李海絨

[摘要]為了吸引FDI，我國政府先后制定了一系列稅收優(yōu)惠政策，這些政策極大地激勵了FDI，帶動了我國經(jīng)濟增長，同時也給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來了一些負面影響。本文針對這些負面影響，應(yīng)用實證研究方法，提出自己的看法：

外商直接投資(簡稱FDl)在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中擔任著重要角色，為我國經(jīng)濟體制改革提供了決策支持。對我國現(xiàn)行的《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》和《企業(yè)所得稅法》之間的差異，進行分析及其對FDI帶來什么影響有著現(xiàn)實意義。

一、我國現(xiàn)行的對FDI稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)濟特點

(一)稅收優(yōu)惠政策集中體現(xiàn)在所得稅優(yōu)惠上。我國對FDI的稅收優(yōu)惠政策涉及增值稅、關(guān)稅和所得稅等方面。但增值稅和關(guān)稅等流轉(zhuǎn)稅屬于間接稅；因而對FDI的影響主要體現(xiàn)在他們所生產(chǎn)的產(chǎn)品價格上，是間接優(yōu)惠。而所得稅是直接稅，對所得稅的優(yōu)惠直接增加了外商的利潤，這正是吸引FDI的原動力。因此，在1991年7月的《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》中，大量規(guī)定了對FDI的優(yōu)惠和減免，而在其他稅收方面，則沒有專門的規(guī)定。

(二)稅收優(yōu)惠政策的總體目標是吸引外資，提高我國經(jīng)濟總量。在當時，我國經(jīng)濟的主要矛盾是經(jīng)濟增長問題，制約經(jīng)濟增長的瓶頸之一便是資金，于是吸引外資就成為制定稅收優(yōu)惠政策的重要出發(fā)點。為此，在確定應(yīng)納稅所得額時，無論是在收入總額的確定上，還是在準予扣除項目的金額上，都給予FDI與國內(nèi)企業(yè)相比較多的優(yōu)惠；在制定稅率和稅收征管辦法時，也制定了較為靈活的政策，給地方政府一定的靈活性，激發(fā)地方政府吸引外資的積極性。

(三)稅收優(yōu)惠政策體現(xiàn)了我國產(chǎn)業(yè)政策的要求?，F(xiàn)行的外資企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠政策主要包括地區(qū)投資優(yōu)惠、生產(chǎn)性投資優(yōu)惠、再投資退稅的優(yōu)惠，以及預(yù)提稅方面的優(yōu)惠等。這些優(yōu)惠體現(xiàn)了我國當時發(fā)展沿海開放經(jīng)濟和生產(chǎn)性企業(yè)的戰(zhàn)略，對于內(nèi)陸地區(qū)和第三產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策則比較少。

二、稅收優(yōu)惠政策對FDI規(guī)模變化的影響

FDI投資規(guī)模與稅收激勵密切相關(guān)。在改革開放初期，稅收優(yōu)惠政策主要吸引了大量來自港澳臺的中小企業(yè)的投資。這種投資也是試探性的投資，在數(shù)量上并沒有非常明顯的增長，因為政策還未完全明朗化，多數(shù)投資者還處于謹慎的決策階段。只有政策十分清晰，穩(wěn)定下來以后，投資才有了快速的增長。如果說我們實行的稅收優(yōu)惠對FDI產(chǎn)生了影響的話，那么，從我國利用外資的過程來看，對稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整，也使得我國吸引外資的規(guī)模隨之發(fā)生相應(yīng)的變化。通過對1985-2003年底的FDI投資情況的對比，我們可以看出，隨著改革開放的深化，外資的進入從一開始就呈現(xiàn)出上升趨勢，尤其是1991年，我國頒布《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》及其實施細則，并取消了利潤匯出我國的所得稅，稅收優(yōu)惠政策第一次以法律的形式規(guī)定下來，同時，避免雙重征稅的雙邊協(xié)定也使得稅收優(yōu)惠政策給予外商的實惠在外資的來源地也得到了保證。稅收優(yōu)惠政策就變得非常明朗、清晰和穩(wěn)定了，投資者的擔心和顧慮也就減少了很多：所以，在1991年-1993年之間，外資進入的幅度就大大增加。項目數(shù)在1990年的時候僅有7273戶，而在隨后的三年之中增加了10．5倍，達到83437個；實際使用外資金額由34．87億美元增長到275．15億美元，增幅達690％。可見，雖然外商直接投資是在稅收優(yōu)惠政策的激勵下來到中國的，但是實際使用外資增幅較低也表明外商投資者對中國的政策還是有一定的戒心，還是謹慎地進行投資決策的。

值得注意的是，自1993年以后，外商直接投資的項目數(shù)有所回落，從1993年的83437個降到了1999年的16918個，但是實際使用外資的金額卻一直保持增長的態(tài)勢，從1992年的110．08億美元增長到1998年的454．63億美元，只是到1999年才有所回落，2000年以后，無論是外商數(shù)量還是實際使用外資的金額都恢復(fù)了增長。2002年在世界跨國直接投資規(guī)模持續(xù)大幅下降的情況下，中國實際使用外資金額超過527億美元，創(chuàng)歷史最高水平，在聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展會議(UNCTAC)公布的排行表中，居全球第一位，2003年世界FDI沒有重拾升勢，中國在SARS情形下，仍取得了實際使用外資535億美元的歷史最高水平。在這期間對FDI所得稅優(yōu)惠的政策并沒有發(fā)生比較大的變化，這說明真正吸引外商直接投資的原因正在發(fā)生變化，稅收優(yōu)惠對FDI的吸引力逐漸弱化。

三、稅收優(yōu)惠政策對FDI結(jié)構(gòu)的影響

稅收優(yōu)惠政策對FDI結(jié)構(gòu)的影響首先表現(xiàn)為外資地區(qū)分布不均衡。東部投資規(guī)模與中西部投資規(guī)模之間的差額中，外商投資部分所占比重由1993年的15．4％上升到1998年的31.4％、截至2002年底，在全國累計批準設(shè)立的外商投資企業(yè)數(shù)、合同外資金額和實際使用外資金額中，東部地區(qū)所占比重分別為81．34％、86．60％和86．05％；中部地區(qū)所占比重分別為11．66％、7．55％和8．86％；西部地區(qū)所占比重分別為7．00％、5．85％和5．09％。這表明各地區(qū)利用外資的差距越來越大，東西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境之間的差異固然是造成FDI地區(qū)分布不均衡的主要原因，但所得稅優(yōu)惠在地區(qū)之間的不同也是一個重要的原因。我國現(xiàn)行的地區(qū)性稅收優(yōu)惠共有13個，其中具有代表性的有經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市(地區(qū))、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。上述優(yōu)惠主要集中在我國東部，造成了FDI也主要集中在東部地區(qū)，這種不均衡無疑擴大了我國東西部地區(qū)之間的差異。

稅收優(yōu)惠政策對FDI結(jié)構(gòu)的影響還表現(xiàn)在外資產(chǎn)業(yè)投向的不均衡。根據(jù)中國投資指南網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)，外資產(chǎn)業(yè)投向失衡主要表現(xiàn)在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡和投資行業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，截至2002年底，第二產(chǎn)業(yè)利用外商直接投資的比重為：項目數(shù)所占比重為73．15％；合同外資額所占比重為63．32％；第三產(chǎn)業(yè)只占到20％-30％；第一產(chǎn)業(yè)則不足2％。從投資行業(yè)來看，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部偏差也十分明顯，工業(yè)是外商投資的首選，比重占60％以上，而教育文化和廣播電影電視業(yè)、科研和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)所占比重均不足0．5％。在產(chǎn)生這種現(xiàn)象的眾多原因中，稅收激勵無疑是一個重要的因素。在當時的歷史條件下，我國頒布的《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》及其實施細則中較多地規(guī)定了對生產(chǎn)性企業(yè)的優(yōu)惠政策，而對第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)相關(guān)的激勵卻比較少，這個特點對FDI的投資產(chǎn)業(yè)分布產(chǎn)生一定的影響。

四、對FBI稅收優(yōu)惠政策帶來的其他問題

內(nèi)外有別的優(yōu)惠政策破壞了國內(nèi)企業(yè)與外商投資企業(yè)之間競爭的公平性。外資相對于國內(nèi)企業(yè)而言，本來在資金和技術(shù)等方面就具有一定的優(yōu)勢，在稅收方面的優(yōu)惠使他們更有可能在占有市場、爭奪人才等方面與國內(nèi)企業(yè)競爭，這一方面使國內(nèi)企業(yè)市場競爭力相對下降；另一方面在FDI就業(yè)的人員相對較高的收入也擴大了我國收入分配的不均衡性。

國內(nèi)外企業(yè)所得稅法的差異可能導(dǎo)致企業(yè)偷稅，我國的稅收優(yōu)惠政策(尤其是對FDI的優(yōu)惠)歷來既復(fù)雜又混亂，一方面為外資企業(yè)偷逃稅款提供了方便，同時也為我國對FDI的稅收征管工作帶來了困難。更為嚴重的是，一些國內(nèi)企業(yè)為了享受外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，不惜采取政策尋租的辦法，把大量的資金轉(zhuǎn)出國內(nèi)，然后再以外資的身份轉(zhuǎn)回來，在國內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營，或者干脆就搞假外資。不僅干擾了正常的經(jīng)濟秩序，還帶來了一些其他不良后果、

五、結(jié)論和建議

(一)正確認識FDI對我國經(jīng)濟發(fā)展的作用。FDI對我國經(jīng)濟發(fā)展具有極強的正外部性，同時也給中國經(jīng)濟帶來一些問題，應(yīng)該說，中國經(jīng)濟發(fā)展中的這些問題在中國本來就存在，F(xiàn)Dl只是擴大了這些問題的嚴重程度，而造成這種結(jié)果的原因之一便是目前不恰當?shù)亩愂諆?yōu)惠政策不合理。世界各國都有其自身的稅收優(yōu)惠政策，實踐表明，這些政策對他們吸引FDI產(chǎn)生了積極的效果，我國稅收優(yōu)惠政策對FDI規(guī)模的影響正在減小，并不能說明稅收優(yōu)惠政策無效，它只能說明我們在政策引導(dǎo)上不能適應(yīng)FDI的要求。因此，所得稅改革勢在必行。

(二)統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。在改革開放的初級階段，采取內(nèi)外有別、對外資相對優(yōu)惠的稅收優(yōu)惠政策，從戰(zhàn)略上來講是利大于弊的。但是隨著中國對外開放的深化，必須提高引入外資的質(zhì)量和效益，進入利用外資更高、更成熟的階段。中國加入WTO標志著中國的對外開放進入了一個新階段。在利用國際市場時，我國必須權(quán)衡國內(nèi)國際兩種資源配置的效率，考慮國際的經(jīng)濟和政治安全，調(diào)整和制定中國的稅收優(yōu)惠政策。如果繼續(xù)實行內(nèi)外有別的稅收優(yōu)惠政策，將更加不利于國內(nèi)企業(yè)與外資企業(yè)的競爭，而且由于逐步向外國開放了中國一些盈利較大的服務(wù)部門，可能引起稅收更多的流失，各種負面效應(yīng)將更為明顯，“利大于弊”的效應(yīng)格局將轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨状笥诶?。而且建立一套統(tǒng)一、規(guī)范、公平、透明的內(nèi)外企業(yè)稅收制度，公平內(nèi)外資企業(yè)稅負，實行國民待遇和非歧視性原則也是世界各國的通行做法，同時也是我國入世和經(jīng)濟全球化的必然要求。

制定專門的《稅收優(yōu)惠法》。稅收優(yōu)惠可以促進一國經(jīng)濟發(fā)展，但不恰當?shù)亩愂諆?yōu)惠范圍會引起稅源流失，加速經(jīng)濟畸形發(fā)展。為了改變FDI稅收優(yōu)惠目前內(nèi)容雜、規(guī)定散、補充繁、變化快的局面，建議我國的立法機關(guān)在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅收制度的前提下，從吸引外商直接投資的現(xiàn)狀和國民經(jīng)濟發(fā)展的需要出發(fā)，借鑒世界各國和地區(qū)的政策經(jīng)驗，對其單獨立法，制定一部同時適合內(nèi)、外企業(yè)的《稅收優(yōu)惠法》，明確稅收優(yōu)惠的具體措施、范圍、內(nèi)容、辦法、審批程序、審批辦法、享受稅收優(yōu)惠的權(quán)利和義務(wù)等規(guī)定，內(nèi)容涵蓋對外商直接投資的所有稅收優(yōu)惠。這樣，只需在有關(guān)稅種基本法中對各稅種的優(yōu)惠問題做出幾條原則性規(guī)定，至于優(yōu)惠的具體措施項目、內(nèi)容、辦法、審批權(quán)限等，盡收《稅收優(yōu)惠法》中。以“法”為依據(jù)，才能有效地增強稅收優(yōu)惠的規(guī)范性、透明性和整體性，也有利于消除地方政府在稅收優(yōu)惠領(lǐng)域的過度競爭行為。