葉　苾

中國(guó)反壟斷，最大的障礙在于政府。這也是中國(guó)《反壟斷法》至今不能出臺(tái)的主要原因。不過，一旦出臺(tái)，它將不僅僅是反壟斷的利器，同時(shí)成為推動(dòng)中國(guó)政治體制改革的催化劑。

隨著跨國(guó)公司在中國(guó)的影響力越來越大，其負(fù)面作用也開始逐漸顯現(xiàn)。而行政性壟斷行業(yè)的某些行為對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響也日益嚴(yán)重，不少專家認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快建立反壟斷的法律體系和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

日前，中國(guó)的反壟斷邁出了艱難的第一步，繼國(guó)家工商總局對(duì)中國(guó)企業(yè)壟斷調(diào)查報(bào)告出臺(tái)之后，商務(wù)部成立了反壟斷調(diào)查辦公室。該辦公室一位高級(jí)官員透露，這個(gè)新的機(jī)構(gòu)將會(huì)在《反壟斷法》出臺(tái)前夕，拿郵政、鐵路運(yùn)輸、電信、保險(xiǎn)等自然壟斷行業(yè)“開刀”。

而《反壟斷法》草案目前仍在國(guó)務(wù)院法制辦審議，商務(wù)部條法司副司長(zhǎng)郭京毅透露，最晚將于明年3月十屆人大第三次會(huì)議期間出臺(tái)。而條法司司長(zhǎng)尚明先前表示，國(guó)務(wù)院已經(jīng)把該法列入2004年立法規(guī)劃。

不過，歷時(shí)整整10年的《反壟斷法》依然面臨較大的立法分歧和執(zhí)行困難，業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，此次也未必能及時(shí)出臺(tái)。另外，反壟斷調(diào)查辦公室雖然開展反壟斷立法及其相關(guān)工作，但是作為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，它能否擔(dān)當(dāng)起反壟斷重任受到質(zhì)疑。比如，拿郵政、鐵路運(yùn)輸、電信、保險(xiǎn)等自然壟斷行業(yè)開刀，一個(gè)局級(jí)單位是否有足夠的權(quán)力制約部級(jí)單位？不過郭京毅也表示，如果《反壟斷法》最后決定反壟斷是由商務(wù)部承擔(dān)，這個(gè)辦公室會(huì)成為主要的承擔(dān)機(jī)構(gòu)。

爭(zhēng)議不斷，難獲共識(shí)

中國(guó)社科院法學(xué)所經(jīng)濟(jì)法室主任王曉曄認(rèn)為，中國(guó)反壟斷，最大的障礙在于政府。這也是中國(guó)《反壟斷法》至今不能出臺(tái)的主要原因。

早在1980年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》中便首次提出了反壟斷，特別是反對(duì)行政壟斷的任務(wù)。1994年5月，“《反壟斷法》起草小組”成立，《反壟斷法》曾先后列入第八屆、第九屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，但由于爭(zhēng)議太大，迄今沒有出臺(tái)。

王曉曄指出，有些人包括很多政府官員都認(rèn)為，反壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)育后的任務(wù)，而中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)力量過度集中的問題基本不存在，中國(guó)企業(yè)的規(guī)模還普遍偏小，與世界級(jí)大企業(yè)相比就更小，因此中國(guó)當(dāng)前應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)企業(yè)集中，組建大企業(yè)集團(tuán)，而不是要反壟斷。

另外，部門利益也成為反壟斷的障礙。一些在過去被視為自然壟斷的行業(yè)如電信、電力、郵政、鐵路等部門出于自身的既得利益，它們對(duì)反壟斷立法自然不會(huì)有很大興趣。因此，這些行業(yè)即便不是公開反對(duì)這個(gè)立法，它們也會(huì)以本行業(yè)的特殊情況為由要求從《反壟斷法》中得到豁免。

參與了1993年《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的起草律師關(guān)安平也認(rèn)為，中國(guó)目前出臺(tái)《反壟斷法》的時(shí)機(jī)不是太好。因?yàn)橹袊?guó)每個(gè)行政部門都有下屬的大型行業(yè)公司，沒人能夠觸動(dòng)這種壟斷。

北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)法研究所所長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師盛杰民認(rèn)為，商務(wù)部與工商總局的關(guān)系、利益的協(xié)調(diào)也是造成《反壟斷法》十年難產(chǎn)的原因之一。由誰(shuí)來執(zhí)行反壟斷的任務(wù)，成為《反壟斷法》制定過程中的一股暗流。日前成立的商務(wù)部反壟斷辦公室擁有未來反壟斷的名分，而工商總局則擁有過去十年的反壟斷經(jīng)驗(yàn)。未來的反壟斷工作究竟由誰(shuí)來承擔(dān)，尚未有定論。

在此前的征求意見中，工商總局曾表示，商務(wù)部并沒有一支專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)行《反壟斷法》，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的反壟斷工作必然力不從心。而作為行政執(zhí)法單位的國(guó)家工商總局則具有先天優(yōu)勢(shì)。

專家認(rèn)為，最理想的方式就是反壟斷部門直接隸屬于國(guó)務(wù)院，并獨(dú)立于商務(wù)部和國(guó)家工商總局，否則難以限制其他部的限制性競(jìng)爭(zhēng)行為。

行政壟斷難制約

在內(nèi)地目前所有的壟斷行為中，行政性壟斷無(wú)疑占據(jù)首當(dāng)其沖的位置。行政壟斷主要表現(xiàn)為地方保護(hù)主義和行業(yè)壟斷。

行業(yè)壟斷表現(xiàn)為一些集行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)于一體的行政性公司、承擔(dān)著管理行業(yè)任務(wù)的大企業(yè)集團(tuán)以及一些掛部委享受優(yōu)惠待遇的企業(yè)。這些企業(yè)憑借政府給予的特權(quán)，有著一般企業(yè)不可能具有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在某些產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售或者原材料的采購(gòu)上處于人為的壟斷地位，從而不公平地限制了競(jìng)爭(zhēng)。有人稱之為“權(quán)力經(jīng)商”。

地方保護(hù)主要表現(xiàn)為地方政府禁止外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者阻止本地原材料銷往外地。例如，有些地方政府為了阻止外地的產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)，專門發(fā)布地方文件，禁止本地的單位和個(gè)人行銷外地產(chǎn)品，甚至對(duì)行銷外地產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)者隨意沒收或者罰款。

在王曉曄看來，中國(guó)的《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)最主要解決的就是行政壟斷。在2002年國(guó)家相關(guān)部門出臺(tái)《中華人民共和國(guó)反壟斷法征求意見稿》時(shí)，當(dāng)時(shí)的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委（現(xiàn)商務(wù)部）經(jīng)濟(jì)法規(guī)司副司長(zhǎng)陳麗潔博士在介紹立法情況時(shí)就透露，如何界定壟斷將是中國(guó)反壟斷立法要解決的首要問題。

她表示，綜觀各國(guó)現(xiàn)行《反壟斷法》，壟斷概念都是各國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情和特點(diǎn)界定的，中國(guó)是以反行政壟斷為特色。行政壟斷正是中國(guó)主要的壟斷形式，因此，中國(guó)的反壟斷立法首先應(yīng)將國(guó)家機(jī)關(guān)濫用權(quán)力對(duì)市場(chǎng)實(shí)施的壟斷行為包含在調(diào)整范圍內(nèi)。據(jù)透露，在《反壟斷法》的送審稿里已設(shè)專章對(duì)行政性壟斷進(jìn)行了規(guī)制。

中國(guó)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法研究中心研究員魯夫卻認(rèn)為，行政性壟斷是體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)物，是經(jīng)濟(jì)體制改革所要解決的問題，顯然不是一部《反壟斷法》所能解決得了的。

有專家認(rèn)為，寄希望于未來的反壟斷機(jī)構(gòu)，將反壟斷的矛頭對(duì)準(zhǔn)政府設(shè)立的壟斷，未免有點(diǎn)邏輯悖論的味道?！罢O(shè)立的反壟斷機(jī)構(gòu)，怎么會(huì)反對(duì)政府設(shè)立的壟斷呢？一個(gè)人能提著自己的頭發(fā)離開地面嗎？”

專家指出，《反壟斷法》最令人擔(dān)憂之處在于，如果只是一個(gè)法律文本，在執(zhí)行中得過且過，沒有人較真，那還不值得太過憂慮。但現(xiàn)在有了一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，問題就大了。有了機(jī)構(gòu)就得有官員，而官員是要找事做的。畢竟，反壟斷機(jī)構(gòu)要有壟斷可反，它才有存在的理由，也才有種種不言而喻的好處。而且，能夠找到的“壟斷行為”越多，就越能顯示該機(jī)構(gòu)的重要，從而順理成章的擴(kuò)大機(jī)構(gòu)，增加人手，走向臃腫。

王曉曄也認(rèn)為，行政壟斷不是一部《反壟斷法》能夠奏效的，但是，《反壟斷法》對(duì)政府濫用行政權(quán)力的行為作出明確的禁止性規(guī)定，這不僅有利于政府官員明辨是與非、合法與非法的界限，而且也有利于提高他們的反壟斷意識(shí)，自覺抵制這樣的違法行為。從這個(gè)意義上說，《反壟斷法》不僅是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的手段，而且也是推動(dòng)中國(guó)政治體制改革的催化劑。