國企要向大股東—國家上繳紅利的消息，自今年初就已得到證實；但國家與企業(yè)之間的分紅方案如何確定，如哪些收入屬于紅利、這些紅利該用于何處，以及誰來代表國家行使股東利得等，仍是一個待解的難題；
　　據(jù)了解，國企如何向國家分紅，國際上幾乎沒有可供借鑒的經(jīng)驗；從這個意義上說，中國正面臨一項制度創(chuàng)新。
　　《中國經(jīng)濟周刊》近日獲知，相關(guān)制度設(shè)計已有實質(zhì)性進展—財政部早在6月份起草、并向各部委廣泛征詢意見的《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，其準備工作現(xiàn)已接近尾聲，正在研究制定上報國務(wù)院；而國資委有關(guān)負責(zé)人也表示，國企國有資本經(jīng)營預(yù)算制度具體方案有望年內(nèi)出臺。
　　如果財政部和國資委的上述說法實現(xiàn)，那么，包括國資委管理的165家央企、80多個國家部門下屬的5000多家國企，以及鐵路、煙草、郵政以及科教文衛(wèi)等行政事業(yè)單位下屬的國企在內(nèi)的國有及國有控股企業(yè)共12萬多戶，都將向國家分紅。
　　
　　這意味著，每年萬億計的國企紅利將正式以非稅收入進入國庫；而被人戲稱為“央企吃肉，全社會喝粥”的國企傳統(tǒng)分紅體制也將徹底終結(jié)；與此同時，還將帶來財稅體制的一次大變革。
　　
　　國企分紅步伐加快——財政部的《辦法》和國資委的“方案”
　　
　　國資錢袋該怎么管？
　　自1994年稅制改革以來，中國的大多數(shù)國有企業(yè)便不再向政府上繳紅利了。國企高達幾千億的紅利，原本應(yīng)該為全民所有，但這部分福利仍被截留在大多數(shù)壟斷行業(yè)內(nèi)部。有專家戲稱，這是“央企吃肉，全社會喝粥”。
　　從今年年初開始，國企必須向國家上繳紅利的政策消息已得到明確，并得到各方認同。此后，一場關(guān)于該由誰來掌管這幾千億的分紅權(quán)利問題的爭論也在財政部和國資委之間悄然而起，據(jù)說雙方各執(zhí)一詞，認為自己應(yīng)該擁有管理國資紅利的主導(dǎo)權(quán)。
　　不過，《中國經(jīng)濟周刊》近日獲知，事情進展正在加快，并有了初步意見。
　　首先，財政部從6月份開始起草、并向各部委廣泛征求意見的《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，準備工作已接近尾聲，正在研究制定上報國務(wù)院。據(jù)了解，該《意見》對于國有或國有控股企業(yè)上繳國有資本經(jīng)營收益及分紅的范圍進行了劃定。
　　其次，與國資分紅關(guān)系密切的另一相關(guān)方—國資委負責(zé)人也表示，國企國有資本經(jīng)營預(yù)算制度具體方案年內(nèi)有望出臺，財政部和國資委已達成一致，由財政部負責(zé)編制總的國有資本經(jīng)營預(yù)算，國資委負責(zé)編制165戶中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算。
　　有專家坦言，即使確定了編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的主導(dǎo)權(quán)，央企如何上繳利潤？以什么標準上繳？上繳多了會不會陷入“鞭打快?！薄ⅰ耙皇站退馈钡睦Ь?？ 這些關(guān)鍵問題還需進一步解決。
　　
　　上交紅利的國企范圍—國有及國有控股企業(yè)共12萬多戶
　　
　　此前不久，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會主任李榮融在新加坡舉行的一個論壇上透露，國資委正與財政部研究，預(yù)計從明年開始向所屬國有或國有控股企業(yè)征收紅利，所收紅利將用于公用事業(yè)和行業(yè)發(fā)展所需。這意味著央企從明年起將不再能“獨享”其6000多億元的利潤，而要開始向出資人上繳收益。
　　
　　據(jù)財政部有關(guān)人士透露，財政部和國資委已達成一致，由財政部負責(zé)編制總的國有資本經(jīng)營預(yù)算，國資委負責(zé)編制165戶中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算。目前國資委正積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門抓緊研究具體方案。
　　 事實上，今年6月，財政部已經(jīng)開始起草《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》（下稱《意見》），目前，向各部委廣泛征求意見階段已接近尾聲，正在研究制定上報國務(wù)院。
　　《中國經(jīng)濟周刊》同時獲悉，該《意見》對于國有或國有控股企業(yè)上繳國有資本經(jīng)營收益及分紅的范圍劃定，不僅涵蓋此前備受關(guān)注的國資委統(tǒng)領(lǐng)的央企以及地方各級國企，還包括中央?yún)R金公司作為主要出資人的各國有或國有控股金融企業(yè)，以及上述國家各部委下屬的國有企業(yè)。
　　目前，國有及國有控股企業(yè)共12萬多戶，國資委只管理165家中央企業(yè)及各級地方國企，而游離在國資委監(jiān)管邊界之外的還有五大類國企，包括80多個國家部門下屬的5000多家國企，鐵路、煙草、郵政以及科教文衛(wèi)等行政事業(yè)單位下屬的國企。
　　據(jù)了解，此次《意見》中明確了建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的主導(dǎo)部門是財政部，并確定了國有資產(chǎn)經(jīng)營收益的收入范圍、支出范圍以及各種預(yù)算之間的關(guān)系；也就是說，財政部將負責(zé)編制總的國有資本經(jīng)營預(yù)算，國資委以及國家其他各部委等都將分別作為預(yù)算執(zhí)行單位，中央?yún)R金公司將作為國有金融企業(yè)的預(yù)算執(zhí)行單位。
　　這意味著，四大國有銀行等國有金融企業(yè)，也將上繳利潤及分紅。
　　另據(jù)了解，財政部將于近期完成對《預(yù)算法》的修訂工作，《國資法》的制訂也列入了年度立法計劃之內(nèi)，國有資本經(jīng)營預(yù)算的法律清障工作帷幕漸次拉開。
　　在采訪中了解到，在《意見》中，向國有企業(yè)及國有控股企業(yè)收繳利潤及分紅的征收和管理將按照政府的非稅收入統(tǒng)一管理。
　　據(jù)了解，財政收入分為稅收和非稅收入，國有企業(yè)及國有控股企業(yè)上繳利潤及分紅屬于政府的非稅收入。非稅收入的管理方式為“收支兩條線”，即由財政征收、直接上繳國庫，支出經(jīng)過平衡和審核、列入預(yù)算之后由國庫集中收付，納入國庫集中收付制度統(tǒng)一執(zhí)行。
　　“現(xiàn)行的政府預(yù)算制度，雖然形式上已采用復(fù)式預(yù)算，但仍存在兩方面問題：一是國有資本形成的收益性質(zhì)屬于政府非稅收入，卻沒有完全納入預(yù)算管理，主要由國有企業(yè)自行支配，在財政預(yù)算體外循環(huán)，沒有形成國家的可用財力；二是國有資本作為國家經(jīng)濟的重要資源，在政府預(yù)算中沒有得到全面的反映，收入和支出沒有建立對應(yīng)關(guān)系，其效益和風(fēng)險如何？無從得知?！?財政部有關(guān)人士告訴《中國經(jīng)濟周刊》。
　　制訂《意見》，正是為了解決上述問題，旨在建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的原則性制度框架，將國有資本經(jīng)營收支從公共預(yù)算中分離出來，單獨反映。
　　“所謂‘國有資本經(jīng)營預(yù)算’，其定義應(yīng)為國家以投資者身份對國有資本實行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分?！?br/>　　對于該《意見》，一位財政部的人士表示，“這是中國財政預(yù)算體制的一個重大調(diào)整。”
　　他同時指出，由財政部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，并不能否定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的重要性，作為出資人代表的國資委的作用體現(xiàn)為在整個完整制度框架中對國有資本變動計劃的編制；而后者是了解國有資產(chǎn)經(jīng)營情況不可或缺的重要材料。
　　
　　分紅是“最難啃的骨頭”—一些企業(yè)是“原則上同意，具體則反對”
　　
　　“盡管財政部取得了編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的主導(dǎo)權(quán)，但這并不意味著前路坦途。”有關(guān)專家分析指出，繼續(xù)往前走，“最難啃的骨頭，可能是如何協(xié)調(diào)與國企尤其是中央授權(quán)經(jīng)營企業(yè)的利益關(guān)系?！边@也是國企最為敏感的話題。
　　“我們和各部委已經(jīng)達成共識，但是從一些中央企業(yè)反饋的意見來看，是原則上同意、具體反對，結(jié)果很難說。”財政部有關(guān)人士對此并不樂觀，一旦涉及到具體利益調(diào)整，“企業(yè)很警覺?！?br/>　　“實際上，隨著國企改革的推進，國企不向國家分配稅后利潤或股利的不合理性已經(jīng)越發(fā)凸現(xiàn)。”財政部上述人士對其分析指出，由于國有資本收益上交國家財政的政策依據(jù)和執(zhí)行通道缺失，在多數(shù)國企已經(jīng)改制重組的情況下，國有資本收益由企業(yè)自行支配，所得利益歸包括非國有股東在內(nèi)的所有股東無償享有，違背了現(xiàn)代企業(yè)“同股同權(quán)”的原則。
　　另外，國企苦樂不均的現(xiàn)象較普遍，財政一方面要為經(jīng)營不善企業(yè)的改革成本“買單”，另一方面經(jīng)營較好的國企大量稅后利潤的分配處于國家失控的狀態(tài)，企業(yè)權(quán)益資本的成本實際為零（無償占用），這導(dǎo)致了國企之間以及國企與非國企之間的不平等，不符合市場經(jīng)濟的公平原則。
　　
　　“國企稅后利潤由企業(yè)自行分配，導(dǎo)致了眾多利益集團的形成，各自為政，存在重復(fù)投資的弊端，增加了國有資本有進有退戰(zhàn)略的實施難度。”這位人士強調(diào)。
　　國資委研究中心新產(chǎn)業(yè)研究部副部長盧奇駿對此亦有同感，“有些特大型央企力量很大，國資委對它們沒有資產(chǎn)收益權(quán)，收益都留在企業(yè)內(nèi)部，幾乎成為獨立王國?！?br/>　　2005年，中央企業(yè)實現(xiàn)利潤6413億元，其中前十名央企實現(xiàn)利潤占全國國企的53％，占165家央企實現(xiàn)總利潤的80％以上。利潤排序前10名的中央企業(yè)實現(xiàn)利潤占全國國有企業(yè)利潤總額的55％，中國移動、中國石油、國家電網(wǎng)、中石化、電信，這五家企業(yè)的利潤占中央企業(yè)實現(xiàn)利潤的70%。這些國有企業(yè)中的“大腕”也都是政府授權(quán)經(jīng)營的特大型企業(yè)。
　　對于分紅制度的順利推行，長期研究國有企業(yè)的國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁對此并不樂觀。在過去的20多年里，國有企業(yè)一直遵循著“稅后利潤作為國家再投資留在企業(yè)內(nèi)部作為企業(yè)發(fā)展基金”的行為模式，“企業(yè)已經(jīng)形成了這種定向思維，沒有分紅的概念，抵觸情緒會很大?！彼f。
　　事實上，無論是國資委還是地方國資委，這些政府授權(quán)經(jīng)營企業(yè)與其關(guān)系都未完全理順。在國資委層面，這一類特大型企業(yè)有53家，如中石化、中石油、國家電網(wǎng)公司等。對這些特大型企業(yè)，國務(wù)院授予國資委監(jiān)管職能，同時也授權(quán)這些企業(yè)獨立運作；國資委對于這些企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人也沒有任命權(quán)。也就是說，這53家特大型企業(yè)的“一把手”是由中組部直接任命，“一把手” 以下的干部才由國資委干部管理局管理。
　　國資委有關(guān)人士私下也向記者感嘆說，國企長期已經(jīng)形成一種觀念，認為國有資產(chǎn)是他們經(jīng)營積累起來的，現(xiàn)在要他們上繳利潤，難度不言而喻，尤其是那些高回報的壟斷企業(yè)，以及發(fā)展中的企業(yè)。
　　“那些掌握著得天獨厚的壟斷資源的中央企業(yè)，都不同程度的把握著話語權(quán)。如何建立一個科學(xué)、公平的國有企業(yè)分紅制度，如何協(xié)調(diào)和國企的利益關(guān)系可能是國有資本預(yù)算中最大的問題。”
　　“目前《意見》主要是確定建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的方向和原則，至于什么類型的企業(yè)需要上繳、上繳比例等細節(jié)是下一步的事。”財政部有關(guān)人士強調(diào)。
　　顯然，財政部取得國有資本預(yù)算編制的主導(dǎo)權(quán)還只是第一步，接下來更為艱難的可能是與其轄下那些“巨無霸”式的大企業(yè)的博弈。
　　
　　第一個吃螃蟹的人—地方政府率先試水國資預(yù)算
　　
　　就在財政部、國資委還在探討如何編制國企預(yù)算、國企如何分紅時，很多地方早已嘗到了“第一只螃蟹”的味道。
　　早在新國有資產(chǎn)管理體制建立之前，深圳、上海等地就已進行了國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的嘗試。
　　深圳市在1994年后構(gòu)建了三個層次（國資委／國資辦—國有資產(chǎn)經(jīng)營公司—國有企業(yè)）的國有資產(chǎn)管理模式，其中包括編制國有資產(chǎn)預(yù)算。但實際上只是當(dāng)時三家國有資產(chǎn)經(jīng)營公司收支預(yù)算的匯總，上述的收入和支出并沒有真正匯集到國資部門。
　　上海也是國有資本經(jīng)營預(yù)算試點最早的城市之一。1998年，上海市在黃浦、閔行兩區(qū)和兩個控股公司進行國有資本經(jīng)營預(yù)算試點，后來又有徐匯等區(qū)進行類似嘗試。但在試點單位中，由于很多預(yù)算收入項目沒有落實，預(yù)算支出也只是停留在紙面上，實際發(fā)生的很少。
　　第二階段的國有資本經(jīng)營預(yù)算實踐，是在新國有資產(chǎn)管理體制建立之后，主要以吉林省、北京市、上海市等地為代表，這些地方都出臺了本級國有資本經(jīng)營預(yù)算的試行辦法，對預(yù)算收支做了明確規(guī)定，但目前并沒有真正的、全面地執(zhí)行。
　　吉林省政府在2004年出臺了《吉林省省直企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算管理試行意見》，出臺后，開始著手有關(guān)準備工作，但到底能夠執(zhí)行到什么程度，還有待于觀察。
　　北京市在2004年也制定了國有資本經(jīng)營預(yù)算的試行辦法，并選擇了10戶大型國有企業(yè)實行收支預(yù)算試點，2005年，北京市的國有資本經(jīng)營預(yù)算已經(jīng)開始試運行，開始從一些國有企業(yè)收取紅利收入。
　　據(jù)了解，已制定并出臺有關(guān)國有資本收益管理辦法的有北京、云南、江蘇、上海、吉林、安徽、重慶、深圳、大連等地區(qū)，已組織開展國有資本經(jīng)營預(yù)算試編工作的有吉林、重慶、河北、湖北、四川、上海、深圳等地區(qū)，但目前并沒有形成可以推廣的統(tǒng)一模式。
　　《中國經(jīng)濟周刊》獲悉，不少專家、學(xué)者建言，央企上繳紅利的背后不僅有技術(shù)上的難題，更有各方利益的博弈，還需要相關(guān)監(jiān)督、審核機制的建立，因而，要慎之又慎。
　　
　　曾經(jīng)的爭論：國資委“越權(quán)”？財政部“精明”？
　　
　　盡管初步確定由財政部來負責(zé)編制總的國有資本經(jīng)營預(yù)算，國資委來負責(zé)編制165戶中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算。“但背后卻是兩部門長時間關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算編制權(quán)的爭論?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士告訴記者。
　　“是由國資委主導(dǎo)還是財政部主導(dǎo)，曾存在重大分歧?！?br/>　　國資委的相關(guān)負責(zé)人曾公開表示，“建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，既是國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法履行出資人職責(zé)的重要方式，也是推進國有經(jīng)濟布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及支付改革成本的重要手段?！?br/>　　對于國資預(yù)算由誰編制，來自財政部的一種反對聲音頗有代表性：“國資委是特設(shè)機構(gòu)，不是政府部門，能否單獨編制預(yù)算？”
　　財政部財科所所長賈康認為，國有資本預(yù)算應(yīng)該在公共財政框架內(nèi)?！皬V義的公共財政是包括國資的，國有資本預(yù)算總體應(yīng)該是在公共財政框架內(nèi)一個復(fù)式預(yù)算里相對獨立的預(yù)算，并作為財政的一個附加預(yù)算向人大定期匯報?！?br/>　　在財政部看來，國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家行使再分配和宏觀經(jīng)濟管理的重要手段，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)作為預(yù)算執(zhí)行單位，不宜直接承擔(dān)政府預(yù)算的組織編制職能，否則容易走入“越位”的誤區(qū)?！按韲衣男谐鲑Y人職能的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，承擔(dān)受托責(zé)任以及享有履行這種責(zé)任需要的相應(yīng)權(quán)利，但這種權(quán)利不包含國有資本收益的支配權(quán)，否則‘管家’將最終成為 ‘主人’!”
　　2006年初，世界銀行的一份報告不僅質(zhì)疑了中國國有企業(yè)不向國家分紅之合理性，也將上述分歧一一厘清，并認為“國企向政府交紅利”有助于中國抑制過度投資和經(jīng)濟過熱。
　　世界銀行認為，無論從理論上看還是從國際最佳做法來看，盡管國資委是國有股東的代表機構(gòu)，但國有企業(yè)的紅利和私有化收入應(yīng)該上繳給財政部，納入正規(guī)的預(yù)