許質(zhì)武

國有企業(yè)法人治理 結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀和問題

公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心，是伴隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的產(chǎn)生和發(fā)展而產(chǎn)生和逐步發(fā)展完善的。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，國有企業(yè)公司制改革取得巨大成就。據(jù)國資委有關(guān)資料統(tǒng)計，實行公司制改革重組的企業(yè)，絕大多數(shù)都按《公司法》的規(guī)定建立了股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，近幾年很多企業(yè)(特別是上市公司)還參照一些發(fā)達(dá)國家的做法，引入了獨立董事制度和建立了戰(zhàn)略、薪酬、提名、審計等專門委員會，從中央到地方以及一些國有企業(yè)自主開始推行職業(yè)經(jīng)理人員的市場化招聘。

由于政治、經(jīng)濟、文化、法律等諸多因素的影響，國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)中存在許多深層次的問題有待進(jìn)一步研究、解決。

①多年來，我國的經(jīng)濟體制改革基本上是以政府主導(dǎo)推進(jìn)的，作為其核心的國有企業(yè)改革也是政府主導(dǎo)型的，多數(shù)企業(yè)集團的組建都是以“拉郎配”、行政命令式的或者是政府主管部門的翻牌公司，以行政性的資源配置為主導(dǎo)，市場配置資源的作用發(fā)揮有限，企業(yè)內(nèi)部的組織形式、經(jīng)營業(yè)務(wù)千差萬別。經(jīng)過多年的改造、重組，已開始向現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)變，但很多企業(yè)卻未建立現(xiàn)代企業(yè)制度，即便實行了改制、建立了公司法人治理結(jié)構(gòu)的企業(yè)或企業(yè)集團，多年形成的傳統(tǒng)，習(xí)慣以行政式的管理思想和方式開展工作，規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)難以建立，建立起來的也難以有效運轉(zhuǎn)。

②完善的公司法人治理結(jié)構(gòu)是建立在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度基礎(chǔ)之上的，而我國國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于其他方面的改革，政府機構(gòu)的改革更滯后于國有企業(yè)的改革，致使國有資本“人格主體虛無”，國有企業(yè)“出資人缺位”現(xiàn)象長期存在，具體管理上又存在政企不分、政資不分，導(dǎo)致權(quán)力行使上“五龍治水”或“九龍治水”，而責(zé)任和義務(wù)的承擔(dān)上又互相推諉、扯皮。企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營機制沒有根本轉(zhuǎn)變，激勵和約束機制尚未建立健全，一方面容易束縛住企業(yè)的手腳，另一方面又導(dǎo)致失控，“內(nèi)部人控制”甚至“個人說了算”也就難以避免，國有企業(yè)一些問題的發(fā)生與此不無關(guān)系。

③我國在社會主義市場經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)治理發(fā)展方向應(yīng)是以貨幣資本治理和人才資本治理相結(jié)合的多邊治理結(jié)構(gòu)。正是受到傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣勢力的影響，在國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)中，無論是企業(yè)與政府機關(guān)、國有出資人的關(guān)系，還是母子公司體系中的母子公司關(guān)系，本應(yīng)按股權(quán)大小構(gòu)建權(quán)責(zé)利關(guān)系和層層委托代理的契約關(guān)系，但卻仍然貫以行政隸屬關(guān)系和上下級關(guān)系，即形成了“婆婆”以及“老子公司”、“兒子公司”、“孫子公司”等封建色彩極濃的等級體系，在管理上也就很難避免“發(fā)號施令”和“越權(quán)”行為的發(fā)生，再加上法制法規(guī)不健全和市場體系不完善，更加劇了負(fù)面效應(yīng)的作用。這是完善現(xiàn)代企業(yè)制度下公司法人治理結(jié)構(gòu)必須打破的陳腐觀念。

④公司法人治理機構(gòu)的建立，是對企業(yè)權(quán)責(zé)利關(guān)系的重新配置，是企業(yè)管理方式和經(jīng)營機制的根本性轉(zhuǎn)變，從某種意義講，是國有企業(yè)的制度創(chuàng)新和管理革命。然而我國很多企業(yè)的改制是按上級的要求建立了“三會一層”(即股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層)，不僅與“老三會”(即黨委會、職代會、工會)的關(guān)系未完全理順，而且新“三會一層”的責(zé)權(quán)利界定也不是很清晰，制衡機制不完善，甚至董事會、監(jiān)事會一年開一次會，形同虛設(shè)。在人事安排上，更是五花八門，黨委書記兼董事長、董事長兼總經(jīng)理、上級領(lǐng)導(dǎo)兼董事長等等，許多兼職董事和外部獨立董事工作不到位，作用極其有限，內(nèi)部董事與經(jīng)理層重疊，特別是在具體人的安排上，平衡關(guān)系、照顧“老同志”的情況多有發(fā)生。干部任命上，仍沿用傳統(tǒng)的方式，市場化配置和競爭上崗機制剛剛起步。這些都是在公司法人治理結(jié)構(gòu)中要進(jìn)行規(guī)范和完善的。

完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的模式設(shè)計

隨著我國國有資產(chǎn)管理體制改革的深化，國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及國有企業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立、完善，企業(yè)的整體格局將是國有獨資、國有控制和大量股份制的混合所有制企業(yè)，國有企業(yè)的組織形式將以母子公司體系為主要模式。針對不同組織形式的企業(yè)，法人治理結(jié)構(gòu)模式也有所不同。

①國有獨資公司法人治理結(jié)構(gòu)模式。主要分布在涉及國家安全的行業(yè)集團公司，少數(shù)不宜實行股權(quán)多元化、帶有行業(yè)管理性質(zhì)的集團公司以及資本型的資產(chǎn)經(jīng)營公司、投資公司等，建議采取如下的法人治理結(jié)構(gòu)模式：

集團不設(shè)股東會，由國資監(jiān)管機構(gòu)代表國家股東行使出資人職權(quán)。這類集團公司由國家授權(quán)作為營運主體運營，并對其全資、控股、參股企業(yè)中國有資產(chǎn)依法進(jìn)行經(jīng)營、管理、監(jiān)督。

董事會、經(jīng)理層和企業(yè)黨委(黨組)一體化設(shè)置，即內(nèi)部董事、經(jīng)理班子成員、黨委(黨組)成員完全重疊，根據(jù)需要可以適當(dāng)引進(jìn)外部董事，外部董事主要發(fā)揮獨立表決和專業(yè)方面的決策作用。由于企業(yè)集團的經(jīng)營業(yè)務(wù)和日常管理主要在子公司，相對而言，集團公司行使的都是重大事項管理和決策，單設(shè)經(jīng)理班子或董事會只能影響效率；設(shè)立董事會的目的在于轉(zhuǎn)變決策機制和管理方式，董事會實行集體決策、個人負(fù)責(zé)，落實責(zé)權(quán)利責(zé)任制，克服總經(jīng)理負(fù)責(zé)制下的“個人說了算”和“內(nèi)部人控制”的弊端；黨委(黨組)參與決策為了保證黨的路線、方針、政策的更有效貫徹實施；董事長、總經(jīng)理、黨委(黨組)書記可以兼任，董事長為法定代表人。

監(jiān)事會由國資監(jiān)管機構(gòu)委派，人員構(gòu)成可以內(nèi)外結(jié)合，形成對董事會監(jiān)督制約，有效實現(xiàn)控制權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立。這種模式特別強調(diào)以集團為基礎(chǔ)的營運主體作用，國資監(jiān)管機構(gòu)的主要職責(zé)是選派董事會、監(jiān)事會成員，涉及產(chǎn)權(quán)變更的決定權(quán)和享受股東的收益權(quán)，涉及追加國家重大投資的事項需要報相關(guān)部門審批，其余原則上授權(quán)企業(yè)自主經(jīng)營。

②國有控股、國有參股公司法人治理結(jié)構(gòu)模式

國有企業(yè)通過引進(jìn)戰(zhàn)略投資者(我們主張，對國家壟斷行業(yè)，應(yīng)主要引進(jìn)像社?；鸬葞в泄嫘再|(zhì)的國內(nèi)戰(zhàn)略投資者，其他行業(yè)可以引進(jìn)境外、非公有制的戰(zhàn)略投資者等)、改制重組、發(fā)行股票等形成國有控股、國有參股的混合所有制企業(yè)。這類公司應(yīng)設(shè)“三會一層”的法人治理結(jié)構(gòu)體系。

股東會議由全體出資人組成，國資監(jiān)管機構(gòu)代表國家行使國有股出資人職權(quán)。

董事會由股東會選舉產(chǎn)生，根據(jù)需要可以引進(jìn)外部董事。為保障中小股東的權(quán)益，在董事會、監(jiān)事會選舉中可以采用累積投票制。

監(jiān)事會由股東會選舉產(chǎn)生，監(jiān)事會中要有股東代表和職工代表。

代表國有股份出任的董事、監(jiān)事由國資監(jiān)管機構(gòu)選派，其中國有控股公司的董事長、監(jiān)事會主席由國資監(jiān)管機構(gòu)推薦或派駐。

經(jīng)理層人員原則上按市場化選聘。

董事長為公司的法定代表人，可以由黨委(黨組)書記兼任。

“三會一層”法人治理結(jié)構(gòu)模式的核心是清晰劃定股東會與董事會、監(jiān)事會及董事會與經(jīng)理層的委托——代理關(guān)系，強化董事會貫徹黨和國家的路線、方針、政策以及在重大問題上的決策作用和經(jīng)理層的日常經(jīng)營、管理作用；監(jiān)事會能夠獨立有效行使監(jiān)督權(quán)。為充分發(fā)揮監(jiān)事會的獨立監(jiān)督約束作用，可以參照德國、荷蘭等國家公司治理模式，監(jiān)事以外派為主，適量吸收內(nèi)部人參加，并保證其有效行使職權(quán)。

對集團成員單位的公司法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)視情況而定，不應(yīng)采取千篇一律的模式，也不必與母公司完全一致。在新的《公司法》和《國資法》未出臺前，要在公司章程中明確和規(guī)范。

完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)幾點建議

①正確處理好“新三會”和“老三會”的關(guān)系

“新三會”即指公司法人治理結(jié)構(gòu)中的股東會、董事會和監(jiān)事會，“老三會”即指黨委會、職代會和工會。我國多數(shù)國有企業(yè)“新三會”設(shè)立后，“老三會”仍然延續(xù)存在。關(guān)于二者關(guān)系的處理，黨的十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)中明確指出“企業(yè)黨組織要發(fā)揮政治核心作用，并適應(yīng)公司法人治理結(jié)構(gòu)的要求，改進(jìn)發(fā)揮作用的方式，支持股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理者依法行使職權(quán)，參與重大問題的決策。”“要全心全意依靠職工群眾，探索現(xiàn)代企業(yè)制度下職工民主管理的有效途徑，維護職工合法權(quán)益?！?/p>

根據(jù)中央決定精神，我們認(rèn)為，企業(yè)黨組織具有保證黨的路線、方針、政策的貫徹實施的職責(zé)，參與企業(yè)重大問題的決策，并且具有團結(jié)統(tǒng)一董事會、班子成員思想和監(jiān)督各項重大決策和管理工作的義務(wù)，而不是有人理解的僅僅起到保障監(jiān)督作用；職工群眾是國家的主人，但落實到具體企業(yè)，每個人都是被聘用的工作人員，每個人都有維護個人權(quán)益的權(quán)利，也有參與管理的義務(wù)。但重大問題的決策必須按照公司法人治理結(jié)構(gòu)的要求規(guī)范進(jìn)行。在具體安排上，黨委會的主要成員要加入董事會，黨委書記可以兼任董事長；工會、職代會的主要職責(zé)是維護職工權(quán)益、監(jiān)督企業(yè)運行和溝通協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，工會領(lǐng)導(dǎo)和職工代表可以參加監(jiān)事會。在具體工作上，涉及到重大問題的決策要征求黨委會的意見，涉及職工利益的問題及時征求職工和工會的意見，將結(jié)果按時通報?？傊?，“新老三會”關(guān)系的處理和協(xié)調(diào)是國有企業(yè)改革中出現(xiàn)的新事物，通過不斷的實踐和探索必將找出有效的處理方式，保證企業(yè)協(xié)調(diào)有序運行。

②轉(zhuǎn)換國有企業(yè)選人用人機制，探索“黨管企業(yè)干部”的新形式、新方法。

關(guān)于企業(yè)干部管理，黨的十六屆三中全會《決定》指出“股東會決定董事會和監(jiān)事會成員，董事會選擇經(jīng)營管理者，經(jīng)營管理者行使用人權(quán)。”“要堅持黨管干部原則，并同市場化選聘企業(yè)經(jīng)營管理者的機制相結(jié)合。中央和地方黨委要加強和改進(jìn)對國有重要骨干企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的管理。”這些精神總體上與《公司法》的規(guī)定是一致的。而按照國務(wù)院《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，國資委決定任免或建議任免的企業(yè)干部范圍比較大，在實際工作中，中央管理的企業(yè)甚至對集團公司成員單位子公司的干部管理大多沿用行政干部的任免方式進(jìn)行，市場化選聘僅僅是個開端。因此，探討“黨管企業(yè)干部”原則和市場化選聘經(jīng)營管理者的有機結(jié)合是擺在我們面前的一個新課題。

在我國目前充分競爭的產(chǎn)品和要素市場不完善、職業(yè)經(jīng)理人市場尚未形成的情況下，我們建議采取以下做法：

首先，由黨的組織部門和國資監(jiān)管部門制定明確的各級各類企業(yè)干部的任職資格和條件，除規(guī)定政治條件、學(xué)歷和專業(yè)知識要求外，更要對從業(yè)經(jīng)歷、經(jīng)營業(yè)績和能力有明確規(guī)定，因為企業(yè)干部的閱歷和資歷非常重要，所以原則上應(yīng)分層次選拔，不宜越級選用。其次，組織選拔和考核上，具備條件的可以市場化公開招聘，其他仍可以沿用黨管干部的程序、方法組織考核，向股東會、董事會差額推薦。再次，按《公司法》和《決定》要求聘任，并報組織部門備案，組織部門建立健全高級職業(yè)經(jīng)理人員人才庫和后備企業(yè)干部庫。最后，企業(yè)干部中的董事會、監(jiān)事會、管理層均要實行任期制，并規(guī)定嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)，任期屆滿需重新聘任，但連任一般不超過兩屆，任期內(nèi)也可以雙向選擇，但要履行嚴(yán)格的組織程序。

③建立完善國有企業(yè)激勵約束機制

激勵與約束機制是法人治理結(jié)構(gòu)有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，激勵不足和約束軟化是國有企業(yè)普遍存在而長期未能很好解決的問題，在所有權(quán)和控制權(quán)兩權(quán)分離的情況下完善激勵約束機制尤為重要。這是一個非常復(fù)雜的問題，我們認(rèn)為要把握好以下原則：在明確貨幣資本(一般為國家的原始投入)治理的前提下，承認(rèn)人力資本的作用和價值，讓人力資本的管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，在提高企業(yè)競爭力和促進(jìn)企業(yè)發(fā)展中起到重要的作用。人力資本應(yīng)該有剩余價值的獲取權(quán)。激勵應(yīng)該是雙面多元的，約束應(yīng)該是內(nèi)外雙層的，雙面是指正面的獎勵性激勵，也有負(fù)面的懲戒性激勵，使之具有危機感和緊迫感；多元是指既有物質(zhì)性的激勵，也要有精神和社會層面的激勵；雙層約束是指既有內(nèi)部相互制衡、監(jiān)督約束，也需要來自外界市場和法律、社會層面的約束。全面貫徹責(zé)權(quán)利統(tǒng)一原則，不能出現(xiàn)激勵和約束的真空地帶，即對董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層實行全面激勵和約束，不能出現(xiàn)沒有責(zé)任的權(quán)力，也不能出現(xiàn)沒有權(quán)力、利益的責(zé)任。

具體做法建議為：首先對不同類型、不同行業(yè)和特點、狀況的企業(yè)，確定出相應(yīng)的目標(biāo)和考核指標(biāo)體系，確定大致的薪酬體系、標(biāo)準(zhǔn)和獎懲辦法；對不同層次的高級管理人員確定社會化的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，對職業(yè)經(jīng)理人應(yīng)該有一個市場化的定位，具體聘任中實行雙向選擇。其次，物質(zhì)激勵可以采取年薪加獎金為基礎(chǔ)的辦法，對上市公司和股權(quán)流動性好的公司可以輔之以期權(quán)激勵；而有效的退休保障激勵既是防止職務(wù)犯罪的有效手段，也是廣大國企高管人員最關(guān)心的問題，其激勵作用是必不可少的。再次，約束機制的建立，一是靠內(nèi)部機構(gòu)的相互監(jiān)督和制衡；二是市場業(yè)績的體現(xiàn)和考評結(jié)果，以及來自經(jīng)理人市場的競爭壓力，法律、道德約束都是不可缺少的，而任期制的實施及屆滿的雙向選擇也是規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)、形成有效約束的重要手段。最后，對監(jiān)事會成員要建立相對獨立的不與公司業(yè)績緊密掛鉤、但對問題的出現(xiàn)要承擔(dān)責(zé)任的激勵約束機制。

（作者系兵器財務(wù)有限責(zé)任公司黨委書記、總經(jīng)理）

（責(zé)任編輯：崔如波）