編者按： 新農(nóng)村建設(shè)要有財(cái)政支持，但決非是要政府大包大攬。財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)，主要是起撬動(dòng)大量社會(huì)資金的杠桿作用，農(nóng)民才是建設(shè)主體。陜西省社會(huì)科學(xué)院“三農(nóng)”研究中心主任、研究員楊沛英關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的研究論點(diǎn)，值得各級(jí)政府在新農(nóng)村建設(shè)決策中予以參考。

公共財(cái)政是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村全面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)與體制保障，是國(guó)家和各級(jí)政府履行宏觀管理職能的政策工具、管理手段，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村（下文簡(jiǎn)稱為新農(nóng)村）的實(shí)踐中肩負(fù)著重大的社會(huì)責(zé)任。農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，兩者缺一不可。只有充分調(diào)動(dòng)起兩個(gè)積極性，新農(nóng)村建設(shè)才能健康發(fā)展。

財(cái)政支持是應(yīng)盡職責(zé)

“多予、少取、搞活”;工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。是中央為解決“三農(nóng)”問(wèn)題而推出的三大政策，理論界把此稱為“三農(nóng)新政”。三大政策的核心是加大財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的力度和范圍，讓公共財(cái)政的陽(yáng)光普照農(nóng)村大地。它對(duì)于全面促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，縮小城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)，具有重要的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。

進(jìn)入新時(shí)期后，隨著財(cái)政預(yù)算規(guī)模不斷擴(kuò)大和財(cái)政監(jiān)督的日益強(qiáng)化，我國(guó)財(cái)政政策呈現(xiàn)出三大變動(dòng)趨勢(shì)：一是由投資型財(cái)政向公共型財(cái)政的轉(zhuǎn)變。過(guò)去的財(cái)政預(yù)算是以投資為主的財(cái)政預(yù)算，對(duì)基本建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資比重過(guò)大，而對(duì)公共設(shè)施、公益事業(yè)、社會(huì)保障和社會(huì)應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)支持不夠。因而面臨著由投資型財(cái)政向公共型財(cái)政的轉(zhuǎn)型問(wèn)題。二是城市財(cái)政和農(nóng)村財(cái)政的融合趨勢(shì)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的體制性緣由，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)該首先打破城鄉(xiāng)分離的二元財(cái)政體制，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)財(cái)政通盤考慮、公平對(duì)待。三是以養(yǎng)人為主的“吃飯”財(cái)政向以養(yǎng)事業(yè)為主的效率型財(cái)政的轉(zhuǎn)變?！俺燥垺必?cái)政是特殊歷史條件下提出的口號(hào)，不能長(zhǎng)期化、固定化。一些地方財(cái)政收入主要用來(lái)給吃“皇糧”的人發(fā)工資是不正常的，這樣搞行政管理和事業(yè)發(fā)展的運(yùn)行成本太高，有限的財(cái)力難以為繼。引入公共財(cái)政理念以后，對(duì)公用設(shè)施、公共產(chǎn)品、公益事業(yè)、社會(huì)保障的財(cái)政投入將會(huì)擴(kuò)大，從廣大納稅人身上征集來(lái)的財(cái)政資源將會(huì)更多地用在公共大眾身上，廣大農(nóng)民群眾相應(yīng)地也會(huì)享受到改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更多成果。

“三農(nóng)”問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以均等配置資源的情況下，政府財(cái)政未能伸出扶弱之手，財(cái)政扶農(nóng)長(zhǎng)期“缺位”。資本的趨利性決定了市場(chǎng)不可能自發(fā)的向弱勢(shì)增長(zhǎng)極配置資源，時(shí)間長(zhǎng)了必然造成強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱的分化局面。這種情況下公共財(cái)政必須伸出看得見(jiàn)的公平之手。中央財(cái)經(jīng)工作會(huì)議提出要讓公共財(cái)政的陽(yáng)光普照農(nóng)村大地，此舉即是將“三農(nóng)”發(fā)展中屬于政府職責(zé)的事務(wù)逐步納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算范圍，這意味著從此以后支持農(nóng)村公用設(shè)施、公共產(chǎn)品、社保體系建設(shè)也同支持農(nóng)業(yè)發(fā)展一樣，統(tǒng)一納入到各級(jí)財(cái)政預(yù)算之內(nèi)。標(biāo)志著財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)全新的歷史階段。認(rèn)真履行公共財(cái)政職能，全方位促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)從此成為財(cái)政工作的應(yīng)盡職責(zé)。

財(cái)政支持并非大包大攬

新農(nóng)村建設(shè)開(kāi)展以來(lái)，陜西省財(cái)政不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的力度。2003年，全省財(cái)政“三農(nóng)”支出完成103.09億元，比上年增長(zhǎng)20.4%，高于同期財(cái)政經(jīng)常性收入增幅4.2個(gè)百分點(diǎn)；2004年，全省財(cái)政“三農(nóng)”支出完成121.85億元，比上年增長(zhǎng)18.2%，高于同期財(cái)政經(jīng)常性收入增幅2.9個(gè)百分點(diǎn)；2005年全省財(cái)政“三農(nóng)”支出完成149.12億元，比上年增長(zhǎng)22.3%，高于同期財(cái)政經(jīng)常性收入增幅9.5個(gè)百分點(diǎn)，2006年財(cái)政預(yù)算已達(dá)到175億元左右（包括國(guó)債和貼息貸款）。但由于受發(fā)展階段和財(cái)力的制約，“三農(nóng)”投資規(guī)模與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)所面臨的繁重任務(wù)相比依然偏小，存在的困難和問(wèn)題較多。

一是投入渠道少且總量不足。表現(xiàn)為地方財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)資金量較少，大概只占到“三農(nóng)”投入總量的31%左右，主要靠中央財(cái)政支持農(nóng)村發(fā)展。特別是市縣財(cái)政由于多年來(lái)欠賬較多，新增財(cái)力大部分用于保證人員工資、償還歷史欠賬，不少項(xiàng)目配套資金不能到位，用于增加農(nóng)業(yè)投入的比例偏低。縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政債務(wù)沉重，財(cái)政赤字額巨大。據(jù)有關(guān)部門資料，在目前縣一級(jí)財(cái)政支農(nóng)投入中，中央財(cái)政投入比重全國(guó)平均占50.8%，我省高達(dá)68.6%，高于全國(guó)平均水平18個(gè)百分點(diǎn)。

二是財(cái)政支農(nóng)任務(wù)太重，現(xiàn)有財(cái)力根本拿不下來(lái)。陜西財(cái)政支農(nóng)的總形勢(shì)是預(yù)算盤子小，歷史欠賬多，支農(nóng)任務(wù)重。1. 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村市場(chǎng)體系建設(shè)落后，農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)困難較多，小生產(chǎn)、大市場(chǎng)矛盾突出。2. 村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，農(nóng)民增收乏力，新農(nóng)村建設(shè)主體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱。3. 農(nóng)村義務(wù)教育投入的保障機(jī)制還不完善，教學(xué)設(shè)施和教師隊(duì)伍現(xiàn)狀堪憂，軟件建設(shè)前期欠賬較多。4. 農(nóng)村社會(huì)保障體系剛開(kāi)始建立，財(cái)政投資虧空較大。農(nóng)民看病難、社會(huì)保障程度低的問(wèn)題還未有大的改變。5. 農(nóng)村貧困面和貧困人口偏大，反貧困任務(wù)比較艱巨。目前還有50個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，500多萬(wàn)貧困人口。6. 縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府大多數(shù)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，轉(zhuǎn)移支付任務(wù)非常繁重。7. 支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金渠道單一，農(nóng)村信貸不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)資金匱乏。

調(diào)動(dòng)財(cái)政與農(nóng)民主體兩個(gè)積極性

新農(nóng)村建設(shè)要有財(cái)政支持，但決非是要政府大包大攬。財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)主要是起撬動(dòng)大量社會(huì)資金的杠桿作用，農(nóng)民才是建設(shè)主體。

（一） 用財(cái)政和市場(chǎng)兩種力量拉動(dòng)群眾投資積極性。

制定財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的政策，關(guān)鍵是要找到撬動(dòng)社會(huì)資金的支點(diǎn)，也就是財(cái)政支持、市場(chǎng)拉動(dòng)、群眾參與三者互動(dòng)的結(jié)合點(diǎn)。寶雞市千陽(yáng)縣在新農(nóng)村建設(shè)中，找準(zhǔn)了財(cái)政支持、市場(chǎng)拉動(dòng)和群眾參與聯(lián)動(dòng)的結(jié)合點(diǎn)，因而使財(cái)政投入起到了四兩撥千斤的效果。比如在村莊規(guī)劃和民居建設(shè)方面就巧妙地運(yùn)用市場(chǎng)的力量。建房消費(fèi)是農(nóng)村最大的消費(fèi)市場(chǎng)，農(nóng)民辛辛苦苦積攢錢，多數(shù)人是為了蓋新房、娶媳婦。千陽(yáng)縣利用群眾中固有的建房積極性，通過(guò)移民扶貧、村莊綠化、道路硬化等項(xiàng)目財(cái)政資金的拉動(dòng)，建設(shè)成一個(gè)又一個(gè)新村。咸陽(yáng)市旬邑縣在鄉(xiāng)村道路硬化工程中，提出“群眾鋪底子，政府鋪面子”的口號(hào)，也是一種巧妙調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量和群眾參與熱情的好辦法。硬化道路建設(shè)縣上共籌措資金680萬(wàn)元，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金1600萬(wàn)元，財(cái)政投入的杠桿效應(yīng)非常明顯。

（二）擴(kuò)大縣級(jí)政府的資源配置權(quán)限，允許縣級(jí)政府捆綁使用支農(nóng)專項(xiàng)資金，集中財(cái)力辦大事。

新農(nóng)村建設(shè)所需資金，除了省財(cái)政、市縣財(cái)政堅(jiān)決貫徹中央“三個(gè)不低于”規(guī)定、逐年增加投入外，還要通過(guò)各種渠道向社會(huì)籌集資金，形成政府主導(dǎo)、多元投入的局面。旬邑縣按照“渠道不亂，用途不變，捆綁使用，統(tǒng)一實(shí)施，確保效益”的原則，捆綁使用項(xiàng)目資金。將扶貧、水利、農(nóng)業(yè)、教育等各類支農(nóng)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌安排，捆綁使用，向重點(diǎn)項(xiàng)目集中，向重點(diǎn)村集中，不撒胡椒面，發(fā)揮資金的聚合效用。旬邑縣集中財(cái)力辦大事情的經(jīng)驗(yàn)，值得在其他縣市推廣。他們采取“五個(gè)一點(diǎn)”籌資辦法，在這個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣資金相對(duì)困難的環(huán)境下，最大可能地籌集到了新農(nóng)村建設(shè)資金。他們的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該借鑒。

（三）完善農(nóng)村融資、投資環(huán)境，使新農(nóng)村建設(shè)成為社會(huì)資本競(jìng)相流入的“洼地”。

韓國(guó)新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)之所以搞得好，有一條重要經(jīng)驗(yàn)就是大財(cái)團(tuán)資本向農(nóng)村的滲透。韓國(guó)新農(nóng)村建設(shè)不單純是政府扶持推動(dòng)的結(jié)果，更是企業(yè)介入的結(jié)果。我們也應(yīng)該以政府投資為引導(dǎo)，大力吸引民營(yíng)資本和外商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，加速農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程。農(nóng)村中水、電、路、通信、市場(chǎng)體系等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅是新農(nóng)村建設(shè)的主要任務(wù)，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必備條件，良好的融資投資環(huán)境是新農(nóng)村建設(shè)的動(dòng)力之源。我們要下大力氣改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，以吸引更多的社會(huì)資金上山下鄉(xiāng)。 總之，新農(nóng)村建設(shè)中要特別重視投資環(huán)境建設(shè)，市縣領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該盡量使自己管轄的農(nóng)村成為吸引外來(lái)資本的“洼地”。