按照憲法和法律規(guī)定，討論、決定國(guó)家事務(wù)重大事項(xiàng)是人大一項(xiàng)重要職權(quán)。但在實(shí)踐中，就重大事項(xiàng)的決策而言，人大議決者角色的經(jīng)常性缺位或者叫實(shí)際運(yùn)行的機(jī)制性缺位，導(dǎo)致事實(shí)決策模式與法定決策體制嚴(yán)重背離：憲法和法律規(guī)定的決策體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下人大議決（通俗地說(shuō)叫黨委決策——人大決定），而事實(shí)上的決策模式主要是黨委領(lǐng)導(dǎo)下政府決定或者直接就是黨委（或黨委政府共同）決定。在存在如此現(xiàn)實(shí)瓶頸制約的情況下研究人大重大事項(xiàng)議決權(quán)，是一件比較困難的事情，也是一件比較浩繁的工作。本文僅對(duì)人大重大事項(xiàng)議決權(quán)的幾個(gè)前提性理論問(wèn)題作一些探討。
　　
　　 一、人大重大事項(xiàng)議決權(quán)的涵義和淵源
　　
　　 人大重大事項(xiàng)議決權(quán)，是指憲法和法律賦予我國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)討論、決定國(guó)家事務(wù)重大事項(xiàng)的職權(quán)。從字面和法源上看，人大重大事項(xiàng)議決權(quán)這一稱謂及其實(shí)質(zhì)性涵義直接來(lái)源于憲法和地方組織法的規(guī)定（具體規(guī)定，這里不再贅述）。實(shí)踐中，迄今為止，在談到人大這項(xiàng)職權(quán)時(shí)，大多是用“重大事項(xiàng)決定權(quán)”這一術(shù)語(yǔ)來(lái)加以指代。但是這個(gè)術(shù)語(yǔ)不能完整表述這一職權(quán)的全部法律涵義，改為“重大事項(xiàng)議決權(quán)”可能更為全面、準(zhǔn)確。“議決”具有“討論”和“決定”兩方面的意思，這樣更符合憲法和地方組織法本來(lái)的意思：憲法和地方組織法明文規(guī)定是“討論、決定”，而不僅僅是“決定”。對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，“決定”是一種職權(quán)，“討論”（不一定要或者不一定能作決定）也是一種職權(quán)。對(duì)于突出“決定”職權(quán)而忽略“討論”職權(quán)的“重大事項(xiàng)決定權(quán)”這個(gè)術(shù)語(yǔ)的長(zhǎng)期沿用，除了習(xí)慣使然以外，也反映了人們存在著對(duì)于“決定”權(quán)力的偏好和對(duì)于“討論”權(quán)力的輕略。其實(shí)，人大（議會(huì)）的“討論”具有國(guó)家論壇的作用和意義，即使不作決定，也會(huì)產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響，尤其是會(huì)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生重要影響。況且，有些事項(xiàng)人大只有討論權(quán)而沒(méi)有決定權(quán)；即使有決定權(quán)，也不一定都要作決定。除此之外，“議決”還能夠體現(xiàn)人大行權(quán)的民主特性，“議”是指集體討論，“決”是指在充分討論的基礎(chǔ)上進(jìn)行表決，通過(guò)表決作出肯定或否定的決定。因此用“議決權(quán)”能夠更準(zhǔn)確地指代這項(xiàng)職權(quán)的法律涵義。
　　
　　二、人大重大事項(xiàng)議決權(quán)與其他職權(quán)的關(guān)系
　　
　　無(wú)論是在理論上，還是在實(shí)際工作中，很多人都是將人大議決權(quán)與人大重大事項(xiàng)議決權(quán)混為一談的。其實(shí)很明顯，這兩者是有所不同的。人大議決權(quán)是指人大對(duì)所有法定職權(quán)范圍以內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行討論、決定的職權(quán)，而人大重大事項(xiàng)議決權(quán)則僅僅是指人大對(duì)國(guó)家事務(wù)重大事項(xiàng)進(jìn)行討論、決定的職權(quán)。顯然，后者包括在前者之中，后者只是前者的一個(gè)組成部分。并且我們說(shuō)重大事項(xiàng)議決權(quán)，是相對(duì)于立法（議決）權(quán)、監(jiān)督（議決）權(quán)、選舉任免（議決）權(quán)而言的。這里所謂的重大事項(xiàng)，已經(jīng)不是指普遍意義上的重大事項(xiàng)，而是專指國(guó)家事務(wù)中除立法、監(jiān)督和選舉任免以外的其他重大事項(xiàng)（因?yàn)榱⒎ā⒈O(jiān)督和選舉任免也是國(guó)家事務(wù)中的重大事項(xiàng)）。因此，重大事項(xiàng)議決權(quán)也就與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉任免權(quán)區(qū)分開(kāi)來(lái)。其實(shí)，當(dāng)我們將重大事項(xiàng)議決權(quán)作為一個(gè)單獨(dú)的職權(quán)類別來(lái)對(duì)待的時(shí)候，我們也就已經(jīng)自然地將人大議決權(quán)與人大重大事項(xiàng)議決權(quán)區(qū)分開(kāi)來(lái)了，同樣地也就已經(jīng)自然地將重大事項(xiàng)議決權(quán)與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉任免權(quán)區(qū)分開(kāi)來(lái)了。如果說(shuō)，議決權(quán)是立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉任免權(quán)的有機(jī)組成部分的話，那么重大事項(xiàng)議決權(quán)則是與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉任免權(quán)相互并列的一種職權(quán)，應(yīng)該沒(méi)有什么交叉。本文所論，正是這個(gè)意義上的，專門(mén)對(duì)于除立法、監(jiān)督和選舉任免以外的重大事項(xiàng)的議決權(quán)。這樣來(lái)理解，我們就能夠比較輕松地避免對(duì)于重大事項(xiàng)議決權(quán)與議決權(quán)以及與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉任免權(quán)之間關(guān)系的混淆和誤解。
　　
　　 三、各級(jí)人大重大事項(xiàng)議決權(quán)的差異
　　
　　 首先是憲法和法律對(duì)于全國(guó)人大和縣級(jí)以上地方人大有關(guān)重大事項(xiàng)議決權(quán)的規(guī)定是有明顯差異的。如果僅從憲法和法律規(guī)定的字面涵義來(lái)理解，可以認(rèn)為，人大重大事項(xiàng)議決權(quán)是專門(mén)針對(duì)地方人大而言的。“討論、決定……重大事項(xiàng)”的提法只出現(xiàn)在憲法和地方組織法對(duì)于地方人大職權(quán)的規(guī)定之中，憲法和全國(guó)人大組織法對(duì)于全國(guó)人大職權(quán)的規(guī)定之中沒(méi)有這樣的規(guī)定。當(dāng)然，我們不能由此就機(jī)械地認(rèn)為，全國(guó)人大不具有重大事項(xiàng)議決權(quán)。憲法對(duì)全國(guó)人大職權(quán)的規(guī)定中列舉了一些重大事項(xiàng)議決權(quán)，比如審查和批準(zhǔn)計(jì)劃、預(yù)算及其執(zhí)行情況的報(bào)告，批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置，決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度，決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問(wèn)題等，并作了包羅性的規(guī)定，即“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”；對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)的規(guī)定中，也列舉了一些重大事項(xiàng)，并規(guī)定了行使“全國(guó)人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”。但是，憲法和法律畢竟沒(méi)有明確規(guī)定全國(guó)人大具有類似于地方人大的“討論、決定各方面工作的重大事項(xiàng)”的職權(quán)。根據(jù)公權(quán)法定原則，全國(guó)人大僅能對(duì)已經(jīng)明確列出的重大事項(xiàng)行使議決權(quán)。至于“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的職權(quán)”，到底是指哪些職權(quán)，則只能用兩種辦法來(lái)裁定：按照憲法對(duì)憲法解釋權(quán)的規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)此作出具體解釋（由全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)對(duì)全國(guó)人大的職權(quán)進(jìn)行解釋性裁定，顯然是違背常理的，這是憲法的一大疏誤）；或者按照公權(quán)非自賦原則，由全民公決來(lái)終裁或者確認(rèn)。就這兩種辦法來(lái)看，當(dāng)然是前者更現(xiàn)實(shí)一些。即使可以因此對(duì)全國(guó)人大對(duì)于其他未列明重大事項(xiàng)的議決權(quán)作出解釋性規(guī)定，也不能認(rèn)為全國(guó)人大具有與地方人大相同范圍的“各方面工作重大事項(xiàng)”的議決權(quán)，因?yàn)閷?duì)憲法的解釋同樣不能逾越公權(quán)明確法定原則所設(shè)置的邊界。憲法沒(méi)有對(duì)全國(guó)人大和地方人大對(duì)于重大事項(xiàng)的議決權(quán)作出同樣的規(guī)定，顯然不是立法工作的疏忽所致，而是有意加以區(qū)別：對(duì)全國(guó)人大對(duì)于重大事項(xiàng)的議決權(quán)主要是用列舉的方法加以規(guī)定，這表明全國(guó)人大對(duì)于國(guó)家事務(wù)重大事項(xiàng)的議決權(quán)是比較有限的；對(duì)地方人大對(duì)于地方重大事項(xiàng)的議決權(quán)則是用列舉和包羅式概括相結(jié)合的方式加以規(guī)定，這表明地方人大對(duì)于地方國(guó)家事務(wù)重大事項(xiàng)的議決權(quán)是十分廣泛的。這體現(xiàn)了國(guó)家決策體制在權(quán)力劃分方面的兩個(gè)意圖——至少?gòu)谋砻嫔峡磥?lái)是如此：一是在中央，全國(guó)人大重大事項(xiàng)議決權(quán)的范圍相對(duì)較小，而國(guó)務(wù)院的職權(quán)范圍相對(duì)較大（司法權(quán)更是相對(duì)獨(dú)立）。二是在地方，地方人大重大事項(xiàng)議決權(quán)范圍相對(duì)較大，而地方政府重大事項(xiàng)決定權(quán)范圍相對(duì)較小。由于全國(guó)的行政機(jī)關(guān)是受?chē)?guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的，地方人大這方面職權(quán)范圍的擴(kuò)大（相對(duì)于全國(guó)人大這方面的職權(quán)而言），實(shí)際上體現(xiàn)了地方事務(wù)充分自治的精神。憲法和地方組織法對(duì)國(guó)務(wù)院和地方政府的職權(quán)的規(guī)定也可以佐證以上分析：國(guó)務(wù)院是“領(lǐng)導(dǎo)和管理”經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化等有關(guān)方面的工作，而地方政府僅僅是“管理”本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化等方面的行政工作。如果僅從法律條文上來(lái)理解，可以簡(jiǎn)單地將重大事項(xiàng)決策權(quán)范圍概括為：中央是人大小政府大，地方是人大大政府小。當(dāng)然實(shí)際運(yùn)行情況并不完全是這樣。
　　 其次是縣級(jí)以上有無(wú)立法權(quán)的地方各級(jí)人大的重大事項(xiàng)議決權(quán)在法律規(guī)定上雖然沒(méi)有區(qū)別，但實(shí)際上存在著較大差異。有立法權(quán)的地方人大對(duì)于條件比較成熟的一些重大事項(xiàng)，往往是用比重大事項(xiàng)決議或者決定更具有法律效力的地方性法規(guī)來(lái)進(jìn)行規(guī)范，而沒(méi)有立法權(quán)的地方人大無(wú)論對(duì)什么重大事項(xiàng)都只能以決議或者決定的形式來(lái)作出號(hào)召或者規(guī)章制度性的規(guī)定。這種情況實(shí)際上使得沒(méi)有立法權(quán)的地方人大往往比有立法權(quán)的地方人大行使重大事項(xiàng)議決權(quán)更為廣泛、更為經(jīng)常，也使得沒(méi)有立法權(quán)的地方人大所作出的一些決定具有“準(zhǔn)法規(guī)”的性質(zhì)和作用，這使得重大事項(xiàng)議決權(quán)對(duì)沒(méi)有立法權(quán)的地方人大顯得更為重要，討論、決定重大事項(xiàng)似乎也就應(yīng)該成為其除監(jiān)督工作以外的另一項(xiàng)經(jīng)常性的行權(quán)方式和重要工作——至少這些人大的很多人是這樣認(rèn)為的。比較而言，沒(méi)有立法權(quán)的地方人大所作出的決議、決定往往比有立法權(quán)的地方人大所作出的決議、決定更具有實(shí)體性、更為具體、更具有可操作性。從實(shí)際情況來(lái)看，前者也往往比后者更為重視行使重大事項(xiàng)議決權(quán)。
　　
　　 再次是鄉(xiāng)級(jí)人大重大事項(xiàng)議決權(quán)范圍相對(duì)較小。地方組織法規(guī)定的鄉(xiāng)級(jí)人大的職權(quán)涉及重大事項(xiàng)議決權(quán)的只有四項(xiàng)，即在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律法規(guī)和上級(jí)人大決議的遵守和執(zhí)行，決定經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計(jì)劃，審查和批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，決定民政工作的實(shí)施計(jì)劃。至于“在職權(quán)范圍內(nèi)通過(guò)和發(fā)布決議”，則只是行權(quán)的方式，而不是職權(quán)之一。憲法和法律更沒(méi)有規(guī)定鄉(xiāng)級(jí)人大有“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”的職權(quán)。此外，鄉(xiāng)級(jí)人大重大事項(xiàng)議決權(quán)只能由人民代表大會(huì)行使。
　　 從以上分析可以看出，各級(jí)人大重大事項(xiàng)議決權(quán)的范圍是不盡相同的。其實(shí)各級(jí)人大幾乎在所有的職權(quán)方面都是有所不同的。這是研究和行使人大各項(xiàng)職權(quán)所應(yīng)當(dāng)注意的一個(gè)問(wèn)題。
　　
　　 四、人大重大事項(xiàng)議決權(quán)與國(guó)家決策體制
　　
　　 人大對(duì)于國(guó)家事務(wù)重大事項(xiàng)的決策是一種國(guó)家決策，研究人大重大事項(xiàng)議決權(quán)也就不能不涉及國(guó)家決策體制問(wèn)題。所謂國(guó)家決策體制，是指一個(gè)國(guó)家有關(guān)國(guó)家事務(wù)決策權(quán)力分配以及運(yùn)行規(guī)程的制度。通俗地說(shuō)，決策體制主要包括決策什么、由誰(shuí)決策、怎樣決策等方面的制度安排。在現(xiàn)代民主憲政國(guó)家，國(guó)家決策一般是由議會(huì)決策、行政決策和司法決策等有機(jī)構(gòu)成。執(zhí)政決策本身并不是國(guó)家決策，但它通常對(duì)國(guó)家決策具有決定性的影響。這里主要根據(jù)議會(huì)決策與其他決策的一般關(guān)系來(lái)探討我國(guó)人大重大事項(xiàng)議決權(quán)與黨委執(zhí)政決策權(quán)、政府行政決策權(quán)以及司法決策權(quán)之間的關(guān)系。
　　 在憲政國(guó)家，執(zhí)政決策需要轉(zhuǎn)換的特點(diǎn)和司法決策專業(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，決定了執(zhí)政決策權(quán)和司法決策權(quán)的界限和規(guī)程大都是比較清楚的，一般不會(huì)與議會(huì)決策權(quán)產(chǎn)生職權(quán)交叉的問(wèn)題——至少?gòu)睦碚撋虾头缮险f(shuō)是這樣。執(zhí)政決策是執(zhí)政黨依照黨內(nèi)規(guī)程對(duì)國(guó)家事務(wù)所提出的主張，它本身對(duì)國(guó)家和社會(huì)沒(méi)有約束力，需要經(jīng)過(guò)法定程序才能轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家決策（一般是議會(huì)決策或者行政決策）。執(zhí)政黨是國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織，嚴(yán)格地說(shuō)執(zhí)政決策對(duì)國(guó)家決策只有建議權(quán)，因此處于國(guó)家決策鏈不同環(huán)節(jié)的執(zhí)政決策與議會(huì)決策不應(yīng)該有交叉不清的問(wèn)題。在通常情況下，執(zhí)政黨的主張都能憑借其執(zhí)政地位轉(zhuǎn)變成國(guó)家決策（不過(guò)也有例外）。正因?yàn)檫@樣，執(zhí)政決策對(duì)議會(huì)決策和行政決策起著舉足輕重的作用，它往往決定著議會(huì)決策和行政決策的根本方向和核心內(nèi)容。司法決策是司法部門(mén)依法對(duì)國(guó)家事務(wù)中的法律事項(xiàng)所進(jìn)行的裁決，具有較強(qiáng)的專業(yè)性和獨(dú)立性，從總體上說(shuō)一般也不會(huì)與議會(huì)決策有多大交叉，比較容易區(qū)分。不過(guò)，議會(huì)決策有逐漸向司法決策領(lǐng)域滲透的傾向，這不僅體現(xiàn)在西方議會(huì)的特別調(diào)查等規(guī)定中，也典型地體現(xiàn)在我國(guó)地方人大近些年來(lái)普遍開(kāi)展的司法案件監(jiān)督之中，這使得本來(lái)比較清晰的議會(huì)決策權(quán)與司法決策權(quán)的邊界變得有些模糊起來(lái)。不過(guò)，一般來(lái)說(shuō)，與司法決策權(quán)發(fā)生交叉的通常是人大監(jiān)督權(quán)，而不是人大重大事項(xiàng)議決權(quán)。因此本文后面不再討論人大重大事項(xiàng)議決權(quán)與司法決策權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。
　　 由于議會(huì)決策與行政決策的客體很多是同一類事物，因此議會(huì)與政府（行政機(jī)構(gòu)）的決策權(quán)劃分顯得比較復(fù)雜。議會(huì)決策是指議會(huì)按照議會(huì)規(guī)程在自己的職權(quán)范圍以內(nèi)對(duì)國(guó)家事務(wù)所進(jìn)行的決策，行政決策是指政府（行政機(jī)構(gòu)）按照行政規(guī)程在自己的職權(quán)范圍以內(nèi)對(duì)國(guó)家事務(wù)所進(jìn)行的決策或者說(shuō)是對(duì)行政事務(wù)所進(jìn)行的決策。雖然我們可以對(duì)它們作出這樣看似簡(jiǎn)明的定義，但問(wèn)題在于這兩種決策權(quán)的劃分，在理論上并沒(méi)有惟一“真理性”的界限，在實(shí)踐中也沒(méi)有完全一致的標(biāo)準(zhǔn)或模式。在不同性質(zhì)的國(guó)家之間，在相同性質(zhì)的國(guó)家之間，在同一國(guó)家的不同層級(jí)和不同區(qū)域之間，議會(huì)與政府的決策權(quán)（職權(quán)）劃分都不盡一致。比如現(xiàn)代國(guó)家雖然一般都奉行人民主權(quán)主義，但一元人民主權(quán)主義與多元人民主權(quán)主義在制度設(shè)計(jì)方面存在著很大的不同。一元人民主權(quán)主義在國(guó)家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置了一個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，一個(gè)終極裁決者，一個(gè)不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督的絕對(duì)權(quán)威，這通常就是以人民代表者自居的議會(huì)。而多元人民主權(quán)主義則不愿意簡(jiǎn)單化地把人民權(quán)利都放到一個(gè)籃子里去，它將人民委托的權(quán)力分配給幾個(gè)不同的國(guó)家機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)），讓它們相互監(jiān)督制約，以期達(dá)到衡平的效果。又比如同為資本主義國(guó)家，英國(guó)是議會(huì)內(nèi)閣制，傾向于議會(huì)至上，而美國(guó)是總統(tǒng)制，更主張三權(quán)分立制衡，兩國(guó)議會(huì)和政府的決策權(quán)劃分有較大的不同，英國(guó)議會(huì)比美國(guó)議會(huì)的權(quán)力更大一些。再比如在美國(guó)，不同層級(jí)和不同區(qū)域的議會(huì)之間，權(quán)力也有較大差別。即使是在統(tǒng)一性比較強(qiáng)的我國(guó)，如前所述，不同層級(jí)和不同區(qū)域的人大之間，權(quán)力也是不盡相同的。由此可以看出，議會(huì)和政府的職權(quán)劃分，沒(méi)有、也不必有完全相同的理論模型和實(shí)踐模式。不同的國(guó)度、不同的民族、不同的公民群體往往具有不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境和歷史傳統(tǒng)以及不同的價(jià)值觀念、社會(huì)心理、風(fēng)俗習(xí)慣等等，這就決定了他們的決策和管理模式必然會(huì)有所不同。這是世界上所有政體的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置都不盡相同的根本原因。很明顯，不同的政治實(shí)體可以對(duì)它的決策體制作出不同的政治選擇。因此我們說(shuō)，議會(huì)與政府的決策權(quán)劃分并沒(méi)有必然的或者是天然的界限，它不過(guò)是不同的政治實(shí)體基于自身的具體情況所作出的一種政治選擇而已。當(dāng)然，這種政治選擇應(yīng)當(dāng)遵循一些基本的政治和社會(huì)原理。同時(shí)，我們還應(yīng)該看到，國(guó)家決策體制也不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化而不斷演進(jìn)變化的。西方國(guó)家議會(huì)與政府的權(quán)力分配就大體上經(jīng)歷了議會(huì)奪權(quán)——議會(huì)擴(kuò)權(quán)（議會(huì)至上是其巔峰）——行政權(quán)力膨脹導(dǎo)致議會(huì)權(quán)力收縮這樣幾個(gè)階段。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全球化浪潮導(dǎo)致一國(guó)的國(guó)內(nèi)管理事務(wù)和國(guó)際事務(wù)越來(lái)越繁復(fù)快頻，這就使得具有效率優(yōu)勢(shì)的行政權(quán)力出現(xiàn)了不斷膨脹的趨勢(shì)，而行政權(quán)力的膨脹必然壓縮議會(huì)決策的空間。這是西方國(guó)家一個(gè)時(shí)期以來(lái)普遍存在的一種現(xiàn)象。
　　 在我國(guó)，人大重大事項(xiàng)議決權(quán)與黨委決策權(quán)的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)說(shuō)也是很清楚的。按照憲法的規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)各族人民各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者。那么黨怎樣實(shí)現(xiàn)它的領(lǐng)導(dǎo)呢？黨領(lǐng)導(dǎo)的途徑和方式主要有兩種，一是執(zhí)政法令，一是動(dòng)員號(hào)召。前者具有法律約束力，是領(lǐng)導(dǎo)的基本途徑和方式；后者只有思想感召力，是領(lǐng)導(dǎo)的輔助手段和方式。同前述執(zhí)政決策與議會(huì)決策的一般關(guān)系一樣，黨委決策應(yīng)當(dāng)按照法定程序轉(zhuǎn)變成人大決策，才是合法的，才具有法律效力。這一點(diǎn)從理論上和法律上說(shuō)是沒(méi)有疑義的，問(wèn)題在于實(shí)際運(yùn)行情況并不完全是這樣，黨委越過(guò)人大這道法律程序直接向國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)發(fā)號(hào)施令的情況還比較普遍，黨委和政府聯(lián)合發(fā)文就是比較典型的例子。人大重大事項(xiàng)議決權(quán)受到黨委和政府的兩面擠壓，只能?chē)?yán)重虛化閑置。這使得我國(guó)的憲政秩序還很不健全和完善。黨的十五大提出要依法治國(guó)，黨的十六大提出要依法執(zhí)政，最關(guān)鍵的就是黨要逐步改變直接發(fā)號(hào)施令的執(zhí)政方式，要善于通過(guò)人大把黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的主張變成國(guó)家決策（意志）。只有這樣，才能從根本上理順人大重大事項(xiàng)議決權(quán)與黨委決策權(quán)的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變可能會(huì)有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，在目前情況下，人大要行使好重大事項(xiàng)議決權(quán)，關(guān)鍵是要爭(zhēng)取黨委的重視和支持。沒(méi)有黨委的重視和支持，人大行使重大事項(xiàng)議決權(quán)的工作將很難開(kāi)展。人大的黨組織要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心和橋梁作用，要及時(shí)向黨委請(qǐng)示報(bào)告人大討論、決定重大事項(xiàng)工作中的重大問(wèn)題，并組織人大的黨員干部貫徹落實(shí)黨委的主張和意圖。
　　 我國(guó)人大重大事項(xiàng)議決權(quán)與政府行政決策權(quán)的劃分是有關(guān)人大重大事項(xiàng)議決權(quán)爭(zhēng)議最多的問(wèn)題。從總體法律關(guān)系上講，人大重大事項(xiàng)議決權(quán)與政府行政決策權(quán)是上下位關(guān)系，行政決策權(quán)要服從人大重大事項(xiàng)議決權(quán)。但是如果遵從公權(quán)明確法定原則，人大重大事項(xiàng)議決權(quán)與政府行政決策權(quán)畢竟有各自的職權(quán)范圍，政府不能僭行人大的職權(quán)，人大也不能代行政府的職權(quán)。政府在自己的職權(quán)范圍以內(nèi)可以依法自主進(jìn)行決策。不過(guò)，問(wèn)題在于人大重大事項(xiàng)議決權(quán)與政府行政決策權(quán)的客體很多都是同一類事物，而憲法和法律對(duì)人大重大事項(xiàng)議決權(quán)與政府行政決策權(quán)的規(guī)定又非常原則和籠統(tǒng)，存在著較大的交叉模糊區(qū)間。除了明確列舉的重大事項(xiàng)以外，憲法和地方組織法是這樣規(guī)定的：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”（憲法），縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”（地方組織法）。到底什么是重大事項(xiàng)，有哪些重大事項(xiàng)，憲法和法律都沒(méi)有明確規(guī)定。那么到底應(yīng)該由誰(shuí)且怎樣來(lái)界定和確定重大事項(xiàng)呢？最好的辦法當(dāng)然是在法律中對(duì)重大事項(xiàng)詳加列舉或者作出比較詳盡的法律解釋，但是由于“重大事項(xiàng)”的范圍極其廣泛且區(qū)域性和動(dòng)態(tài)性很強(qiáng)，恐怕難以進(jìn)行周全的統(tǒng)一列舉。那么剩下的辦法就只能由各級(jí)地方人大根據(jù)本地的具體情況，按照憲法和法律的原則規(guī)定來(lái)界定和確定，因?yàn)楫?dāng)出現(xiàn)人大與政府之間是否屬重大事項(xiàng)的爭(zhēng)議時(shí)，顯然只能由作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地方人大而不是由作為人大執(zhí)行機(jī)關(guān)的地方政府說(shuō)了算（人大對(duì)重大事項(xiàng)的裁量權(quán)來(lái)自于憲法所規(guī)定的它作為惟一的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)）：通過(guò)地方性法規(guī)或者制度規(guī)定把能列舉的盡可能列舉出來(lái)，除此之外就只能依靠實(shí)際操作中的靈活掌握了。事實(shí)上，比較可行的恐怕只能是后一種辦法。從全國(guó)各地的實(shí)際情況來(lái)看，由于法定國(guó)家決策體制與實(shí)際決策運(yùn)行機(jī)制存在一定程度的背離，以及重大事項(xiàng)的確定不可避免地存在著一定的隨意性等原因，一方面使得人大行使重大事項(xiàng)議決權(quán)很不充分，另一方面也使得一些地方人大越俎代庖侵蝕了部分行政決策權(quán)（比如某縣人大就一起普通的房屋拆遷作出了不適當(dāng)?shù)臎Q議）。
　　 以上分析說(shuō)明，不僅人大（尤其是地方人大）重大事項(xiàng)議決權(quán)的原則范圍非常廣泛，而且人大還具有界定和確定重大事項(xiàng)的裁量權(quán)，并且這種權(quán)力不可避免地具有較大的隨意性。換言之，從現(xiàn)行法律規(guī)定上說(shuō)，人大（尤其是地方人大）討論、決定重大事項(xiàng)的法定權(quán)力非常之大。由于我國(guó)國(guó)家權(quán)力體制的一元化特點(diǎn)，這種廣泛且具有較大隨意性（不確定性）的權(quán)力，又幾乎不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約。從理論上說(shuō)，這種狀況容易使得人大的權(quán)力不適當(dāng)?shù)嘏蛎洠M(jìn)而可能會(huì)造成國(guó)家決策秩序的紊亂。雖然當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中的主要問(wèn)題還是人大行權(quán)不夠充分，很多應(yīng)由人大議決的重大事項(xiàng)未經(jīng)人大議決，從而導(dǎo)致體制性民主發(fā)揮不夠，但我們也不能不對(duì)這種已然具備了法律條件的可能趨勢(shì)保持應(yīng)有的警惕。我們不應(yīng)該就事論事地研究人大重大事項(xiàng)議決權(quán)，而應(yīng)當(dāng)把它放在改革和完善國(guó)家決策體制的大背景下來(lái)研究和思考。從人大這一方面來(lái)說(shuō)，即便有憲法和法律依據(jù)，也應(yīng)該審慎地而不是恣意地行使這種廣泛而帶有較大隨意性的議決權(quán)——比如固守“大事”原則——只有這樣，才是對(duì)人民負(fù)責(zé)任的態(tài)度，不然就會(huì)陷入狹隘的法條之爭(zhēng)和權(quán)力之爭(zhēng)。從整個(gè)國(guó)家決策體制來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)對(duì)一元化國(guó)家權(quán)力體制進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母铮员苊夂投糁埔辉獧?quán)力主體在擁有絕對(duì)權(quán)力的情勢(shì)下難以制約的破壞性膨脹趨勢(shì)。
　?。ㄗ髡呦邓拇ㄊ∪舜蟪Ｎ瘯?huì)研究室副主任）