監(jiān)督法出臺后，地方各級人大常委會為貫徹實施監(jiān)督法相繼開展了一系列的地方立法活動。地方各級人大常委會要恰當實施監(jiān)督法，首先要解決三個根本性問題：地方各級人大常委會出臺一部什么樣的實施監(jiān)督法的地方性立法；地方各級人大常委會實施監(jiān)督法的立法空間；如何細化地方各級人大常委會實施監(jiān)督工作的程序。本文主要探索前兩個問題。
　　
　?。ㄒ唬┑胤礁骷壢舜蟪Ｎ瘯嵤┍O(jiān)督法的立法形式
　　
　　我國監(jiān)督法第四十七條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據(jù)本法和有關法律，結合本地實際情況，制定實施辦法。依據(jù)本條規(guī)定，北京市人大常委會可以出臺一個實施監(jiān)督法的辦法。監(jiān)督法同時規(guī)定，各級人民代表大會常務委員會行使監(jiān)督職權的程序，適用本法；本法沒有規(guī)定的，適用有關法律的規(guī)定。該款規(guī)定了實施監(jiān)督工作除監(jiān)督法外的上位法的法源。
　　監(jiān)督法明確規(guī)定實施監(jiān)督法的程序適用監(jiān)督法，與監(jiān)督有關的實體內容可以援引其他法律。從理論上講，地方各級人大常委會在起草地方性立法中可以把與監(jiān)督工作相關內容全部納入到監(jiān)督適用辦法或者條例中，是一種法規(guī)編撰，實質上也是一種立法。
　　實施監(jiān)督法的法律淵源有三個層次：
　　第一層次：《憲法》。
　　第二層次：《監(jiān)督法》《組織法》《代表法》《立法法》《預算法》《審計法》。
　　第三層次：《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》《關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》《關于檢察機關接受人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督若干問題的規(guī)定》《關于人民法院接受人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督的若干意見》。
　　其中對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關規(guī)定辦理。而監(jiān)督法對規(guī)范性文件的備案審查主要包括：縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規(guī)定，作出具體規(guī)定，可見對規(guī)范性文件的備案審查的立法空間已經(jīng)相當明確。
　　地方人大常委會在實施監(jiān)督法辦法時，要結合監(jiān)督法的程序規(guī)定和上位法的法源進行系統(tǒng)歸納，實際上也是一種廣義的立法活動，是一種法的清理活動。地方各級人大常委會可以考慮在監(jiān)督法的框架下起草一個監(jiān)督條例，結合有關人大及其常委會監(jiān)督權的若干上位法，科學立法與依法立法。我國監(jiān)督法同時也明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據(jù)本法和有關法律，結合本地實際情況，制定實施辦法，這個條款是一種概括授權，并未嚴格約定地方人大常委會進行地方立法的具體形式。
　　特別需要注意的是，我國的監(jiān)督法沒有賦予人大及其常委會新的監(jiān)督權，完善監(jiān)督內容、程序與形式不能增加新的監(jiān)督內容。因此，地方人大常委會只能在監(jiān)督法的框架下，通過地方立法予以細化和補充把監(jiān)督形式用足，程序上細化。依據(jù)監(jiān)督法的體例實施監(jiān)督法的地方立法，其立法空間已經(jīng)相當明確，如果僅僅出臺地方人大常委會的一個實施辦法，其立法形式必然是對監(jiān)督法的簡單重復，羅列一些地方人大已經(jīng)出臺的地方立法內容，對我國地方立法建設而言缺少實際的立法意義，是形式立法，不符合科學立法與民主立法的精神。
　　綜合上述考慮，起草監(jiān)督法的地方性立法可以考慮三種立法形式：
　　1.監(jiān)督條例。在監(jiān)督法的框架下，總結歸納上位法，結合地方人大常委會地方性立法，進行系統(tǒng)的法規(guī)清理工作，出臺綜合的監(jiān)督條例。
　　2.監(jiān)督規(guī)則。地方立法長期形成了一種傳統(tǒng)，即出臺地方性立法時嚴格仿照上位法的立法體例，添加一些具有地方特色的新內容；或者全盤抄襲上位法，僅把調整范圍修改為地區(qū)性立法文件。這雖然從形式上做到了依法立法，但從實質上并未起到應有的作用，是一種極其不經(jīng)濟的重復立法。監(jiān)督規(guī)則的立法形式可以避免這些弊端。這種立法形式可以在監(jiān)督法的框架下，僅就其監(jiān)督形式進行規(guī)范，約定完整的監(jiān)督主體、監(jiān)督報告書文本等，其優(yōu)點在于可以避免超權立法的擔心，也可以在監(jiān)督形式上、方式上有所突破，把監(jiān)督法做實。
　　3.監(jiān)督辦法。各地人大傾向性的意見是起草一部實施監(jiān)督法的辦法。如果起草這樣一部地方性法規(guī)，立法難度不大，可以仿照監(jiān)督法的形式內容，把一些監(jiān)督程序具體化，已經(jīng)見到的地方性立法文本基本上是這個樣子。
　　我國地方立法目前之所以難有大的作為，首先在指導思想上保守，起草地方性法規(guī)文本要不就是簡單抄襲上位法，要不就是違法立法，沒有或者違背上位法的基本精神，擴大地方立法空間。其次，立法方法滯后。一部成功的地方性立法，要有實效。在我國立法進入快車道的今天，地方立法難有很大的立法空間，地方立法的目標應是把上位法做實。我國不是聯(lián)邦制國家，要維護我國單一制國家立法體制的統(tǒng)一性。在這種情況下，地方立法機關要把增強立法實效作為立法目標，而不能簡單抄襲上位法，造成大量的重復立法。
　　筆者傾向于第二種立法形式。
　　
　?。ǘ┑胤礁骷壢舜蟪Ｎ瘯嵤┍O(jiān)督法的立法空間
　　
　　如上文所論，我國的監(jiān)督法沒有賦予人大及其常委會新的監(jiān)督權，完善監(jiān)督內容、程序與形式不能增加新的內容，不能擴大立法空間，除非得到上位法的明確授權。
　　一些地方人大常委會已經(jīng)根據(jù)監(jiān)督法對一些與監(jiān)督工作有關的地方性法規(guī)進行了清理。監(jiān)督法是一部很重要的法律，不僅僅因為其政治性強，而且有很強的象征意義，因此地方各級人大常委會在進行地方性法規(guī)清理的同時，要著手探索出臺地方監(jiān)督條例，因為法規(guī)清理不能代替監(jiān)督條例本身。我國監(jiān)督法將我國各級人大常委會的監(jiān)督工作歸納為聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告、計劃和預算監(jiān)督、法律法規(guī)實施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、審議和決定撤職案，應該說這是監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會具體的監(jiān)督工作，不能取代獨立的監(jiān)督條例或者監(jiān)督規(guī)則的起草。
　　地方各級人大常委會可以在監(jiān)督法的框架下起草一個綜合性的監(jiān)督條例，這個監(jiān)督條例應該是一部綜合性很強的監(jiān)督工作的法律文件。如果考慮到監(jiān)督的實效，應該就監(jiān)督工作出臺一部監(jiān)督規(guī)則，其體例不一定依據(jù)監(jiān)督法，可以依據(jù)監(jiān)督工作環(huán)節(jié)進行全面規(guī)定，確立幾種比較重要的監(jiān)督制度與規(guī)則，主要內容應包括：
　　1.監(jiān)督實施方案規(guī)則。如明確監(jiān)督工作的重點：一是突出對經(jīng)濟與社會發(fā)展的重點問題、群眾關心的熱點難點問題進行監(jiān)督。二是突出對法律法規(guī)的貫徹實施和“一府兩院”工作的薄弱環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。三是突出增強監(jiān)督實效。要不斷豐富和改進監(jiān)督手段和措施，特別是敢于和善于行使諸如撤銷、撤職、特定問題調查等剛性監(jiān)督手段，并把行使監(jiān)督權、決定權、任免權結合起來，增強人大監(jiān)督工作的實質性、實效性。
　　2.監(jiān)督報告書規(guī)則。監(jiān)督單位、評價單位、監(jiān)督時間、監(jiān)督內容、監(jiān)督評價等。
　　3.監(jiān)督主體組成人員規(guī)則。常委會組成人員、對信訪集中反映的問題進行監(jiān)督的組成人員等。
　　4.監(jiān)督內容規(guī)則?？梢园阎饕O(jiān)督內容在這里加以規(guī)定：聽取和審議“一府兩院”專項工作報告；審查和批準決算，聽取和審議計劃、預算執(zhí)行情況的報告和審計工作報告；組織執(zhí)法檢查；進行規(guī)范性文件備案審查。
　　5.監(jiān)督公開形式規(guī)則。向本級人大代表通報：監(jiān)督法第六條規(guī)定各級人民代表大會常務委員會行使監(jiān)督職權的情況，應當向本級人民代表大會報告，接受監(jiān)督。在人代會期間，公布當年人大行使監(jiān)督工作的情況；舉行代表座談會等形式，公布監(jiān)督情況；由人大常委會辦事機構在當?shù)刂饕襟w上公布；舉行記者招待會。
　　
　　6.監(jiān)督實施形式規(guī)則。如何監(jiān)督、怎么監(jiān)督、監(jiān)督的時間、監(jiān)督的機關等。
　　7.監(jiān)督通知書規(guī)則。什么時候監(jiān)督、監(jiān)督的議題。8.被監(jiān)督單位對監(jiān)督報告的書面意見規(guī)則。
　　9.監(jiān)督意見書、處理意見書及建議處理報告規(guī)則。
　　10.被監(jiān)督單位整改及處理結果報告規(guī)則。
　　11.監(jiān)督議題提出分工規(guī)則。組織檢查的有關專門委員會或工作機構負責匯總、整理執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；代表聯(lián)絡室負責匯總、整理人大代表對“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；研究室負責匯總、整理人大常委會組成人員提出的比較集中的問題；信訪辦公室負責匯總、整理人民來信來訪集中反映的問題；研究室分析歸納、匯總整理社會普遍關注的其他問題。
　　12.監(jiān)督形式規(guī)則。人大常委會行使監(jiān)督權的形式主要有：（1）聽取和審議“一府兩院”專項工作報告；（2）審查和批準決算，聽取和審議計劃、預算執(zhí)行情況的報告和審計工作報告；（3）組織執(zhí)法檢查；（4）進行規(guī)范性文件備案審查。這四個方面的監(jiān)督，是人大監(jiān)督工作中經(jīng)常遇到的，務必掌握，靈活運用。但詢問和質詢、特定問題的調查、撤職案的審議和決定等三個方面的監(jiān)督，也非常重點，但相對而言，較少發(fā)生。一旦發(fā)生，可以按不同情況，專門研究處理。
　　13.監(jiān)督議題確定規(guī)則。一是注意把握本級人民代表人大會常務委員會在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；二是本級人民代表大會代表對“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；三是本級人民代表大會常務委員會組成人員提出的比較集中的問題；四是本級人民代表人會專門委員會、常務委員會工作機構在調查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題；五是人民來信來訪反映集中的問題；六是社會普遍關注的其他問題。從這些途徑確定的監(jiān)督內容都是人民群眾普遍關注的。如“三農(nóng)”問題、義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、社會保障、拆遷補償?shù)?；“兩院”工作中的?zhí)行難、告狀難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不糾、司法不公等等，人大常委會抓住這些人民群眾普遍關注的、反映強烈的、又帶有共性的問題實施監(jiān)督。
　　上述列舉的規(guī)則并沒有包括監(jiān)督的全部規(guī)則，一些規(guī)則在監(jiān)督法中已經(jīng)明確規(guī)定，一些需要細化。
　　監(jiān)督法規(guī)定的幾種職權，其監(jiān)督的規(guī)則又不完全相同，可以分別加以規(guī)定。比如監(jiān)督主體的組成人員、監(jiān)督的報告形式等；就監(jiān)督主體組成人員，監(jiān)督法的規(guī)定也有不同。如果采用這種設計方法，那么在起草監(jiān)督規(guī)則時，可以僅僅就監(jiān)督法的一些形式作出約定，針對不同的監(jiān)督工作，設計一個精美的監(jiān)督文本（如監(jiān)督報告文本、監(jiān)督公開形式文本、監(jiān)督意見書文本），則可能通過這個監(jiān)督文本把監(jiān)督法賦予的監(jiān)督職權做實，而不必因為一些體制的障礙，瞻前顧后，損害立法機關的威信。
　　總之，在貫徹實施《監(jiān)督法》的過程中，要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機結合起來；把充分發(fā)揮人大常委會的監(jiān)督作用與充分發(fā)揮“一府兩院”工作的主動性、積極性和提高效率結合起來。筆者認為，從立法效益來說，要從監(jiān)督法的形式要件做足文章，這才是地方人大落實監(jiān)督法真正的立法空間。筆者的觀點用一句話概括：簡單的設計方法，精美的設計內容。
　?。ㄗ髡邌挝唬罕本┞?lián)合大學人民代表大會制度研究所。本文為北京市人大常委會法制辦重大立法委托課題，北京市哲學規(guī)范辦公室“十一五”規(guī)劃課題階段性成果[課題編號：06BaFX010]）