作。
　　關(guān)于調(diào)研。按不同的立法階段分，立法調(diào)研可以分為立項(xiàng)前的調(diào)研、起草階段的調(diào)研、一審前的調(diào)研、二審前或三審前的調(diào)研；按調(diào)研的問(wèn)題分，立法調(diào)研可分為一般性問(wèn)題的調(diào)研、重點(diǎn)問(wèn)題的調(diào)研、某一個(gè)問(wèn)題的專題調(diào)研等。不同階段的調(diào)研和不同問(wèn)題的調(diào)研，其重點(diǎn)和方式、方法應(yīng)有所不同。比如，立項(xiàng)前的調(diào)研，應(yīng)著重調(diào)研是否有必要進(jìn)行該項(xiàng)立法，可行性如何；有關(guān)專門委員會(huì)一審前的調(diào)研，除進(jìn)行立法必要性調(diào)研外，還應(yīng)就法規(guī)草案中有關(guān)規(guī)定的合法性和針對(duì)性等問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研；法制委員會(huì)二審或三審前的調(diào)研，應(yīng)著重圍繞常委會(huì)會(huì)議審議時(shí)提出的主要問(wèn)題和制定該法規(guī)應(yīng)規(guī)范和解決的主要問(wèn)題，以及解決這些問(wèn)題的措施或辦法等進(jìn)行深入的調(diào)研。在調(diào)研時(shí)，應(yīng)考慮每次調(diào)研的相互聯(lián)系和銜接，盡量避免對(duì)同一問(wèn)題不必要的重復(fù)調(diào)研等問(wèn)題的發(fā)生，但不同環(huán)節(jié)的調(diào)研是不能等同或替代的。在立法實(shí)踐中，有一種說(shuō)法，有關(guān)專門委員會(huì)在一審前進(jìn)行了調(diào)研，法制委員會(huì)沒(méi)有必要再行調(diào)研。好像法制委員會(huì)的調(diào)研是對(duì)有關(guān)專門委員會(huì)調(diào)研情況的不信任或不尊重，是對(duì)被調(diào)研單位的打擾。其實(shí)，這是一個(gè)誤區(qū)。因?yàn)椋S著立法工作的深入進(jìn)行，不論是常委會(huì)組成人員，還是統(tǒng)審機(jī)構(gòu)的工作人員，都有一個(gè)深化認(rèn)識(shí)的過(guò)程。不少立法工作者可能都曾有過(guò)這樣的認(rèn)識(shí)或經(jīng)歷，在修改法規(guī)草案時(shí)，雖然先前進(jìn)行了調(diào)研甚至是幾次調(diào)研，但還是覺(jué)得有必要再作調(diào)研。其目的只有一個(gè)，吃透情況，拿出切實(shí)有效的解決辦法。立法的過(guò)程，是聽(tīng)取各方意見(jiàn)的過(guò)程，是集中民智、體現(xiàn)民意的過(guò)程。這項(xiàng)工作做得扎實(shí)與否，直接關(guān)系到地方性法規(guī)、條例是否具有針對(duì)性和可操作性，是否具有地方特色和民族特色，是否真正體現(xiàn)廣大人民群眾意愿的問(wèn)題。因此，立法調(diào)研必須做深做細(xì)做扎實(shí)。
　　關(guān)于協(xié)調(diào)。地方立法的主要功能就是調(diào)整和規(guī)范社會(huì)關(guān)系，發(fā)揮“調(diào)節(jié)器”的作用。那么，在地方立法中到底應(yīng)著力協(xié)調(diào)哪些主要問(wèn)題呢？筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)方面值得引起重視：一是對(duì)立項(xiàng)問(wèn)題有較大分歧意見(jiàn)的，或者雖已立項(xiàng)并進(jìn)入常委會(huì)會(huì)議審議階段，但對(duì)立法的必要性仍然存在較大分歧意見(jiàn)的。這時(shí)應(yīng)根據(jù)立法法的有關(guān)規(guī)定和本行政區(qū)域的實(shí)際進(jìn)行認(rèn)真分析，拿出是否進(jìn)行該項(xiàng)立法的意見(jiàn)及理由，做好協(xié)調(diào)工作，既要堅(jiān)持原則，又要以理服人，否則，就會(huì)挫傷有關(guān)方面的立法積極性，影響將來(lái)的立法工作。二是對(duì)正在制定的法規(guī)、條例應(yīng)著力解決的主要問(wèn)題存在較大分歧意見(jiàn)的。如果這些問(wèn)題不能很好地解決，就會(huì)影響法規(guī)、條例通過(guò)后的有效執(zhí)行。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行及時(shí)的溝通、協(xié)調(diào)，促成問(wèn)題的解決。否則，即使硬性在法規(guī)、條例中作了規(guī)定，也會(huì)因意見(jiàn)分歧較大而難以執(zhí)行，這是有悖立法初衷的，也是不符合立法工作總體要求的。三是應(yīng)注重地方立法“為誰(shuí)立”的問(wèn)題。地方立法旨在調(diào)整和規(guī)范本行政區(qū)域的社會(huì)關(guān)系，而不是為某個(gè)部門立法，應(yīng)當(dāng)按照“三個(gè)代表”重要思想和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的總體要求，根據(jù)立法法、行政許可法、行政處罰法以及相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，緊密結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況，協(xié)調(diào)各方利益，注意解決權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)不對(duì)稱的問(wèn)題，真正體現(xiàn)立法為民、公平與正義的要求。
　　地方立法中要解決“怎么立”的問(wèn)題，除了上面提到的“審議、調(diào)研、協(xié)調(diào)”中的有關(guān)問(wèn)題外，還有“起草、修改”等方面的問(wèn)題，有待于進(jìn)一步研究。
　?。ㄗ髡邌挝唬呵嗪Ｊ∪舜蠓ㄖ莆瘑T會(huì)法規(guī)一處）