何忠洲

小縣城房價上漲的背后，蘊含著中國城市化的曲折歷史和現(xiàn)實難題

2006年，中國城鎮(zhèn)化率達到43.9%。

許多數(shù)據(jù)可以說明中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀：1978年～2000年，我國年均增加城市21.4座，年均增加建制鎮(zhèn)824.5個；目前，城鎮(zhèn)人口達到5.77億人。

今年以來中國房價上漲日漸蔓延到中小城市和縣城，似乎更為直接地顯示著中國城鎮(zhèn)化的加速。

其間意義，借用1999年來華參加城鎮(zhèn)化高級論壇的諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者、世界銀行前副行長斯蒂格利茨的話說：21世紀影響人類進程的兩件大事，一是新技術革命；二是中國的城鎮(zhèn)化。

中國特色城鎮(zhèn)化道路

由著名的社會學家費孝通提出的概念，城鎮(zhèn)化，從一開始就預設了中國城市化的方向：農(nóng)村——小城鎮(zhèn)——城市——特大城市。

這是中國政府主導下的城市化區(qū)別于國際通行概念之所在。中國社會科學院研究員劉維新告訴本刊記者說：在國外城市化進程中，人口的集中過程是“農(nóng)村——城市——特大城市——小城鎮(zhèn)(逆城市化)”，“人口轉(zhuǎn)移所帶來的壓力主要在城市解決，大城市不斷擴張，然后再出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，周邊衛(wèi)星城紛紛建立?！?/p>

這是兩種方向不同的城市化過程。

曾經(jīng)有過種種爭論：

大城市優(yōu)先論者認為，世界各國城鎮(zhèn)化初、中期發(fā)展的通例都是大城市優(yōu)先。大城市的規(guī)模效益和聚集效益遠高于中小城鎮(zhèn)；大城市對周邊地區(qū)的輻射和帶動作用非中小城鎮(zhèn)所能比；大城市優(yōu)先發(fā)展可將農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的矛盾集中在城市解決，而且能節(jié)約土地和治污費用；大城市對于一個國家參與國際競爭也有相當優(yōu)勢等。

小城鎮(zhèn)優(yōu)先論者則認為，作為城鎮(zhèn)體系的基礎部分，小城鎮(zhèn)是大中城市的“母體”，世界各國現(xiàn)有的大中城市無不是從當初的小城鎮(zhèn)逐步發(fā)展起來的。小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢在于，建設成本、人口轉(zhuǎn)移成本和體制成本低，適合中國國情；小城鎮(zhèn)的體制包袱少，而大中城市短時期內(nèi)根本無力吸收大規(guī)模的待轉(zhuǎn)移的農(nóng)村富余勞動力和農(nóng)村人口；相較于大城市的光鮮與快速，小城鎮(zhèn)聯(lián)系城鄉(xiāng)，有利于縮小城鄉(xiāng)差別，對城鄉(xiāng)一體化具有特別的意義等。

這是最為典型的兩種觀點。除此之外，還有“中等城市為主論”“大中小城市并舉論”“縣城為主論”“中心集鎮(zhèn)為主論”“二元城鎮(zhèn)化論”“城鄉(xiāng)一體化論”“集中型(或聚集型)城鎮(zhèn)化論”等，各側(cè)重一面。

甚至不乏反城市化的聲音。有鄉(xiāng)村建設者認為，城市化未必是中國發(fā)展的惟一路徑，中國的鄉(xiāng)村完全可以挖掘傳統(tǒng)，走出一條東方發(fā)展之路。中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授張正河告訴記者：反對城市化的主要是一些生態(tài)學家。

種種爭論更多的是囿于學界。而中國城市化道路的歷史演進過程，從來不是照本宣科的產(chǎn)物。

實際上在新中國成立后，相當長時間里政府推行的是“積極推進工業(yè)化，相對抑制城市化”方針。1955年9月，國家建委給中央的報告中提到：“原則上以中小城鎮(zhèn)及工人鎮(zhèn)為主，并在可能的情況下建設中等城市。沒有特殊原因，不建設大城市”。一度還確立了“將消費型城市轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)型城市”的方針。這些舉措，目的在于抑制消費，為工業(yè)化進行原始積累。

對城市化的這種抑制在1963年發(fā)展到完全的反城市化。當時，國民經(jīng)濟全面萎縮，糧食及商品供應出現(xiàn)短缺，因為“城市化發(fā)展的上限取決于商品量供應能力”，減少城鎮(zhèn)人口成為解決難題的重要政策。

因此，在1949～1979年間，盡管這30年中國的工業(yè)化有了長足的發(fā)展，但是城市化率僅提高8.3個百分點，年均增長0.28個百分點，比世界同類發(fā)展水平國家偏低20個百分點，30年只實現(xiàn)了1億人口的初步現(xiàn)代化。

城市化的這種滯后現(xiàn)象隨著改革開放后糧食剩余局面的出現(xiàn)而逐漸松動。1984年，經(jīng)過幾年的農(nóng)村改革，糧食第一次出現(xiàn)了全面過剩。在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構和改革戶籍管理制度的同時，小城鎮(zhèn)改革開始了初步的嘗試。當年1月的《中共中央關于1984年農(nóng)村工作的通知》和10月的《國務院關于農(nóng)民進集鎮(zhèn)落戶的通知》標志著在農(nóng)村的集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，放開了人口流動的限制。這兩份文件提出的政策是允許農(nóng)民自帶口糧，進鎮(zhèn)經(jīng)商辦企業(yè)，但僅僅是允許流動，并非落戶。

對農(nóng)民進城限制的松動不經(jīng)意間創(chuàng)造了80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“三分天下有其一”的局面。1993年～1994年，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民人數(shù)一度達到1.4億人。1978年～2005年，中國的建制鎮(zhèn)也由2880個發(fā)展到1.89萬個。根據(jù)統(tǒng)計，從1979年到2000年，中國的城鎮(zhèn)化速度平均每年為0.82個百分點。

城鎮(zhèn)化的迅速推進，很快為中國政府所重視：

1998年10月，中共中央在《關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中，第一次提出“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”。

2000年6月，“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，在《中共中央國務院關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》中進一步具體化，有關方面并在戶籍管理制度、政府行政管理制度等多方面進行了改革的嘗試。而剛剛閉幕不久的中共十七大，則對十六大提出的“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”作了進一步完善和發(fā)展，提出“核心是促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

城市化：加速與分化

正如國家發(fā)展改革委小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵對本刊記者所講：中國的城市化從一開始就是在政府的主導下進行的。因此，宏觀政策環(huán)境的變化直接影響著城市化的進程。

一方面，城市化總體上在加速發(fā)展。另一方面，兩極分化的趨勢卻越來越嚴重。

從區(qū)域上講，在上個世紀90年代以前，中國城市的中心基本分布在內(nèi)陸。到了90年代以后，在經(jīng)濟比較發(fā)達的長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海經(jīng)濟圈，已經(jīng)形成了城市發(fā)展的密集區(qū)。在東部地區(qū)集中分布了56.3%的特大城市、47.7%的大城市、49.5%的中等城市以及37.6%的建制鎮(zhèn)。從經(jīng)濟綜合實力上看，全國排位在前1000名之內(nèi)的小城鎮(zhèn)，主要分布在東部地區(qū)，占78.8%。

而且，北京、上海等40個特大城市的人口占全國城市總?cè)丝诘谋戎剡_36.24%，沿海三大城市群就接納了約60%的城鎮(zhèn)化人口。

大中小城市的差距也越拉越大。北京和上海已經(jīng)成為國際性的大都市，北京的城市化率達到84.3%，上海的城市化率達到88.7%。城市的大餅越攤越大，人們開始為污染、生活成本高等種種城市病叫苦不迭。而在中西部，一些小鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小縣城，雖名義為鎮(zhèn)、為城，但和周邊農(nóng)村并無二致。而在貴州和西藏，城市化水平只有27.5%和28.2%。

這一差距，不過是中國城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距的另一個表象。

其間原因，中國農(nóng)業(yè)大學公共管理系主任張正河教授說，和中國財政架構直接相關。

1994年的分稅制，國家層面進一步將財力集中于中央，地方層面，則進一步集中于城市。由此出現(xiàn)如下說法：“中央財政喜氣洋洋，省里財政勉勉強強，地市財政緊緊張張，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹喊娘?！?/p>

財力的分配，直接影響著中國城市的兩極分化。而新一輪的城鎮(zhèn)熱，中國城市經(jīng)濟學會副會長、中國社科院研究員劉維新說，主要還是個土地財政的問題。

在發(fā)展縣域經(jīng)濟的口號下，中西部很多地方政府開始打起土地的主意來。

按照1994年中國開始實行的分稅制，在土地出讓金管理上，30%歸中央，70%歸地方。原本規(guī)定70%用于耕地的開發(fā)，但實際上土地出讓金成了政府各級財政的重要收入來源。以地生財成為地方政府最為快捷的財政來源。