馬翠軍

中國的“三農(nóng)”問題很大程度上在于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的結(jié)構(gòu)性邊緣化：農(nóng)業(yè)無法真正走向市場，農(nóng)村無法真正融入現(xiàn)代社會，農(nóng)民身份自由受到限制。這種結(jié)構(gòu)性邊緣化使中國健康的市場機制無法形成，使農(nóng)民的權益無法得到真正意義上的維護。在這一認識基礎上，社會各界形成了一種廣泛的共識：把農(nóng)民納入市場機制，融入現(xiàn)代社會，是農(nóng)民擺脫邊緣化和結(jié)構(gòu)性貧困的最終出路，也是農(nóng)民維護自身權益的合理性選擇。為此，國家提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，解決農(nóng)民進城就業(yè)問題，學界也不斷呼吁進行戶籍制度、土地制度改革，解放農(nóng)民的身份。然而，農(nóng)民的身份自由不等于農(nóng)業(yè)的獨立自主，農(nóng)民進城也不等于農(nóng)村融入現(xiàn)代社會。

在中國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是高度的三位一體，任何針對“一農(nóng)”而不顧其他的解決辦法都不可能從根本上解決“三農(nóng)”問題。如果我們承認“三農(nóng)”問題是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三方面的有機組成，而不是單純的農(nóng)民貧困、農(nóng)民就業(yè)問題；如果我們承認農(nóng)業(yè)和農(nóng)村是農(nóng)民的根基，而不是相反；如果承認農(nóng)民的利益和權益只能在公平的市場競爭中得到維護，而不會在各種權力、政策的暫時關照下獲得，那么中國“三農(nóng)”問題的核心就不是農(nóng)民負擔、身份自由、土地私有等表面問題，而是如何打破現(xiàn)行農(nóng)村治理體制對農(nóng)業(yè)中間環(huán)節(jié)的把持，讓農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)的主體和農(nóng)村的主人，讓農(nóng)業(yè)成為獨立自主的產(chǎn)業(yè)融入市場機制，讓農(nóng)村成為現(xiàn)代社會的有機組成部分，使“三農(nóng)”作為一個整體獲得自主性地釋放。在此意義上我們有必要對時下關于“三農(nóng)”問題的各種討論進行再反思。

一、農(nóng)民自由與農(nóng)業(yè)自由。許多人認為打破目前農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，縮小基層政權權力范圍最有效的途徑就是進行土地和戶籍制度改革，認為土地和戶籍制度改革會馬上降低基層權力部門對農(nóng)民的控制程度，從而使農(nóng)民獲得身份自由，并將直接導致農(nóng)民走向市場。既解決農(nóng)民就業(yè)，又降低農(nóng)村壓力。正因為如此，這兩項制度改革被很多人認為是解決中國“三農(nóng)”問題的根本出路。理論上或許如此，但現(xiàn)實并不這么簡單。且不說時下中國土地的稀缺性和較強的保障功能，不適合進行土地制度改革或私有化(關于這一點，溫鐵軍、李昌平等人有過詳細論述)，也不說戶籍制度改革對城市與農(nóng)村的治理現(xiàn)狀可能造成的沖擊。在此我只想指出：這兩項制度改革的積極倡導者在認識邏輯上是不全面的。這些人認為私有產(chǎn)權和人的自由在根本上決定著市場經(jīng)濟的一體化與現(xiàn)代市場制度的形成，但他們忽視了土地、勞動力、資本三要素的自由流通不是盲目的，而是以產(chǎn)業(yè)的自主和自由為前提的。而到目前為至，中國的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村則處于嚴格的管制與資源汲取之下。上世紀二三十年代中國的土地制度是允許自由買賣的，戶籍制度絕不如現(xiàn)在控制得這么嚴格，也沒有進行嚴格意義的城鄉(xiāng)分治。但是，當國家政權建設觸及鄉(xiāng)村，以加強國家對農(nóng)村資源整合和稅費征收時，國家便在廣大鄉(xiāng)村相繼實行了“村為定界”的村治辦法。“村為定界”的治理方式是以地域邊界為權力基礎，對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)進行嚴格劃分。這種治理模式大大加強了國家對農(nóng)村和資源的征收與整合力度，同時也使中國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的市場化進程更趨緩慢。由于國家和政治資源壟斷者對農(nóng)村與農(nóng)業(yè)資源的占有與剝奪，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大大提高，在當時的戶籍制度條件下，許多地主、紳商攜帶資本從鄉(xiāng)村逃往城市，而貧苦的農(nóng)民卻沒有能力離開土地，資本與人才的逃逸使農(nóng)業(yè)發(fā)展受到更大程度上的打擊。這種治理模式也造成了杜贊奇所說“非贏利性機構(gòu)”的大量滋生。這一時段歷史的復雜性很難靠簡單的幾句話闡述清楚，但至少可以說明那個時期，農(nóng)民的身份自由和土地的私有并沒有導致農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的市場化進程。因為“村為定界”的治理體制控制了整個農(nóng)業(yè)的資源和利潤，農(nóng)業(yè)喪失了獨立自主性和自我能動性。時至今日，中國農(nóng)村依然采取“村為定界”的治理模式，以地域邊界作為權力基礎，以邊界為政，以行政為策。在邊界與行政的高度統(tǒng)一下形成的權力結(jié)構(gòu)徹底把握了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村各方面的資源反而瓦解了農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)的有機構(gòu)成和農(nóng)民的整體利益。很明顯，行政權力與邊界權力高度統(tǒng)一下的權力結(jié)構(gòu)是土地私有和戶籍改革所無法打破的。土地、戶籍兩項制度改革的確能夠?qū)е罗r(nóng)民的身份自由，導致農(nóng)民向城市流動，然而，城市的市場機制與生態(tài)機制具有很強的競爭性和規(guī)范性，這種競爭性與規(guī)范性必然對大量涌入的農(nóng)民實行資格審查(如目前部分城市已經(jīng)開始對農(nóng)村移民提出要求：如有固定工作、固定住所、購置房屋、進行投資等)。在資格審查下，城市不可能解決大量農(nóng)民就業(yè)問題，而另一方面卻造成農(nóng)村精英人才和農(nóng)業(yè)資本大規(guī)模流向城市，進一步加速中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的衰落。這種嚴峻的形勢目前已在部分農(nóng)村呈現(xiàn)出來。目前，無論“三農(nóng)”問題的解決還是農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展，亟待解決的并不是農(nóng)民流向城市的人身自由，而是農(nóng)民對農(nóng)業(yè)的自主權和控制權。

二、機構(gòu)改革與農(nóng)民負擔。目前，我國農(nóng)村經(jīng)濟形式已由八十年代初集體經(jīng)濟與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的雙層結(jié)合變成單一的家庭經(jīng)濟。村集體經(jīng)濟組織有名無實，鄉(xiāng)村“兩委”長期充當實質(zhì)上的“村公所”，成為鄉(xiāng)村治理的路徑依賴。這樣，鄉(xiāng)村治理就跨越集體組織直接面對家庭這一生產(chǎn)單位，而沒有給其他組織的生成留下空間。農(nóng)民的集體行動邏輯很難產(chǎn)生，即使農(nóng)民自發(fā)生成各種組織，也很容易被占主導地位的基層政權和鄉(xiāng)村“兩委”所支配或吸納。在農(nóng)民集體利益無法生成，甚至還無法成為農(nóng)業(yè)主體和農(nóng)村主人的情況下，農(nóng)民的權益無法從根本上得到維護，從而造成農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)資源常常被政治資源壟斷者所剝奪或控制，農(nóng)民負擔日益加重，農(nóng)民結(jié)構(gòu)性貧困更加突出。在這種嚴峻形勢下，國家開始進行大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，并提出要打破歷史上的“黃宗羲定律”。時下鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革已普遍展開、部分地區(qū)也開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、鄉(xiāng)村“兩委”合一、村村合并等改革試驗。這些做法主要是精簡機構(gòu)和人員，并不針對農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)，也不會削弱鄉(xiāng)村治理者的權力范圍。猶如多年來中國歷次進行的機構(gòu)改革，一直沒有將行政管理體制與整個上層建筑聯(lián)系起來，依靠占主導地位的行政機構(gòu)推進機構(gòu)改革與政策的實施，造成行政對政策與制度的操縱。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革同樣沒有涉及治理模式。部分省市開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、浙江等地開展的農(nóng)村并村并沒有打破現(xiàn)有鄉(xiāng)村權力邊界，只是擴大了權力邊界的范圍。這種改革的目標和價值僅限于減輕農(nóng)民負擔，而不可能為農(nóng)民自組織的產(chǎn)生提供超越鄉(xiāng)村權力邊界的空間。因此，機構(gòu)改革和人員精簡并不能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的自主性。在現(xiàn)代技術和生產(chǎn)條件下，八億農(nóng)民搞飯吃長期解決不了溫飽，這絕不是一個“農(nóng)民負擔”所能解釋的，也不是機構(gòu)改革和人員精簡所能改變的。長期存在的農(nóng)民負擔并不是實質(zhì)性的問題，而是一個針對八億農(nóng)民解決溫飽的問題，甚至可以說是一個偽問題。針對農(nóng)民負擔與農(nóng)民溫飽問題的基層機構(gòu)改革充其量只能算是政府對農(nóng)民做出的一個最低層面的政治妥協(xié)。中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民需要的是大發(fā)展，而絕不僅是農(nóng)民溫飽。農(nóng)民負擔和溫飽作為一個偽問題長期掩蔽了更為本質(zhì)的問題：農(nóng)民如何成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的利益主體。農(nóng)村治理體制使行政機構(gòu)和權力擁有者對政治資源高度壟斷，使他們可以依靠村治結(jié)構(gòu)的治理途徑對農(nóng)業(yè)有利可圖的領域進行資源式地開發(fā)或占有，從而瓦解農(nóng)民的整體利益，阻礙農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑，農(nóng)民在分散的狀態(tài)下成為受支配者。溫鐵軍說：“任何可以憑借壟斷地位獲取超額利潤的部門都會堅持，并且加強原有制度，當大部分涉農(nóng)領域幾乎都被政府部門所屬單位壟斷，并且必然加強壟斷來獲取利潤的時候，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)中的活動能獲得利潤嗎？”(《讀書》，二○○一年十月)以行政手段推動機構(gòu)改革的辦法，不可能縮小行政權力范圍，降低行政權力力度，針對農(nóng)民負擔的機構(gòu)改革與人員精簡其價值有限。

三、市場失靈與政府失靈。溫鐵軍認為中國“三農(nóng)”問題處于市場失靈與政府失靈的雙重困境。土地嚴重稀缺、勞動力嚴重過剩、資金嚴重匱乏，現(xiàn)代市場經(jīng)濟的三大要素在中國農(nóng)村嚴重扭曲。很多人認為三大市場經(jīng)濟要素的嚴重扭曲導致中國農(nóng)業(yè)的市場失靈。我們認為在市場經(jīng)濟條件下，暫時的市場失靈并不可怕，因為還有國家管制給予糾正。問題是我們的農(nóng)業(yè)根本還不是一個獨立的產(chǎn)業(yè)，還沒有獨立自主進入市場。八億農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，不知道市場在哪里，不知道農(nóng)資供應的渠道在哪里，這在一個市場經(jīng)濟社會中是不可想像的。農(nóng)業(yè)整體利益的瓦解和農(nóng)民的被支配，使農(nóng)村社會無法與現(xiàn)代市場接軌，使“三農(nóng)”問題成為一個典型的市場邊緣化問題。這一問題不得到合理解決，中國也就無法走向健康的市場經(jīng)濟。的確，市場經(jīng)濟的核心是人的自由，市場經(jīng)濟的發(fā)展在于土地、勞動力、資本三大要素的自由流動，但現(xiàn)代制度經(jīng)濟學則揭示了市場經(jīng)濟第四大要素制度或體制對資源、產(chǎn)權、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及市場開發(fā)等方面的重要作用。尤其是轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家，針對各產(chǎn)業(yè)的制度與管制往往是市場力量無法突破的。只要現(xiàn)行農(nóng)村治理體制不得到徹底改變，只要農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營無法獲得獨立自主的地位，即使土地、勞動力、資金等所有經(jīng)濟要素都具備，對“三農(nóng)”問題的解決也沒有實質(zhì)意義，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民仍將處于市場化的邊緣。在市場失靈的情況下，加強政府的管制成為合理。

近年來，各地基層政府都在努力采取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、組建龍頭企業(yè)、實施科技推廣等一系列解決“三農(nóng)”問題的措施。但是，所有這些措施幾乎沒有取得什么效果，甚至還出現(xiàn)一定的負面影響。這也使得很多人認為“三農(nóng)”還面臨政府失靈的問題。但是，所謂的政府失靈絕不是行政治理體制效果不理想，恰恰是因為行政的操縱和治理體制對政治資源的占有壟斷造成涉農(nóng)政策法規(guī)無法真正落實。依靠政治治理為其合法性來源的基層政權，擁有政治、經(jīng)濟、文化、治安、行業(yè)管理等龐大的綜合權力，基層政權在強化社會整合的同時，也致使整個農(nóng)村社會無法超脫鄉(xiāng)村權力邊界與現(xiàn)代社會接軌?；鶎诱嗪艽蟪潭壬铣蔀檎钨Y源的截流者，真正的社會一體化無法實現(xiàn)，國家意志也無法真正落實。正因為此，有學者指出：中國的國家政權建設任務至今沒有完成。在這一意義上講，所謂“三農(nóng)”政府失靈實質(zhì)上體現(xiàn)的是國家意志與國家政策失靈：一是中央對基層政府三令五申的要求無法得到落實；二是涉農(nóng)的政策法規(guī)被嚴重扭曲，成為基層政權執(zhí)行權力的載體。依靠單一的行政推動，各權力部門成為政策、法律的擁有者和執(zhí)行者，從而喪失政策、法律的公共性。對于現(xiàn)代政治，政策法律的有效性與合理性正是在于其公共性，在于各利益主體的廣泛參與。某種程度上講，正是各利益主體對公共政策的廣泛參與和規(guī)范互動，才使社會成為有機共同體。喪失公共性的政策運作必然造成信息不對稱和弱勢群體的邊緣化，政策失靈也自然是必然。所以“三農(nóng)”的市場失靈與政府失靈，更本質(zhì)地講是市場邊緣化與政治邊緣化所導致的。這種邊緣化絕不是暫時的失靈，也不是單一的市場手段或政府管制手段所能解決的，因為，這種邊緣化不是市場與管制造成的負面效應，而是政治治理的結(jié)果。

四、農(nóng)業(yè)合作組織的生成與農(nóng)業(yè)組織立法。農(nóng)業(yè)合作組織被認為是推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變、促使傳統(tǒng)農(nóng)民成為市場主體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化載體。一旦農(nóng)業(yè)合作組織為農(nóng)民控制擁有，那么農(nóng)業(yè)就可能作為獨立自主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，參與到市場機制的流通交換中去，農(nóng)民因此將與城市生產(chǎn)者一樣成為市場經(jīng)濟的主體，從而擺脫邊緣化的困境。在農(nóng)民自主的農(nóng)業(yè)合作組織帶動下，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營就可以超越各種地域、行業(yè)的權力邊界，農(nóng)民權益就會在統(tǒng)一的市場經(jīng)濟規(guī)則下得到公正維護。當農(nóng)業(yè)合作組織把農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、物資供應、流通運輸以及加工貿(mào)易等融為一個整體，鄉(xiāng)村經(jīng)濟就會以產(chǎn)業(yè)式發(fā)展實現(xiàn)經(jīng)濟總量的不斷擴張。問題在于農(nóng)業(yè)合作組織的生成面臨很大困境：一是組織發(fā)育空間很??；二是組織的運作無力打破鄉(xiāng)村治理的路徑依賴。目前我國農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)合作組織都是在政府主導下成立的，即使在江浙等民營氣氛最濃的地區(qū)農(nóng)民自組織比例也很低，僅在15%左右，而跨越鄉(xiāng)村權力邊界的農(nóng)民自組織就更少了。只要農(nóng)民無法把握和控制這些組織的運作，農(nóng)民也就不會成為真正的市場主體，農(nóng)民的整體利益就無法從根本上得到確保。時下許多學者開始進行“新鄉(xiāng)村建設”實驗，試圖在村“兩委”之外設立農(nóng)民自組織，以企望在農(nóng)民自組織與村“兩委”之間形成相互支持、相互約束的良性互動之勢，從而發(fā)動群眾參與民主決策和村莊建設。試驗的初步情況并不理想，這種良性互動很難產(chǎn)生，更多的時候還是村“兩委”發(fā)揮主導性的支配作用大。山東蒙陰的部分村莊已成立了各種農(nóng)業(yè)合作社，與村“兩委”相互獨立，經(jīng)濟、政治職能分工明確，各自的運作較為理想，但農(nóng)村合作社的發(fā)展趨勢并不樂觀，人們擔心農(nóng)業(yè)合作社有一天會被村“兩委”所吸納，重新走向政經(jīng)合一(《經(jīng)濟觀察》，二○○二年三月十日，B4版)。無論如何，具有農(nóng)業(yè)合作組織雛形的農(nóng)民自組織在各地農(nóng)村已試探性地出現(xiàn)，它們在農(nóng)村公共領域、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、跨鄉(xiāng)村生產(chǎn)經(jīng)營，以及其他基層權力組織無力把握的領域中逐步組建起來，與政府主導下的農(nóng)業(yè)合作組織一同存在，并在職能與作用上發(fā)生重疊和沖突。在這種形勢下，許多學者開始呼吁國家盡快進行農(nóng)業(yè)組織立法，以規(guī)范農(nóng)民自組織以及各種農(nóng)業(yè)合作組織的運作。但是，還僅僅是農(nóng)業(yè)合作組織雛形的各種農(nóng)民自組織，其運作不可能十分規(guī)范，往往存在這樣那樣的問題，作為一種弱者的自組織，一種體制外的衍生物，農(nóng)民自組織不可能馬上具有體制要求下的規(guī)范。我不主張立即對農(nóng)業(yè)合作組織進行立法規(guī)范。對于現(xiàn)代社會，結(jié)構(gòu)性群體的邊緣化不僅會導致部分民眾喪失承擔社會職能、享受社會權利的資格，而且會導致制度與體制喪失整體運作能力，進而引發(fā)政治合法性問題。農(nóng)民的貧困，農(nóng)業(yè)整體利益的瓦解，農(nóng)村的孤立使中國“三農(nóng)”問題集中體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性邊緣化。

目前，任何將“三農(nóng)”分解處理的做法都將進一步加劇“三農(nóng)”的邊緣化?！叭r(nóng)”問題的真正解決必須使“三農(nóng)”作為一個整體從現(xiàn)行農(nóng)村治理體制下釋放出來，使其獲得自主性和能動性，進入現(xiàn)代制度與市場的規(guī)范運作。只要體制治理的意義大于制度規(guī)范的意義，“三農(nóng)”問題就無法得到根本解決。