近年來，筆者接觸了幾起對(duì)人大代表采取強(qiáng)制措施的案件，有許可的，也有不許可的，但總是覺得處理得不夠規(guī)范?！洞矸ā芬?guī)定，司法機(jī)關(guān)對(duì)縣級(jí)以上人大代表采取強(qiáng)制措施必須經(jīng)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或人大常委會(huì)許可。但由于法律沒有對(duì)人大行使許可權(quán)時(shí)的審查內(nèi)容、程序、許可形式、途徑等作出統(tǒng)一而又詳盡的規(guī)定，因而在實(shí)踐中地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在行使該項(xiàng)權(quán)力時(shí)存在較大差異，有的甚至違背了法律規(guī)定，不同程度地影響了人大的權(quán)威。反思工作實(shí)踐，我們認(rèn)為，在許可不許可的問題上應(yīng)該掌握以下幾點(diǎn)：
　　一、審查的重點(diǎn)環(huán)節(jié)不要放在罪與非罪上。我們知道，對(duì)人大代表非經(jīng)法定程序不能采取強(qiáng)制措施，其原因或理由可以理解為兩個(gè)保障：一是保障人大工作的正常運(yùn)行，不受非正常司法程序因素干擾；二是保障人大代表正當(dāng)行使權(quán)力，避免因監(jiān)督政府和司法機(jī)關(guān)受到打擊報(bào)復(fù)。人大許可采取強(qiáng)制措施，審查的重點(diǎn)環(huán)節(jié)不應(yīng)是罪與非罪，重罪與輕罪，此罪還是彼罪，應(yīng)是圍繞是否存在干擾人大代表正常行使職權(quán)，是否存在打擊報(bào)復(fù)和是否符合法定程序。同時(shí)，在不影響或干擾司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使各種權(quán)力的基礎(chǔ)上，可以兼顧一下實(shí)體審查。
　　二、審查不能走簡(jiǎn)易程序。許可對(duì)代表采取強(qiáng)制措施，其實(shí)質(zhì)是人大常委會(huì)依職權(quán)對(duì)代表權(quán)利的一種重大處分，這對(duì)于在代表基礎(chǔ)上產(chǎn)生的人大常委會(huì)而言，這項(xiàng)權(quán)力的行使應(yīng)慎之又慎。在具體工作中，有的地方人大常委會(huì)采取臨時(shí)的、非正式會(huì)議的形式許可；有的采取主任會(huì)議許可，由下一次常委會(huì)會(huì)議追認(rèn)的形式，更有甚者，采取主任會(huì)議成員個(gè)別串聯(lián)的形式進(jìn)行，不經(jīng)認(rèn)真研究，負(fù)責(zé)發(fā)文的秘書就出具了許可。前者迫于實(shí)際的需要，會(huì)議難免倉促而顯得不夠嚴(yán)肅；后者顯然違背了法律的規(guī)定，超越了法律賦予主任會(huì)議的權(quán)力范圍。我們認(rèn)為，在審查程序上，應(yīng)先由掌握代表情況的代表工作部門進(jìn)行初步審查，認(rèn)定是否存在打擊報(bào)復(fù)等問題。然后，由有關(guān)專門委員會(huì)從法律專業(yè)角度再進(jìn)行審查，通過審查，如果認(rèn)為符合許可基本條件，則由專門委員會(huì)出具審查意見提請(qǐng)主任會(huì)議決定，提交常委會(huì)例會(huì)或臨時(shí)召開的會(huì)議審議。
　　三、許可不能使用批復(fù)或決定。在對(duì)涉嫌代表許可采取強(qiáng)制措施時(shí)，各地人大常委會(huì)采取的形式不一致。在公文形式上，有的采取批復(fù)，同時(shí)宣布中止代表資格；有的采取決定通知，在權(quán)利處分上只是許可采取強(qiáng)制措施。筆者認(rèn)為，后者比較合適。公文行文規(guī)定，批復(fù)是上級(jí)機(jī)關(guān)答復(fù)下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示事項(xiàng)的答復(fù)性公文；決定是適用于對(duì)重大事項(xiàng)或重大行動(dòng)的安排；通知是告之性的公文，其使用范圍較廣。根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)提請(qǐng)人大常委會(huì)許可采取強(qiáng)制措施，其實(shí)質(zhì)是法律對(duì)司法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)特別授權(quán)的議案提請(qǐng)權(quán)，不是基于隸屬關(guān)系的工作請(qǐng)示，而是人大常委會(huì)對(duì)代表權(quán)利的調(diào)整和處理，是經(jīng)過會(huì)議審議作出許可不許可的決定。把決定告之對(duì)方，用通知是比較合適的。
　　四、許可不能涉及其他。圖省事想一次完成許可是不現(xiàn)實(shí)的。應(yīng)該說，許可采取強(qiáng)制措施同時(shí)宣布中止代表資格，或暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)，是不妥的，也可以說是違法的?，F(xiàn)行法律只對(duì)暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)和代表資格終止的情形作了專門規(guī)定，并沒有對(duì)中止代表資格作出規(guī)定；至于許可采取強(qiáng)制措施同時(shí)宣布暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)，則是對(duì)暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)的法定情形的認(rèn)識(shí)偏差所致?！洞矸ā返谒氖畻l規(guī)定有兩種情形可以暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)：一是因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的；二是被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權(quán)利，正在服刑的。人大常委會(huì)在許可對(duì)代表采取強(qiáng)制措施時(shí)，其羈押尚未發(fā)生，不符合暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)的法定情形，因而不能在許可同時(shí)宣布暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)。
　　五、公告的程序不能省略。僅僅許可采取強(qiáng)制措施，則會(huì)給司法機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件的偵查起訴、司法審判帶來不便，因?yàn)椤洞矸ā返谌畻l規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或人大常委會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判。在實(shí)踐中，有的為了能合法地持續(xù)刑事司法程序，對(duì)于同一個(gè)代表，司法機(jī)關(guān)會(huì)再次向人大常委會(huì)提請(qǐng)?jiān)S可。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范的是，經(jīng)人大常委會(huì)許可，司法機(jī)關(guān)依法采取強(qiáng)制措施后的案件辦理進(jìn)展情況及結(jié)果，司法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)告知人大常委會(huì)，再由人大常委會(huì)另行用公告的形式宣布其暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)。
　　六、許可不是一錘定音。涉案代表如果對(duì)人大出具的許可有意見，還有一條救濟(jì)的途徑，也可以說是完善許可的一道程序。許可是司法機(jī)關(guān)基于法律特別授權(quán)的議案提請(qǐng)，經(jīng)常委會(huì)會(huì)議審議所產(chǎn)生的決定。而根據(jù)《地方組織法》第四十四條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)可以撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。這就是說，代表在受到羈押后，可以向上一級(jí)人大常委會(huì)申請(qǐng)復(fù)議。這樣做，會(huì)使許可不許可更準(zhǔn)確一些。
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