在現(xiàn)行體制下，根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，設(shè)定和完善民主、科學(xué)、有效的地方人大決定程序，賦予法律的原則規(guī)定以生命形式，并保障其切實(shí)有效地運(yùn)行，不僅是落實(shí)地方人大決定權(quán)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是推進(jìn)人大工作和民主法制建設(shè)的一個(gè)重要課題。
　　
　　一、地方人大決定重大事項(xiàng)程序的內(nèi)容和形式
　　
　　20世紀(jì)90年代中后期，地方人大開(kāi)始對(duì)行使決定權(quán)問(wèn)題進(jìn)行探索，但往往把人大決定權(quán)的理?yè)?jù)性和系統(tǒng)性、發(fā)展性割裂開(kāi)來(lái)，總是在體制上尋找解決的途徑，而體制問(wèn)題又不是在現(xiàn)實(shí)的政治環(huán)境中所能解決的，這樣就使行使決定權(quán)的探索陷入了兩難的境地。因此，有必要根據(jù)人大決定權(quán)的特性，重新審視重大事項(xiàng)決定程序并加以改造，使之在內(nèi)容上具有實(shí)質(zhì)性，在方式、方法上具有可操作性。建議根據(jù)憲法、法律的規(guī)定和精神原則，設(shè)定和完善以下程序：
　?。ㄒ唬┲卮笫马?xiàng)的界定程序。何為重大事項(xiàng)，是地方人大在行使決定權(quán)中遇到的第一個(gè)問(wèn)題。在地方人大討論、決定重大事項(xiàng)的立法或規(guī)定中，一般把重大事項(xiàng)分為三類：第一類是法律明確規(guī)定由人大決定的事項(xiàng)。第二類是原則規(guī)定的重大事項(xiàng)，人大常委會(huì)可以討論提出意見(jiàn)、建議，必要時(shí)也可以作出決議、決定。第三類是應(yīng)當(dāng)向人大常委會(huì)報(bào)告，征求意見(jiàn)后，分別按照審批權(quán)限報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的重大事項(xiàng)。在這三類事項(xiàng)中，第一類是議而必決的事項(xiàng)，法律有明文規(guī)定，在實(shí)際工作中也執(zhí)行得比較好。第三類是議而不決的事項(xiàng)，可以通過(guò)設(shè)定備案程序保障權(quán)力的行使。第二類是議而可決的事項(xiàng)，權(quán)力界限比較模糊，實(shí)際工作中很難把握。地方組織法第五十九條第四項(xiàng)所規(guī)定的縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有管理本行政區(qū)域內(nèi)14項(xiàng)行政工作的職權(quán)，其內(nèi)涵與該法律的第四十四條第四項(xiàng)人大常委會(huì)討論、決定9個(gè)方面工作的重大事項(xiàng)的規(guī)定基本一致。如何處理好國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)決定權(quán)與決策權(quán)范圍上的交叉、重疊和沖突，是人大工作的一個(gè)難點(diǎn)。我們認(rèn)為，可以換一個(gè)思路，在現(xiàn)行體制下，通過(guò)設(shè)定界定程序解決這一問(wèn)題?？梢酝ㄟ^(guò)主任會(huì)議（或一定數(shù)量的常委會(huì)組成人員、人大代表）行使動(dòng)議權(quán)，在常委會(huì)會(huì)議上對(duì)有關(guān)事項(xiàng)是否屬于“重大事項(xiàng)”進(jìn)行聽(tīng)證和表決。通過(guò)民主、科學(xué)和客觀的法定程序，一方面可以解決原則性規(guī)定難以落實(shí)的問(wèn)題，另一方面可以適應(yīng)形勢(shì)的變化，避免在地方法規(guī)或規(guī)定中機(jī)械列舉重大事項(xiàng)因情況發(fā)生變化而難以操作的現(xiàn)象，使人大代表和群眾意志得以確立，從而保障界定“重大事項(xiàng)”的權(quán)威性。
　?。ǘ┳h案確定程序。從目前的實(shí)際工作看，地方人大對(duì)議案的提出和處理缺少程序約束，有的僅僅讓秘書處（或議案審查小組）審議處理代表或委員提出的議案，代表大會(huì)討論決定重大事項(xiàng)徒具形式，存在代表或常委會(huì)委員提出的重大事項(xiàng)議案難以進(jìn)入人代會(huì)和常委會(huì)會(huì)議議程的現(xiàn)象，挫傷了代表和委員參政議政的積極性。因此要設(shè)定科學(xué)民主的程序，保障人大代表提議案權(quán)的實(shí)現(xiàn)。總的思路應(yīng)該是根據(jù)法律的規(guī)定，按照“議案必須審議，提給誰(shuí)的議案就應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)審議”的原則來(lái)設(shè)定議案的確定程序，逐步完善人代會(huì)和人大常委會(huì)兩個(gè)層面上的決策機(jī)制：
　　一是在人代會(huì)層面上，代表依法提出的議案，經(jīng)議案審查委員會(huì)初審后，向大會(huì)臨時(shí)黨組匯報(bào)，并向主席團(tuán)作出報(bào)告，由主席團(tuán)決定某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)議案列入大會(huì)議程，交全體代表討論。議案審查委員會(huì)在匯總代表討論意見(jiàn)后再向主席團(tuán)報(bào)告，由主席團(tuán)決定是否提交大會(huì)表決。議案經(jīng)表決后通過(guò)實(shí)施決議，交政府辦理。在這一程序鏈中，不僅議案審查委員會(huì)的設(shè)立是必要的，而且其成員必須具有廣泛性和代表性，且僅具有初審權(quán)。主席團(tuán)的決定必須以充分討論為前提，代表聯(lián)名提出的議案必須全部印發(fā)會(huì)議代表，通過(guò)這樣的程序設(shè)定，防止和避免人代會(huì)權(quán)力的下移和沉淀。
　　二是在人大常委會(huì)層面上，現(xiàn)行做法一般由“一府兩院”向常委會(huì)提出需要決定的重大事項(xiàng)，或者由常委會(huì)主任會(huì)議提出需要由常委會(huì)決定的重大事項(xiàng)，由常委會(huì)組成人員根據(jù)法律規(guī)定聯(lián)名提出的重大事項(xiàng)在實(shí)際工作中很難獲得通過(guò)，特別是一些質(zhì)詢案一般很難進(jìn)入常委會(huì)會(huì)議議程。法律規(guī)定，常委會(huì)組成人員提出議案由主任會(huì)議決定是否提交常委會(huì)審議決定，但對(duì)主任會(huì)議依據(jù)何種程序作出是否提交的決定未作規(guī)定，需要進(jìn)一步探索。
　?。ㄈ┟裰鲗徸h程序。地方人大及其常委會(huì)所審議的重大事項(xiàng)是各種利益表達(dá)和聚合的過(guò)程，出現(xiàn)不同意見(jiàn)是正常的。為了不使審議走過(guò)場(chǎng)，可以在人代會(huì)和常委會(huì)議事規(guī)則中引入辯論制度。鑒于人代會(huì)人數(shù)多，大會(huì)辯論有一定困難，可以建立專題審議制度，在專題審議中引入辯論程序。需要大會(huì)決定的事項(xiàng)，在專題審議會(huì)上公開(kāi)辯論，并將辯論的內(nèi)容、過(guò)程和結(jié)果通過(guò)一定形式如大會(huì)簡(jiǎn)報(bào)告知每個(gè)代表，讓代表們對(duì)需要由他們投票表決的事項(xiàng)有充分的了解。常委會(huì)人數(shù)少，開(kāi)會(huì)次數(shù)多，引入辯論程序是不會(huì)有困難的。要善于讓認(rèn)識(shí)上的不完全統(tǒng)一通過(guò)辯論走向統(tǒng)一，使決議決定建立在科學(xué)民主的基礎(chǔ)上。這是一個(gè)民主的過(guò)程，也是政治文明的體現(xiàn)。
　?。ㄋ模┍頉Q和公告程序。地方人大及其常委會(huì)審議決定重大事項(xiàng)，理應(yīng)產(chǎn)生有約束力的決議決定，以鞏固會(huì)議的權(quán)威性和剛性，而不能僅僅提幾條原則性的建議，不應(yīng)議而不決，審而無(wú)果。在充分發(fā)言的基礎(chǔ)上形成的決議決定草案按多數(shù)決定原則表決通過(guò)后應(yīng)該向社會(huì)公布，接受廣大群眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督和評(píng)判。
　　人大決定權(quán)的行使處在發(fā)展的過(guò)程中，上述決定程序是地方人大行使決定權(quán)必不可少而又需要不斷完善和創(chuàng)新的。但有一點(diǎn)需要注意，就是在設(shè)定和完善決定程序時(shí)，要保持程序的完整性、連貫性和協(xié)調(diào)性，強(qiáng)化其定向展開(kāi)功能，松散的、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦虮旧砭筒皇浅绦?，是沒(méi)有實(shí)際應(yīng)用價(jià)值的。
　　
　　二、地方人大運(yùn)行重大事項(xiàng)決定程序的保障機(jī)制
　　
　　徒法不足以自行。人大決定程序如果沒(méi)有良好的外部環(huán)境和外部力量的推動(dòng)是難以有效運(yùn)行的，必須建立和完善保障機(jī)制。
　　（一）建立橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。關(guān)鍵是要處理好人大與黨委、人大與政府的關(guān)系。在人大與黨委的關(guān)系上，黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大行使國(guó)家決策權(quán)的關(guān)系在理論上是清楚的，人大行使決定權(quán)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。有的同志試圖對(duì)黨決定方針、政策和人大對(duì)國(guó)家事務(wù)行使決定權(quán)的范圍進(jìn)行劃分，其實(shí)這種劃分無(wú)論多么詳盡具體，在實(shí)踐中仍然是難以行得通的。建議建立黨委定期研究人大工作的制度，使人大真正成為黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”中的一方，為黨的主張上升為國(guó)家意志搭建一條具體銜接的通道。在協(xié)調(diào)人大與政府的關(guān)系方面，可以仿照黨政聯(lián)席會(huì)議的模式，建立人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與政府領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)席會(huì)議制度，定期研究本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)。通過(guò)聯(lián)席會(huì)議了解有關(guān)事項(xiàng)是否在本行政區(qū)域內(nèi)帶有全局性、根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性，掌握政府行政管理工作中的重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題，協(xié)調(diào)有關(guān)重大事項(xiàng)的具體安排。通過(guò)這兩項(xiàng)制度的建立和完善，逐步將黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行這樣一種理論上和法律上的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制落到實(shí)處。
　?。ǘ┩晟瓶v向聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是對(duì)人代會(huì)通過(guò)的決議、決定，要建立專門委員會(huì)審查、人代會(huì)決定、常委會(huì)監(jiān)督的運(yùn)行保障機(jī)制。人代會(huì)對(duì)有關(guān)重大事項(xiàng)作出決議決定后，常委會(huì)要召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)政府提出的實(shí)施方案，包括實(shí)施人代會(huì)決議、決定的實(shí)際內(nèi)容、目標(biāo)、進(jìn)度和保障措施等，使人代會(huì)的決策具體化，能夠得到切實(shí)有效的落實(shí)。常委會(huì)的這個(gè)決策過(guò)程，是對(duì)人代會(huì)決策的具體化。二是要建立貫徹人大及其常委會(huì)決議、決定的專題會(huì)議制度，或者要形成慣例。三是要加強(qiáng)上下級(jí)地方人大的工作聯(lián)動(dòng)。上一級(jí)地方人大及其常委會(huì)的決議、決定，下級(jí)人大及其常委會(huì)可以作出實(shí)施性決議，保障上一級(jí)人大的決議決定在本行政區(qū)域內(nèi)得到有效施行。
　?。ㄈ?gòu)筑跟蹤督查機(jī)制。一要規(guī)范有關(guān)保障人大決議決定執(zhí)行的制度，如貫徹情況定期報(bào)告制度、反饋制度、跟蹤檢查制度、不作為責(zé)任追究制度等，以及組織專題視察、執(zhí)法檢查等，進(jìn)一步強(qiáng)化保障人大決議決定執(zhí)行措施的剛性。二要完善制約手段，解決規(guī)避執(zhí)行問(wèn)題。對(duì)執(zhí)行決議不力或不執(zhí)行的，應(yīng)追究責(zé)任，必要時(shí)人大可以運(yùn)用質(zhì)詢、罷免、特定問(wèn)題調(diào)查等手段，來(lái)切實(shí)保障權(quán)力機(jī)關(guān)決議決定的貫徹實(shí)施。三是人大機(jī)關(guān)的各種工作機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮督辦職能，努力使人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)得到有效實(shí)施。此外，還應(yīng)加強(qiáng)人大行使決定權(quán)所要做的基礎(chǔ)性工作，即解決與政府部門的信息不對(duì)稱問(wèn)題。本來(lái)，人大與群眾的聯(lián)系最為密切，所掌握的社會(huì)信息應(yīng)該最為豐富和準(zhǔn)確，但實(shí)際上，人大的信息渠道并不十分暢通，人大及其常委會(huì)的信息來(lái)源主要是政府部門，人大代表和常委會(huì)組成人員雖然對(duì)情況比較熟悉，但所掌握的情況比較分散、零碎，需要進(jìn)行匯總和整合。如果人大不能充分利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，構(gòu)筑快捷、有效的信息通道，那只能是政府提出什么就討論什么，討論什么就通過(guò)什么，通過(guò)的決議決定執(zhí)行得如何，也難以作出準(zhǔn)確的判斷。因此，有必要發(fā)揮人大聯(lián)系廣大人民群眾的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)擴(kuò)大公民的有序政治參與，建立和完善人大聯(lián)系代表的制度、代表聯(lián)系選民的制度，暢通信息渠道，為全面履行職權(quán)打好基礎(chǔ)。
　?。ㄗ髡邌挝唬航K省南通市人大常委會(huì)研究室）