何　峻

摘要：土地征用引發(fā)的矛盾，其根源在于行政征用權的濫用，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權缺少應有的法律保障。因此，必須用法律規(guī)范行政征用權，保護農(nóng)民的合法權益。

關鍵詞：行政征用；土地財產(chǎn)；公共權力

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)04—0055—03

一、我國土地征用中的違法、失當行政行為及其根源

(一)征用權力運行失范，行政違憲。導致征地權運用不規(guī)范的主要原因是立法上的問題?，F(xiàn)行憲法規(guī)定，我國土地實行公有制。其形式有兩種：一是國有；二是農(nóng)民集體所有。憲法已明確，“城市的土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。這里指的土地，顯然指集體所有的土地。而《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！边@就意味著任何單位和個人的“建設”，必須是為了“公共利益”，否則，它所依法申請使用的國有土地，只能是原來就屬于國家所有的土地，即城市土地，而不能是政府統(tǒng)征為國有后的原農(nóng)民集體所有的土地，否則，便違背了憲法規(guī)定的“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”的精神。但事實上“任何單位和個人的建設”很少有“為了公共利益”的，而他們的用地卻絕大多數(shù)都是政府統(tǒng)征為國有后的原農(nóng)民集體土地。由于在征用中出現(xiàn)征用權失范、濫用等問題，不少商業(yè)性項目用地也由政府出面低價統(tǒng)征后高價轉賣給開發(fā)商，或低價賣給開發(fā)商，少數(shù)政府官員以招商引資上項目為由，收取好處費，使農(nóng)民的正當權益在“合法”的保護傘下受到侵害。按理，在市場經(jīng)濟條件下，土地交易雙方在經(jīng)濟和法律地位上是平等的，雙方通過談判協(xié)商確定土地的價格，而多個購買者和多個出賣者的競爭，使土地價格達到均衡和合理的水平。然而，由于法律的不完備，《土地管理法》背離憲法的規(guī)定精神，且國家對農(nóng)村集體土地實行的是征用，雙方的法律地位是不平等的。這樣，行政所依之法便不符合憲法規(guī)定，按照憲政要求，該行政征用行為應視為違憲行政行為。

(二)土地征用補償標準顯失公平，補償款不能及時到位。我國現(xiàn)行的征地補償計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”。按此計算，所征土地補償費為前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補助費為前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種補償辦法顯失公平。土地征用單位在征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統(tǒng)的糧食經(jīng)濟作物來測定前3年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，較少顧及現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)等一體化的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，其價值也不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。所以，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征用土地本身的價值。此外，征地補償標準沒有包含土地增值部分。土地征用后，用途的改變，通常會導致地價的狂升。土地征用后之所以會產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國家規(guī)劃和開發(fā)投資兩方造成的。按照馬克思的地租理論，對增值部分的分配應考慮被征地者的利益。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經(jīng)濟價值，在市場經(jīng)濟條件下，其升值空間是很大的。我國現(xiàn)行《土地管理法實施條例》規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”，“土地附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”，“安置補助費必須專款專用，不得挪作他用”。但有些基層政府暗箱操作，政務不公開，采取政府強行定價的方式確定補償費用，即使勉強補償，也遲遲不能到位。由于目前對于征地補償費的分配缺少具體細則，留村的征地補償款份額較大，加之缺少規(guī)范的村務公開、財務公開制度和監(jiān)管機制，少數(shù)村干部靠手中權力大肆揮霍失地農(nóng)民的保命錢，有的干脆強取豪奪將集體資產(chǎn)收歸自家囊中。無論制定過低的補償標準、隨意截留、私分補償款，還是低征高賣，其背后的共同點就是，漠視農(nóng)民的利益。浙江省象山石浦農(nóng)民曾因土地征用問題，請律師打官司，想要討個說法，縣里一位政法干部竟赤裸裸地警告他們：“你們告到天上去也不會有好結果，你們想想，天下是共產(chǎn)黨的!法律是共產(chǎn)黨制定，你們拿著共產(chǎn)黨的法律告共產(chǎn)黨的政府，能贏?”

(三)征地程序欠缺，被征用方合法權益無保障。《土地管理法實施細則》規(guī)定：“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這一規(guī)定，在實踐中往往致被征用方于不平等地位。由于對“公共利益”的界定模糊，使得征用的隨意l生越來越大。周漢華先生認為，公共利益的范圍如果在實體上不能列舉清楚的情況下，可以通過程序來解決。比如房屋拆遷、土地征用是地方性的問題，可以通過健全的公民參與機制。如果民主化到位，那么即使不好界定公共利益，由民主程序達成的、不同利益群體能夠充分表達的機制形成的公眾意志，我們可以假定它是公共利益。為什么城市越來越美，工廠越來越多，而百姓越來越不滿意?因此，實體標準與程序設計應同步推進。在拆遷和征用問題上，富人對政府的影響力大于窮人，弱者制約政府最有效的機制就是投票權。據(jù)《法制日報》報道，南京市江寧區(qū)全部面積只有1566平方公里，但4大開發(fā)區(qū)總規(guī)劃面積已高達800平方公里，占了全區(qū)的一半多，開發(fā)中發(fā)現(xiàn)了無任何手續(xù)就強行拆遷農(nóng)民的住房，不同意就停水停電砸玻璃等侵犯農(nóng)民權益的無法無天舉動。

二、規(guī)范行政征用權與保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權的法律制度設計

據(jù)有關部門統(tǒng)計。從1990年至今，失地農(nóng)民超過2000萬人。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝，這意味著失地農(nóng)民的數(shù)量還將不斷擴大。土地是農(nóng)民生活、生產(chǎn)、生存的基礎。來自土地的收入是農(nóng)民最基本、最可靠的收入來源。土地也是國家賦予農(nóng)民社會保障的載體，是家庭保障最基本的經(jīng)濟基礎。而失地農(nóng)民的增加，又是工業(yè)化和城市化進程中不可避免的矛盾。這些年來，由于征地引發(fā)的矛盾不斷加劇，國家相繼采取了一系列措施，但未能從根本上解決問題。因此，制度設計顯得尤為迫切和重要。

(一)改革現(xiàn)行土地產(chǎn)權制度，明晰土地所有權主體。失地農(nóng)民問題實際上暴露的是中國的土地制度問題。土地對于農(nóng)民來說就是財產(chǎn)，但現(xiàn)在并沒有把它作為財產(chǎn)來看待。在農(nóng)用地轉為建設用地的過程中，農(nóng)民希望更多地用市場機制來解決，這樣可以對土地的所有權、使用權，處置權等財產(chǎn)權能夠得到充分的尊重，利益得到應有的保障，從而改變現(xiàn)行的仍具計劃經(jīng)濟性質(zhì)，帶有強制性、壟斷性，把農(nóng)民利益排斥在土地利益分配體系之外的行政占用方式。這就需要我們重新審視農(nóng)村土地的產(chǎn)權問題。

現(xiàn)實中我們看到這樣一些問題：其一，集體土地所有權主體不清。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，“集體”指誰?當前農(nóng)村集體組織是一個多層次的結構，那么農(nóng)民集體土地所有權究竟歸哪一層次的集體組織所有?據(jù)現(xiàn)行《村委會組織法》規(guī)定，無論是村民小組還是村委會都不可能成為農(nóng)民集體土地的所有者。這就造成了農(nóng)村土地所有權主體模糊不清。當集體組織不清晰，主體不確定，就使得村民小組、村委會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府都成為集體土地的支配者，并相互爭權奪利。其二，集體土地所有權性質(zhì)不清。性質(zhì)決定著所有權行使的方式，而對農(nóng)民集體土地所有權的性質(zhì)歷來爭論不休。主要有三種觀點：一是集體經(jīng)濟組織享有單獨所有權；二是認為集體成員對土地享有占有、使用和收益權；三是認為是“個人化與法人化的結合”，集體土地為集體組織法人所有，而成員享有股權或社會權。于是就有了代理人行使、代表人行使以及集體成員共同行使的不同主張。國有土地所有權的行使在立法上有明文規(guī)定，而農(nóng)民集體土地所有權在立法上未明確，于是村干部和鄉(xiāng)干部成了農(nóng)村集體土地的實際支配者和最大受益者。其三，農(nóng)民集體土地所有權殘缺。所有權應是一種充分、完整的物權，但我國的農(nóng)民集體土地所有權卻是一種殘缺不全、受到嚴格限制的所有權。國家對用途、流轉、處置都進行嚴格控制，真正的農(nóng)民集體土地所有權在國家，各級政府只是國家的代理人，鄉(xiāng)、村、組集體是國家的基層代理人。當然，國家應對集體土地管制，但行政權力對作為民事權利的農(nóng)地的所有權的介入應適度。國家行政權力干預越多，“公共利益”的范圍就越廣，造成濫用公共權力，以公共利益之名侵犯農(nóng)民合法權益。

引發(fā)以上問題的主要原因，首先是法制不統(tǒng)一?，F(xiàn)行有關農(nóng)民集體土地所有的法律，將農(nóng)民集體組織與農(nóng)民集體經(jīng)濟組織并用，將“農(nóng)民”、“農(nóng)村”、“農(nóng)業(yè)”經(jīng)濟組織混用。據(jù)《土地管理法》，村民小組才是農(nóng)民集體土地最大的所有權主體，土地承包也是以村民小組為單位發(fā)包的。但在《村民委員會組織法》中，村民小組隸屬于村委會，沒有獨立地位，對土地的經(jīng)營管理權自然也就歸村委會了。那么，村民小組何以有權力發(fā)包?其次，理論上不成熟，目前尚缺少為政策和法律所接受的理論，無力支撐立法。再次，村民自治乏力，行政權力缺少制約。農(nóng)民土地財產(chǎn)權的落實，將在很大程度上依賴于我們的基層民主建設?，F(xiàn)實中，村級組織在很大程度上就是村干部。村干部能在多大程度上代表農(nóng)民利益?村干部一方面受到自身利益的局限，另一方面存在著來自上面的壓力，客觀上不能完全代表農(nóng)民利益。現(xiàn)在的關鍵問題是，現(xiàn)有的村級組織和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、農(nóng)民之間的關系未理清。農(nóng)村實行稅費改革后，村級組織的行政化傾向，政府對村級組織的控制力越來越強。在這種情況下，村干部如何能完全代表農(nóng)民利益?要想讓農(nóng)民的集體組織真正為農(nóng)民負責，我們還需不斷探索基層民主的實現(xiàn)形式，完善村民自治制度，使政府與村委會的關系真正變領導為指導關系。

那么，要從根本上解決征地中存在的諸多問題，就必須靠市場機制．靠法制。第一，明晰農(nóng)民土地財產(chǎn)權。農(nóng)村集體建設用地使用權、農(nóng)用地承包權和經(jīng)營權都直接來自于農(nóng)民集體土地所有權，應歸屬于農(nóng)民集體土地產(chǎn)權體系中的使用權。建立和完善農(nóng)民承包土地所具有“占有、使用、收益、處置”的完整物權制度。第二，建立公平的土地交易制度，凡經(jīng)營性用地，政府不得強制征用，要建立農(nóng)民集體建設用地使用權與國有土地使用權并軌入市的交易制度。第三，建立土地流轉機制。土地有償使用和合理的土地流轉機制是農(nóng)村土地使用權流轉市場化的關鍵。明確流轉的決策者應是農(nóng)民自己，如何轉讓應由農(nóng)民自己決定，流轉價格補償由市場決定．對目前多數(shù)地方由行政干預農(nóng)民進行土地使用權轉讓、違背農(nóng)民意愿搞非農(nóng)開發(fā)、形象工程而不按科學發(fā)展觀辦事的現(xiàn)象，應通過土地流轉機制加以遏制。

(二)按公平合理原則，創(chuàng)新土地征用補償制度。行政征用補償原則自法國《人權宣言》發(fā)展至今，被世界上各國所接受，其基本精神是，“財產(chǎn)是不可侵犯的權利。除非當合法認定的公共需要所顯然必需時，且在公平而預先賠償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不得受到剝奪”。許多國家在憲法中規(guī)定了政府的征用補償責任。如美國憲法第5條修正案規(guī)定：“人民私有財產(chǎn)，如無合理補償，不得被征為公用”，《日本國憲法》規(guī)定：“私有財產(chǎn)，在正當補償下得收為公用”；《意大利共和國憲法》規(guī)定：“為了公共利益，私有財產(chǎn)在法定情況下得有償征收之”。同時，它們都確立了正當、公平、公正、合理等補償原則。由于國力原因和計劃經(jīng)濟觀念的影響，我們在處理國家、集體、個人三者利益關系上，傳統(tǒng)的烙印很深。實踐中土地征用補償標準較低，達不到公平、合理的要求。從目前世界發(fā)展趨勢看，土地征用補償范圍及標準日益放寬。所以不少學者主張補償范圍適當放寬，補償標準靈活掌握，補償方式多樣化，使土地征用補償不僅能彌補相對人損失，又可配置資源、監(jiān)控公共權力。認為國家緊急狀態(tài)下的征用，補償標準可以低一些，而征地用于營業(yè)性目的項目是追求個人利益最大化，那么補償就應該高一些。對于征地后補償不夠公正、合理怎么處理?按照法治政府的誠信要求，征用實施之前或之后，政府應主動與被征用土地的農(nóng)民就補償?shù)姆秶?、標準、方式、期限等問題充分協(xié)商，盡量達成補償協(xié)議，補償中的爭議應有司法救濟渠道。日本土地征用中，若對征用委員會的補償裁決不服，不能對裁決本身起訴．但可采取當事人訴訟的形式，即起業(yè)者以土地所有者為被告，或土地所有者以起業(yè)為被告直接向法院起訴，這對雙方都是公平的。我國對于補償救濟的途徑還不規(guī)范，被征地農(nóng)民遇到不公平的補償，往往只能上訪或依賴于媒體的呼吁，人治色彩很濃。作者認為，從維護農(nóng)民的利益，建設法治政府的要求出發(fā)，應盡快建立健全征地補償司法救濟制度。

《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》要求，按照保障農(nóng)民權益，控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序。那么，改革創(chuàng)新補償制度，要特別注意區(qū)分公益征用與經(jīng)營性開發(fā)，即只有是為了公共利益需要的，才能適用有關征用的法律制度。因征用帶有一定的強制性，被征用方只能將土地財產(chǎn)“賣”給政府，而經(jīng)營性征用，征與被征雙方的行為屬平等的民事主體，應遵照合同法中有關平等自愿、誠實信用等原則，不得強迫。同時，對被征用方的依法補償，應是公平補償、足額補償和及時補償。具體應考慮以下幾個方面：其一，補償標準的確定要合理，既要考慮被征用土地所有人的損失，也要考慮被征用土地市場上的價格、土地對權利人的特殊價值、失去土地的間接損失等因素。其二，補償對象范圍要具體。補償對象不僅限于被征用人，有權得到補償?shù)倪€應當包括被征用相關的收益人。其三，補償要及時?！斑t到的正義不是正義”，不及時的補償是政府不講誠信的表現(xiàn)，也就談不上公平和足額。如前所述，目前我國在土地征用補償上采用的非市場化的標準，補償費偏離了土地市場價格，被征地后的農(nóng)民生活水平急劇下降，不少農(nóng)民陷入無地種、無房住、無工做的“三無”困境。補償根本無法使農(nóng)民恢復到過去的生活水準，將來的生存權也得不到應有的保障。如果補償不及時，農(nóng)民就無法正常生活。因此，現(xiàn)行的土地征用補償制度，應從“三個代表”和科學發(fā)展觀的理念出發(fā)，以人為本，依照法治國家的要求，貫徹土地征用“相當補償”原則，以切實保障農(nóng)民的權益。

總之，征地補償?shù)姆秶藴?、方式、途徑、司法救濟等環(huán)節(jié)，必須按憲法規(guī)定精神，在有關法律、法規(guī)中具體化，便于實施。

[責任編輯：錢國華]