建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算,是為了有效控制和引導(dǎo)國(guó)有資本存量變現(xiàn)和增量的分配和使用,為推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整以及推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改革發(fā)展提供財(cái)力保障。國(guó)際上并無可供借鑒的經(jīng)驗(yàn),作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新,必將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。
在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,與中國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相近的概念是“資本預(yù)算”,但資本預(yù)算涵蓋的內(nèi)容大于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算,其與“經(jīng)常預(yù)算”相對(duì),收入來源不限于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益,支出則涵蓋除政府運(yùn)行必需的經(jīng)常性費(fèi)用以外的種種支出,如經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資,因此國(guó)外并無可直接套用的現(xiàn)成模式。
中國(guó)應(yīng)如何建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算,需要結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情創(chuàng)造性地提出解決方案。圍繞建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的兩個(gè)目標(biāo)以及現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制的需要,我們認(rèn)為以下三層次的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算模式是比較科學(xué)合理的:
第一層次:國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算,是國(guó)家以投資者身份對(duì)國(guó)有資本實(shí)行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算,是政府預(yù)算的重要組成部分。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入主要是國(guó)有資本投資收益,包括政府及其有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)依法取得的以下收入:(1)國(guó)有企業(yè)上交的稅后利潤(rùn)和直接持有股份從公司制企業(yè)分得的股息、紅利和股利;(2)直接持有的企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)(國(guó)有股份及認(rèn)股權(quán)證)轉(zhuǎn)讓收入;(3)國(guó)有企業(yè)清算收益和直接持有股份分享的公司清算收益;(4)依法可以作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的其他項(xiàng)目。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出包括:(1)補(bǔ)充企業(yè)國(guó)家資本金,包括對(duì)國(guó)有企業(yè)追加注冊(cè)資本及增購(gòu)公司國(guó)有股份等,主要用于企業(yè)發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵領(lǐng)域和行業(yè)的戰(zhàn)略投資,國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和國(guó)有企業(yè)重組所需資本等;(2)根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定充實(shí)社保基金、彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)改革成本以及國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的其他相關(guān)費(fèi)用補(bǔ)助;(3)依法可以從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的其他項(xiàng)目。其中,國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的目標(biāo)和特點(diǎn)決定了補(bǔ)充企業(yè)國(guó)家資本金應(yīng)當(dāng)是支出的主要內(nèi)容:第一,體現(xiàn)國(guó)有資本“有進(jìn)有退”戰(zhàn)略性調(diào)整中的“進(jìn)”;第二,如果將國(guó)有資本收益過多用于支付國(guó)有企業(yè)改革成本,容易引發(fā)“抽肥補(bǔ)瘦”、“鞭打快?!钡葐栴},影響國(guó)有企業(yè)的積極性和發(fā)展后勁;第三,以補(bǔ)充資本金為主要支出形式,意味著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算將以企業(yè)而非項(xiàng)目為對(duì)象安排預(yù)算支出,這樣,既可將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與現(xiàn)有一般公共預(yù)算中的基本建設(shè)投資預(yù)算區(qū)別開來,又可避免政府代替企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目投資微觀決策引發(fā)的“越位”問題,還可突出國(guó)家作為投資者的角色,避免國(guó)際上對(duì)政府補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)方面的質(zhì)疑。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門編制的依據(jù):(1)在以公有制為主體的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度下,國(guó)家具有社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)管理的雙重職能,因此決定了國(guó)家財(cái)政的“一體兩翼”格局,即財(cái)政部門是財(cái)政管理的母體,稅務(wù)部門和國(guó)有資產(chǎn)管理部門是與母體不可分割的“兩翼”。
新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下“資產(chǎn)所有者職能與社會(huì)公共管理職能分離”,宣告了過去“政企不分”、以社會(huì)公共管理手段干涉企業(yè)微觀運(yùn)營(yíng)模式的終結(jié),但并不是對(duì)“一體兩翼”格局的否定。
恰恰相反,它是為完善這種格局、保障其有效運(yùn)行而提出的,因此財(cái)政部門作為財(cái)政管理母體的地位不應(yīng)因?yàn)樾碌膰?guó)有資產(chǎn)管理體制的建立而動(dòng)搖,相反地應(yīng)當(dāng)?shù)玫届柟?。?)從收支內(nèi)容看,國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不可避免地涉及與公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算的劃轉(zhuǎn),出于政府預(yù)算統(tǒng)一性和完整性的需要,必須由同一個(gè)部門編制和組織執(zhí)行。(3)按照《預(yù)算法》規(guī)定,各級(jí)人民政府財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)編制政府預(yù)算、決算草案及組織執(zhí)行。(4)對(duì)現(xiàn)行預(yù)算管理體制的沖擊最小,使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的遵循和執(zhí)行成本相對(duì)較低。
第二層次:國(guó)有資本變動(dòng)計(jì)劃,是政府基于出資人管理職能,對(duì)預(yù)算年度內(nèi)國(guó)有資本的保值增值、結(jié)構(gòu)調(diào)整、行業(yè)布局等變動(dòng)情況,進(jìn)行全面預(yù)計(jì)及核算形成的報(bào)告。
國(guó)有資本變動(dòng)計(jì)劃應(yīng)反映年度國(guó)有資本總量變動(dòng)情況,包括年初國(guó)有資本總量、預(yù)計(jì)增加數(shù)和減少數(shù)、年末國(guó)有資本總量等數(shù)據(jù)。通過國(guó)有資本變動(dòng)計(jì)劃,分行業(yè)、按地區(qū)反映因?qū)崿F(xiàn)利潤(rùn)、國(guó)家投資、重組改革核增等原因?qū)е聡?guó)有資本增加的情況,以及因上繳利潤(rùn)、劃轉(zhuǎn)社?;?、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、關(guān)閉破產(chǎn)、重組改革核減等原因?qū)е聡?guó)有資本減少的情況,從而全面反映國(guó)有資本保值增值、布局結(jié)構(gòu)及其調(diào)整等狀況。
國(guó)有資本變動(dòng)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)編制,依據(jù)是:(1)作為出資人代表的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),掌握著所監(jiān)管國(guó)有資本的第一手?jǐn)?shù)據(jù),具備編制條件;(2)與考核國(guó)有資產(chǎn)保值增值的職責(zé)以及執(zhí)行國(guó)有資本有進(jìn)有退的實(shí)施方案緊密聯(lián)系起來,便于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé),明確其工作目標(biāo);(3)便于反映國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及分布等全貌,為國(guó)家經(jīng)濟(jì)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整和宏觀產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制提供依據(jù)。
需要強(qiáng)調(diào)的是,由于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算只反映預(yù)算年度內(nèi)國(guó)有資本的收支,并不能體現(xiàn)國(guó)有資本的規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化,因此國(guó)有資本變動(dòng)計(jì)劃成為了解國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況不可或缺的重要材料。
第三層次:企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算,是企業(yè)對(duì)資金取得和投放、各項(xiàng)收入和支出、經(jīng)營(yíng)成果及其分配等資金運(yùn)作的計(jì)劃安排。其資金多數(shù)來源于經(jīng)營(yíng)、借貸和投資等商業(yè)活動(dòng),也包括政府給予的投資和補(bǔ)助,其收支主要反映經(jīng)營(yíng)收入和各項(xiàng)成本費(fèi)用支出,其利潤(rùn)分配包括提取各項(xiàng)法定積累和向全體股東分配利潤(rùn)。
企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)和企業(yè)戰(zhàn)略需要編制,其預(yù)計(jì)資產(chǎn)負(fù)債表、預(yù)計(jì)利潤(rùn)表和預(yù)計(jì)現(xiàn)金流量表,是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和國(guó)有資本變動(dòng)計(jì)劃的編制依據(jù)。
以上三者之間存在著密切的銜接關(guān)系。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的對(duì)象是國(guó)有資本收益及其支出,反映國(guó)家與企業(yè)之間的財(cái)政分配關(guān)系;國(guó)有資本變動(dòng)計(jì)劃的對(duì)象是國(guó)有資本(企業(yè)所有者權(quán)益中可歸屬于國(guó)家所有的部分),反映國(guó)家與企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
企業(yè)所有者權(quán)益中只要擁有國(guó)有資本,就與國(guó)有資本變動(dòng)計(jì)劃發(fā)生聯(lián)系,但企業(yè)只有在向國(guó)家上繳國(guó)有資本收益或是取得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算撥款時(shí),其財(cái)務(wù)預(yù)算才與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算發(fā)生聯(lián)系。企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算是微觀層面的預(yù)算安排,而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和國(guó)有資本變動(dòng)計(jì)劃是宏觀層面的預(yù)算或計(jì)劃,企業(yè)微觀層面上實(shí)行科學(xué)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理,是實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基礎(chǔ)。
綜上所述,國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算具有以下特征:一是實(shí)施內(nèi)容,是國(guó)有資本有進(jìn)有退,包括國(guó)有資本再投資和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等(即國(guó)有資本的存量調(diào)整),以及國(guó)家分取的稅后利潤(rùn)或紅利(即增量分配);二是實(shí)施主體,是政府及其部門、機(jī)構(gòu),而不是各種投資公司、企業(yè);三是實(shí)施手段,是國(guó)家對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行的宏觀調(diào)控;四是實(shí)施目的,是對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。因此,其定義應(yīng)為“國(guó)家投資者身份對(duì)國(guó)有資本實(shí)行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算,是政府預(yù)算的重要組成部分?!?br/> ?。ㄗⅲ鹤髡吖┞氂谪?cái)政部企業(yè)司。本文僅代表個(gè)人觀點(diǎn)。)