郭　凱

和中國(guó)的許多全國(guó)性大工程、大改革比較，中國(guó)的農(nóng)村飲水安全工程，在國(guó)際社會(huì)獲得的評(píng)價(jià)之高，是不多見的。

世界衛(wèi)生組織駐中國(guó)代表處官員瓊安娜·布蘭特(Joanna Brent)對(duì)記者說(shuō)，“在解決飲水和擴(kuò)大安全飲水方面的工作，中國(guó)近年來(lái)取得的進(jìn)展，十分重大?！?/p>

2004年11月到2005年6月，水利部、發(fā)改委、衛(wèi)生部在全國(guó)組織了以縣為單元的農(nóng)村飲水安全現(xiàn)狀調(diào)查和逐級(jí)評(píng)估，進(jìn)行了6萬(wàn)多個(gè)水樣的化驗(yàn)、2674個(gè)縣級(jí)單位的調(diào)查報(bào)告、30個(gè)省(區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的省級(jí)評(píng)估報(bào)告。

調(diào)查耗時(shí)半年之多，各部門傾入了大量人力，啟動(dòng)了科學(xué)化推進(jìn)“飲水安全工程”的工作。

重復(fù)的“水危機(jī)”歷史

根據(jù)某省沒(méi)有對(duì)外公開的一份大病與疫情報(bào)告，在該省的一個(gè)飲水困難縣，2003年查出的和飲水有關(guān)的病毒性疾病有2152例，2004年為2413例。

這每一個(gè)數(shù)字后面，都有一個(gè)人、一個(gè)名字。

有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)的資料顯示，到2004年年底，全國(guó)農(nóng)村飲水不安全人口大概占全國(guó)農(nóng)村人口的34％。其中，因水量、取水方便程度或者保證率達(dá)不到飲水安全標(biāo)準(zhǔn)的為30％，而因?yàn)樗|(zhì)不達(dá)標(biāo)的不安全飲水人口，占了70％。

也就是說(shuō)，在目前中國(guó)的不安全飲水問(wèn)題中，有70％是來(lái)自有水的地區(qū)，但是水質(zhì)不安全。

瓊安娜·布蘭特說(shuō)，目前中國(guó)的很多地區(qū)面臨缺水的困難，而更多的地區(qū)，則因?yàn)閬?lái)自工業(yè)和農(nóng)業(yè)的水污染，失去了安全飲水供給。

除了西部和中部、東部少數(shù)地區(qū)，中國(guó)在傳統(tǒng)上并不是一個(gè)缺水國(guó)家。然而今天走到這一步，和國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略有很大的關(guān)系。亞洲開發(fā)銀行的一位項(xiàng)目官員說(shuō)，這并不是中國(guó)獨(dú)有的階段。世界上的很多國(guó)家，都曾經(jīng)有過(guò)類似的經(jīng)歷。

在上個(gè)世紀(jì)70年代，美國(guó)記者尤金·史密斯的一幅照片，震驚了世界，也震驚了日本史密斯在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的日本進(jìn)行的鄉(xiāng)村調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)受到工業(yè)排放污染的村莊，因?yàn)樗y中毒，村里的兒童生下來(lái)就畸形，有的一直沒(méi)有手和腳。那個(gè)病，俗稱水俁癥。

日本環(huán)境廳官員、現(xiàn)日本國(guó)駐中國(guó)大使館一等書記官成田浩司先生告訴記者，在日本當(dāng)年的四大國(guó)家公害中，有三大是和水污染有關(guān)的。水俁癥的產(chǎn)生，是因?yàn)楸晃廴玖说乃脕?lái)灌溉、飼養(yǎng)后，人們吃了由此被污染的魚和食品，所以被間接污染，導(dǎo)致疾病。這種病，主要在日本的熊本縣。而在日本的富山縣等地，還有因?yàn)樗廴?、礦山污染等導(dǎo)致的其他疫病。

現(xiàn)在，雖然經(jīng)過(guò)了幾十年，日本某一區(qū)域仍然有過(guò)千人在遺傳、延續(xù)從前水污染時(shí)代的群體疾病，沒(méi)有辦法根除。

而在當(dāng)前的中國(guó)，根據(jù)有關(guān)國(guó)際組織官員的介紹，南于飲水狀況的嚴(yán)重性，國(guó)家有關(guān)部門已經(jīng)整了從前的飲用水安全標(biāo)準(zhǔn)，至少在安全標(biāo)準(zhǔn)層面上，先有了趨向國(guó)際化的進(jìn)步。但是，目前面臨檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)能力嚴(yán)重不足的問(wèn)題。

據(jù)介紹，國(guó)家飲用水2006年標(biāo)準(zhǔn)的很多新增項(xiàng)目，很多檢測(cè)機(jī)構(gòu)都還不能操作。而且，公眾也不知道去哪里檢驗(yàn)。

不同發(fā)展階段的規(guī)劃編制與分散決策

鑒于現(xiàn)狀，怎樣解決飲水安全、維護(hù)國(guó)民身體素質(zhì)、保證國(guó)家長(zhǎng)久競(jìng)爭(zhēng)力，越來(lái)越有了國(guó)家戰(zhàn)略層面的意義：

按照國(guó)家部署，中國(guó)將用10年的時(shí)間，解決3億農(nóng)村人口的飲水不安全問(wèn)題：“十一五”期間，中央投資將達(dá)到320億元，投資強(qiáng)度將是十五期間的3倍。

而工程涉及面之大、成本之高，光靠中央一級(jí)的投資，是沒(méi)辦法完成的目前，在省級(jí)和地方配套、引入多元化投資、動(dòng)員多部門對(duì)口扶貧、發(fā)動(dòng)社會(huì)力量的參與等方面，已經(jīng)取得了不少經(jīng)驗(yàn)。

目前已經(jīng)完成的農(nóng)村改水工程中，省一級(jí)的配套，基本上都沒(méi)有低于地方配套資金的30％。而以中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)等社會(huì)機(jī)構(gòu)組織的“母親水窖”等義演捐助項(xiàng)目，也有效地補(bǔ)充了工程投資資金的不足

總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，如何科學(xué)地、有前瞻性地編制安全飲水工程規(guī)劃，尤其足基層規(guī)劃，是很大的困難。這既有中國(guó)基層政府自身的困境問(wèn)題，也有中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的眾多不確定性因素。

據(jù)成田浩司先生介紹，日本從前在一些人口相對(duì)分散的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)飲水工程和其它公共服務(wù)工程，目前的運(yùn)行成本很高。這既由于人口分散，也由于農(nóng)村人口的減少，還因?yàn)檗r(nóng)村人口的老齡化，基本上是沒(méi)有能力再貢獻(xiàn)稅收、但是也需要國(guó)家保汪對(duì)其繼續(xù)投入的人口。

這個(gè)日本的當(dāng)代難題，也許今后就會(huì)是中國(guó)在飲水危機(jī)后的又一個(gè)難題但是，成田浩司先生說(shuō)，作為他個(gè)人的意見，他認(rèn)為安全飲水是一個(gè)人最基本的權(quán)利，一個(gè)國(guó)家和政府，需要為公民解決。

而比較地理情況，日本的國(guó)土大概相當(dāng)于中圍的一個(gè)省份，日本國(guó)的不平衡發(fā)展情況，大致類似于我們東部沿海若十大省份省內(nèi)的不平衡發(fā)展。如果把日本的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在規(guī)模上和難度上，看成中國(guó)一個(gè)省份的省內(nèi)轉(zhuǎn)移，那么中國(guó)將來(lái)的平衡轉(zhuǎn)移規(guī)模和難度，即便覆蓋全國(guó)農(nóng)村的安全飲水工程建設(shè)好，長(zhǎng)期維系的成本也會(huì)相當(dāng)之高。

因此，對(duì)當(dāng)前工程的規(guī)劃和工程建設(shè)決策，需要提出超越現(xiàn)階段一般水平的更高要求。根據(jù)《全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》的要求，縣級(jí)規(guī)劃要具體落實(shí)到村組和農(nóng)戶，并且與城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)總體布局相結(jié)合。

在具體實(shí)施上，需要中央層級(jí)先來(lái)協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、國(guó)土資源、農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和公共服務(wù)工程包括安全飲水工程的規(guī)劃。如果中心城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)民民居搬遷集中是目前可以看到的唯一辦法的話，有關(guān)土地法規(guī)、農(nóng)民宅基地和房屋建設(shè)、拆遷法規(guī)需要跟進(jìn)。而且更重要的是，在全國(guó)發(fā)展不均衡、對(duì)集中建設(shè)的要求不一的情況下，地方需要因地制宜、分散決策，有條件的地方先行先試。

在廣東省，有關(guān)發(fā)展宅基地法規(guī)和在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃的調(diào)研和有關(guān)努力已經(jīng)做了很久?，F(xiàn)在遲遲未能推行，不但地方上自己的問(wèn)題不能解決，也會(huì)使全國(guó)失去不同發(fā)展階段協(xié)調(diào)試驗(yàn)發(fā)展、逐漸摸索道路的機(jī)會(huì)。

在很多全國(guó)性的改革項(xiàng)目中，可以作為參照的一種處置思路是，中國(guó)資本市場(chǎng)的股權(quán)分置改革所采用的實(shí)事求是、分散決策的方式，是目前為止相當(dāng)成功的一個(gè)中央機(jī)關(guān)決策和分散決策聯(lián)合分工的案例。雖然這一決策方式的推出，有之前數(shù)次國(guó)有股“一刀切”的方案被市場(chǎng)打回的因素，但有關(guān)部門實(shí)事求是、不懈探索，最終使國(guó)有股減持這個(gè)中國(guó)資本市場(chǎng)建成以來(lái)難度最大的改革，獲得了最大的成功。要“生存”。還是要“毀滅”

同時(shí)，安全飲水工程一邊建、工業(yè)礦業(yè)農(nóng)業(yè)一邊繼續(xù)污染的情況，讓目前的推進(jìn)工作在整體上，顯得十分被動(dòng)。

駐華某國(guó)際組織的一位項(xiàng)目官員說(shuō)，我們過(guò)去和目前的治污，在很多程序上，都是不符合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和準(zhǔn)則的。

在過(guò)去中國(guó)通行的地方建設(shè)中，都是

先規(guī)劃地上，最后才考慮地下的排污收集問(wèn)題。但是地面上的東西一旦建好，在進(jìn)行地下排污工程和管道建設(shè)的困難，就是難于上青天了。

特別是國(guó)家各級(jí)土地產(chǎn)權(quán)不清、使用混亂，也加劇了這一問(wèn)題的難于化解。

結(jié)果，盡管中國(guó)建設(shè)了數(shù)目眾多的污水處理廠，但是因?yàn)楹芏辔鬯占艿蓝间伈坏脚盼蹎挝?，造成了污水處理廠產(chǎn)能無(wú)法利用、進(jìn)而倒閉破產(chǎn)。而各個(gè)單位、機(jī)構(gòu)、家庭排放的污水，仍然肆虐直接進(jìn)人大江小河。

這一問(wèn)題的危害，在今后的中國(guó)治水、中國(guó)安全飲水建設(shè)方面，會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，繼續(xù)成為一個(gè)難以克制的頑疾。

而國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上，如果不能夠再懸崖勒馬，從各個(gè)政策上配套、從中央到各級(jí)地方積極配合，大家停止集體污染，那么中國(guó)這樣一個(gè)泱泱大國(guó)，將來(lái)可以預(yù)見的是比日本當(dāng)年更加嚴(yán)重的飲水、食品安全和國(guó)民身體素質(zhì)危機(jī)。

此外，在具體的治污措施上，成田浩司先生說(shuō)，日本當(dāng)年大力推行了國(guó)際通行的“誰(shuí)污染、誰(shuí)補(bǔ)償”的辦法，并且重視治污的技術(shù)因素，取得了很好的效果。

根據(jù)有關(guān)消息，目前，亞洲開發(fā)銀行正在和中國(guó)中央政府有關(guān)部門合作，為中國(guó)下一步建設(shè)國(guó)家級(jí)的排污權(quán)交易市場(chǎng)、引入新經(jīng)濟(jì)機(jī)制治污的新法規(guī)，進(jìn)行援助設(shè)計(jì)。

誰(shuí)來(lái)監(jiān)督“安全飲水”與“護(hù)水執(zhí)法”?

某些層級(jí)政府機(jī)構(gòu)截留項(xiàng)目資金、基層干群互不信任等中國(guó)行政體系老毛病，在農(nóng)村飲水安全工程這里，也沒(méi)有能逃脫。

一位基層干部說(shuō)，“從來(lái)沒(méi)有看到錢，也從來(lái)不知道中央給我們這里每一個(gè)人平均撥了300塊錢”。

另外，在某些層級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算、決算是一盤糊涂賬的情況下，要把錢查清楚，也不容易。

而干群關(guān)系的矛盾、彼此互不信任，也導(dǎo)致了農(nóng)民不積極參與飲水安全工程、部分熱心干部有情緒的情況。

水利部農(nóng)村水利司司長(zhǎng)李代鑫認(rèn)為，“加大政務(wù)公開工作力度，接受社會(huì)和群眾監(jiān)督”，是加強(qiáng)飲水安全工程管理、保障投資取得實(shí)效的必需措施。

而在具體操作上，如果在全國(guó)能夠推廣湖北“編制與政務(wù)公開”的經(jīng)驗(yàn)，資金分配、項(xiàng)目情況全部發(fā)上互聯(lián)網(wǎng)，并且以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立農(nóng)民查詢點(diǎn)，就能對(duì)挪用資金起到很大的威懾作用，贏得農(nóng)民的信任。

在2006年，湖北省為了解決此財(cái)政供養(yǎng)人口比例太大、編制混亂難于管理的問(wèn)題，并且為了確保農(nóng)村綜合改革的成果，在全省推行財(cái)政專項(xiàng)資金和全省行政、事業(yè)單位人員編制信息上網(wǎng)公開的改革。

通過(guò)群眾的參與舉報(bào)，湖北42個(gè)市州縣糾正了28955名不應(yīng)享受專項(xiàng)補(bǔ)貼的人口，涉及資金上千萬(wàn)元；經(jīng)舉報(bào)后進(jìn)行的財(cái)政專項(xiàng)檢查也查處違紀(jì)金額4億多元

而在記者采訪過(guò)程中，有不止一家的企業(yè)也提出，在“護(hù)水執(zhí)法”方面，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督環(huán)保局的問(wèn)題。

“環(huán)保部門開始對(duì)外公布，不批準(zhǔn)某些企業(yè)某些項(xiàng)目，但是，后來(lái)沒(méi)有多久就放了，卻不給外界詳細(xì)解釋?！币晃辉诒本┑钠髽I(yè)主說(shuō)，“也許是迫于各方面壓力，但是，也要防止新興部門權(quán)力尋租的問(wèn)題，”

并且，環(huán)保執(zhí)法，是一個(gè)技術(shù)性非常強(qiáng)的執(zhí)法工作。因?yàn)楹凸I(yè)污染治理有關(guān)的技術(shù)性壁壘，日本環(huán)境廳的官員后來(lái)基本都是工科出身，改變了從前“文科生”占主導(dǎo)的文官機(jī)構(gòu)局面。

更重要的是，即便有了其他更多監(jiān)督平衡設(shè)置的美國(guó)、日本，也同樣有各個(gè)政府設(shè)置彼此監(jiān)督不力的情況。所以，美國(guó)從聯(lián)邦政府到各州政府，都推行了《自由信息法案》，作為監(jiān)督的有效補(bǔ)充

而日本的《行政機(jī)構(gòu)信息披露法案》，對(duì)中國(guó)的目前階段，更有意義。

經(jīng)過(guò)社會(huì)各界竟10年之功，1999年日本通過(guò)了它的《行政機(jī)構(gòu)信息披露法案》在法律施行后，日本行政系統(tǒng)多年的頑疾，經(jīng)過(guò)公眾參與監(jiān)督，得到了前所未有的有效化解，當(dāng)時(shí)首當(dāng)其沖的，是醫(yī)療安全和食品安全這類基本民生管理問(wèn)題

中國(guó)已在2007年4月公布了《政府信息公開條例》，這是一部由中央政府主導(dǎo)并且積極推動(dòng)的法規(guī)?，F(xiàn)在，它迫切需要全社會(huì)集合的力量，促其成長(zhǎng)。