一、我國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀及問題
　　
　　改革開放以來，我國的生產(chǎn)力有了很大發(fā)展，但與眾多國家進(jìn)行橫向比較，我國仍存在很大差距。據(jù)統(tǒng)計，2004年我國人均國民生產(chǎn)總值剛到1000美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中等發(fā)達(dá)國家人均4000多美元的水平。生產(chǎn)力發(fā)展水平的高低是決定一個國家實行什么程度的養(yǎng)老保險制度的關(guān)鍵因素，我國目前只能采用廣覆蓋、低水平的養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險待遇只能隨著生產(chǎn)力的提高而逐步改善。而與此同時，我國已面臨日益沉重的人口老齡化的壓力。建國以來，我國衛(wèi)生事業(yè)取得舉世矚目的成就，國民平均期望壽命由解放前期的35歲提高到76歲，加之建國后的前30年未實行計劃生育，20世紀(jì)50、60年代人口出生率猛增，1979年才開始推行一對夫妻只生一個孩子的計劃生育政策，人口出生率在20世紀(jì)70年代開始快速下降，這樣使得我國人口老齡化呈現(xiàn)其獨有的特點：老年人口絕對數(shù)龐大；人口老化速度快；我國老年人口占全國人口總數(shù)的比例快速增長。人口老齡化的快速發(fā)展使得單一的低水平的基本養(yǎng)老保險不能解決退休者的養(yǎng)老問題，必須在社會基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)上建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人商業(yè)養(yǎng)老保險為補(bǔ)充的多層次的養(yǎng)老保險體制。
　　此外，由于城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)力發(fā)展水平存在很大差距，城鄉(xiāng)勞動者的經(jīng)濟(jì)收入相差懸殊，農(nóng)村居民收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，從而導(dǎo)致農(nóng)村勞動者繳納養(yǎng)老保險費的能力低于城鎮(zhèn)勞動者，不可能要求城鄉(xiāng)勞動者按同一標(biāo)準(zhǔn)繳費，且國家財力有限，無法彌補(bǔ)農(nóng)村勞動者繳費能力的不足，在我國無法建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一保障標(biāo)準(zhǔn)和保障范圍的養(yǎng)老保險制度。
　　從1997年開始，我國對養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革，完善立法保障，已取得了突破性進(jìn)展；統(tǒng)一了企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，覆蓋面不斷擴(kuò)大，企業(yè)退休人員社會化管理服務(wù)工作取得進(jìn)展，建立了基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，完善城鎮(zhèn)社保體系試點順利，基本養(yǎng)老保險金征繳工作成效顯著，逐步做實個人賬戶，等等。但是，總的來看，我國養(yǎng)老保險制度的立法仍明顯滯后。除1953年頒布的《勞動保險條例》可視為社會保障立法外，還沒有第二部社會保障法律。雖制定了一些規(guī)定和條例，但規(guī)定和條例不具備法律的權(quán)威性，執(zhí)行起來有相當(dāng)大的回旋余地，而且有的規(guī)定或條例制定得較早已不適應(yīng)改革開放的需要，有的規(guī)定和辦法具有明確的臨時性是權(quán)宜之計。這些都不利于我國社會保障制度的建立和健康發(fā)展。
　　目前，我國養(yǎng)老保險基金隱性負(fù)債沉重。養(yǎng)老保險基金隱性債務(wù)產(chǎn)生的原因除人口老齡化的與日俱增外，轉(zhuǎn)軌成本也是重要因素。轉(zhuǎn)軌成本包括：已經(jīng)到退休年齡的老人在新制度中沒有履行繳費義務(wù)卻有領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利；已經(jīng)到中年的職工在新制度建立前沒有履行繳費義務(wù)但到退休年齡后有領(lǐng)取法定養(yǎng)老金的權(quán)利。由此產(chǎn)生了養(yǎng)老金收支缺口，直接構(gòu)成養(yǎng)老基金的隱性債務(wù)。在改革過程中，由于政府沒有明確承擔(dān)改革過程中的轉(zhuǎn)軌成本，傳統(tǒng)退休養(yǎng)老制度與正在建設(shè)中的基本養(yǎng)老保險的現(xiàn)實責(zé)任便無法劃清。不同地區(qū)間，尤其是老工業(yè)基地與新興城市間，歷史負(fù)擔(dān)不平衡，造成各地區(qū)的基本養(yǎng)老保險費高低不等。這種不平衡直接惡化了地區(qū)之間的競爭環(huán)境。同時，老工業(yè)基地的歷史負(fù)擔(dān)因缺乏消化渠道，自我承擔(dān)責(zé)任只能依靠很高的繳費率，而且還無法滿足離退休人員增長所帶來的養(yǎng)老金需求增長的需要。因此，一些地區(qū)只能運用個人賬戶基金來彌補(bǔ)缺口，從而使個人賬戶變成空賬戶，統(tǒng)賬結(jié)合的新制度蛻變?yōu)榭召~運行制度。根據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計資料顯示，截至2005年底，國內(nèi)養(yǎng)老保險金積累的個人空賬規(guī)模為7000多億元。如果對未來可能出現(xiàn)的通貨膨脹控制不力，企業(yè)繳費沒有大的改善，再加上未來幾十年人口的劇增，就會出現(xiàn)支付難問題，更不可能實現(xiàn)積累養(yǎng)老基金的目標(biāo)。
　　隨著整體收入水平的提高和社會結(jié)構(gòu)的變遷，中國傳統(tǒng)大家庭文化發(fā)生了改變。在有一個65歲以上老人的家庭中，16%為單身老年戶。在有兩個老人的家庭中，42%為一對老夫婦單獨生活戶。傳統(tǒng)家庭觀念受到挑戰(zhàn)的另一個表現(xiàn)是，由于與以往的多子女家庭相比較，獨生子女受到父母的更多嬌慣，形成自我為中心的性格，成年后承擔(dān)贍養(yǎng)老人的自然人感大大降低。此外，由于實行了幾十年國家通過企業(yè)包攬職工的養(yǎng)老保險制度，在養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)型的條件下，許多家庭沒有養(yǎng)老保險計劃，甚至沒有意識到對養(yǎng)老進(jìn)行充分的儲蓄。
　　
　　二、深化養(yǎng)老保險制度改革的關(guān)鍵措施
　　
　　1.彌補(bǔ)隱性債務(wù)，做實個人賬戶。彌補(bǔ)養(yǎng)老保險基金隱性債務(wù)不僅資金需要量大，而且影響深遠(yuǎn)。實踐證明，試圖用養(yǎng)老統(tǒng)籌基金償還歷史債務(wù)是行不通的，政府應(yīng)該承擔(dān)這個責(zé)任，可行的方式包括出售部分國有資產(chǎn)、發(fā)行長期專項債券、財政支出等手段。在彌補(bǔ)隱性債務(wù)的基礎(chǔ)上，將目前養(yǎng)老保險個人賬戶逐步做實，達(dá)到積累的目標(biāo)。將個人賬戶基金和社會統(tǒng)籌賬戶基金分開管理，通過不同的組織機(jī)構(gòu)，按照不同的管理方式分別實施，這樣既可以明確政府和個人在養(yǎng)老問題上各自承擔(dān)的責(zé)任，同時也避免了社會統(tǒng)籌與個人賬戶之間的資金挪用。此外，還要求個人賬戶基金采用完全積累制，只有到個人退休時才能使用。
　　2.不斷探索新的養(yǎng)老保險基金投資方式和領(lǐng)域。在目前基金規(guī)模不大、基金運營管理機(jī)制不健全、資本市場不成熟等現(xiàn)實條件下，采取以購買國債為主的政策具有合理性，但也有必要探索與資本市場相結(jié)合的養(yǎng)老保險基金投資方式和領(lǐng)域。允許養(yǎng)老保險基金進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合，適當(dāng)放寬投資領(lǐng)域，提高盈余率。同時，可以嘗試推行投資委托代理制，將部分養(yǎng)老保險基金委托給專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，既可以提高積累資金的增值率，也可以促進(jìn)資本市場的發(fā)展。社會保險行政管理部門與基金管理機(jī)構(gòu)要同投資主管部門及投資機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通與協(xié)作，但也應(yīng)當(dāng)保持社會保險管理部門自主性和獨立性，因為養(yǎng)老保險基金作為最重要的社會保險公共后備基金，安全性的維護(hù)是最重要的，也是社會保險管理部門的基本職責(zé)所在。
　　3.加強(qiáng)社會養(yǎng)老保險法制化建設(shè)。工業(yè)化國家及許多發(fā)展中國家在建立和改革社會養(yǎng)老保險制度時，通常都是以立法機(jī)關(guān)制定或者修訂相關(guān)法律、法規(guī)為先導(dǎo)，以管理部門制定相應(yīng)的實施細(xì)則為條件，然后才具體組織實施。我國社會養(yǎng)老保險立法已比西方發(fā)達(dá)國家晚了100多年，從人口老齡化加速發(fā)展的趨勢來看，加快我國社會養(yǎng)老保險立法步伐顯得比歷史上任何時候都更加重要和緊迫。當(dāng)前我國應(yīng)該盡快頒布“社會養(yǎng)老保險法”、“社會保險法”、“基本養(yǎng)老保險條例”等法律法規(guī)，使社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)和改革進(jìn)一步走上法制化和規(guī)范化的軌道。
　　4.積極推進(jìn)養(yǎng)老保險信息化建設(shè)。全面啟動“金保工程”，建立覆蓋轄區(qū)內(nèi)各城市全部參保人員和單位的集中式資源數(shù)據(jù)庫，市域網(wǎng)延伸到業(yè)務(wù)經(jīng)辦窗口和相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)。完成社會保險數(shù)據(jù)中心建設(shè)，實現(xiàn)省—市聯(lián)網(wǎng)和中央—省互聯(lián)，網(wǎng)上傳輸養(yǎng)老保險費用監(jiān)測數(shù)據(jù)，建成全國網(wǎng)雛形。
　　5.從制度安排上重視家庭保險的基礎(chǔ)作用。養(yǎng)老是個人、家庭和社會的共同責(zé)任。家庭保險不僅符合中國數(shù)千年的歷史文化傳統(tǒng)，而且是中國社會的現(xiàn)實格局?？梢酝ㄟ^相關(guān)福利政策的實施來維護(hù)甚至放大家庭保險的功能，如對家庭養(yǎng)老提供政策優(yōu)惠乃至補(bǔ)貼等。因此，在制度安排上要重視家庭保險的基礎(chǔ)作用，選擇適當(dāng)?shù)募揖臃绞讲⑶疫M(jìn)行家庭內(nèi)部收入轉(zhuǎn)移，使之成為基本養(yǎng)老保險的重要補(bǔ)充，彌補(bǔ)我國在較長時期內(nèi)保險低水平與覆蓋面有限的不足。
　　6.養(yǎng)老保險資金以稅代費。(1)以稅代費能真正體現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的公平原則。收入多、利潤高的企業(yè)和個人多繳，收入少、利潤低的企業(yè)和個人少繳基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以富濟(jì)貧。(2)以稅代費有利于解決當(dāng)前基本養(yǎng)老金的支付危機(jī)問題。如果對基礎(chǔ)養(yǎng)老金采取稅收的形式，擴(kuò)大保障范圍，把以前用來負(fù)擔(dān)少年兒童的一部分費用轉(zhuǎn)移支付作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金費用，則在不增加勞動力平均負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，對于解決我國目前養(yǎng)老金的支付問題是極為有利的。(3)以稅代費有利于構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、完善的基本養(yǎng)老保障體系。開征統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老保障稅有助于打破地區(qū)、部門、行業(yè)間的條塊分割，改變目前我國采取的多方籌資、自定標(biāo)準(zhǔn)的籌資形式造成的同地區(qū)不同部門、不同行業(yè)和企業(yè)間因繳費標(biāo)準(zhǔn)不同而負(fù)擔(dān)懸殊的局面，也有助于建立統(tǒng)一管理體制和有效的監(jiān)督制約機(jī)制。
　　(作者單位：甘肅省審計廳，甘肅省中醫(yī)院)