周　韜

新聞輿論管理是國家社會管理的重要組成部分，而最能體現(xiàn)新聞管理水平的，是要有一套適合國情的新聞法制體系。鴉片戰(zhàn)爭以前，清朝的新聞傳播機構(gòu)分為官報和民間報紙。官報主要是政府設(shè)立的官報房出版的邸鈔，官報的發(fā)行，要經(jīng)過三個環(huán)節(jié)：通政使司、六科和提塘。通政使司收受官僚題奏。明降諭旨和經(jīng)皇帝允許下發(fā)的臣僚題奏，送達六科，由六科公開發(fā)抄，再由各省在京提塘抄錄傳送到各地。民間報房是從各省在京的提塘公設(shè)報房中逐漸分離出來的，它所出版的京報，其內(nèi)容和性質(zhì)與邸鈔并無不同。在清末，隨著閉關(guān)鎖國局面的打破，這種新聞管理體制也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

一、鴉片戰(zhàn)爭到甲午戰(zhàn)爭前為晚清新聞事業(yè)發(fā)展的第一階段，這一時期，外報在中國占據(jù)了壟斷地位，早期資產(chǎn)階級啟蒙思想家成為國人辦報的主體，清政府對新聞的管理方式為“于己民則禁之，于他國則聽之”。

鴉片戰(zhàn)爭改變了中國社會的格局。鴉片戰(zhàn)爭后，香港成了英國的殖民地。外國紛紛在香港設(shè)立新聞機構(gòu)，創(chuàng)設(shè)報刊，香港一時成為外報的發(fā)展基地和中心。１８４４年，港英政府還頒布了香港第一個出版法。在中國內(nèi)地，外國人也可以借助不平等條約，突破清政府的種種限制創(chuàng)設(shè)報刊。這樣，中國近代報刊便呈現(xiàn)出以香港為基地，在通商口岸首先發(fā)展，并逐漸向內(nèi)地滲透的態(tài)勢。到１８６０年，香港所出版的英文報刊和中文報刊超過全國其他各地的總和。此后，上海的報紙無論是在數(shù)量上還是在影響上才都超過了香港，成為中國的報刊出版中心。１８７２年８月，外國人在清王朝的統(tǒng)治中心北京創(chuàng)辦《中西見聞錄》月刊，這標志著外國人在中國辦報的壁壘已經(jīng)完全被清除。

外報在中國的發(fā)展，引起了許多有識之士、尤其是早期資產(chǎn)階級啟蒙思想家的警惕。他們一面敏銳地認識到，許多外國報紙尤其是外文報紙實際上充當(dāng)了列強侵華的急先鋒。另一方面，他們也明確地指出，報紙既有通民隱、達民情的作用，也可以監(jiān)督輿論，弘揚正氣，整飭吏治。早期啟蒙思想家進而要求興辦中國自己的報業(yè)，打破外報壟斷的局面，維護國家權(quán)益。尤為難能可貴的是，他們還提出了以法律來管理報業(yè)的初步設(shè)想，如鄭觀應(yīng)所言：“中國現(xiàn)無報律，……故將英國、日本報律譯呈盛杏蓀京卿，奏請選定頒行，準人開設(shè)，俾官商各有所遵守。”①在早期啟蒙思想家的努力下，１８７３年８月，武漢出現(xiàn)了中國人自己辦的第一份報紙《昭文新報》。１８７４年２月４日，王韜在香港創(chuàng)辦了《循環(huán)日報》。在香港、上海、廣州等地陸續(xù)出現(xiàn)了中國人自己辦的報紙。

這一時期，面對新聞領(lǐng)域出現(xiàn)的這些變化，清政府采取了兩種截然不同的應(yīng)對方式：一面對外國人辦報聽之任之，無可奈何；另一方面，對于國人辦報則嚴格加以限制。如光緒九年十一月（１８８３年１２月）廣東就出現(xiàn)了禁止國人辦報的告示。廣州的《廣報》由于刊登了某要員被參的消息，惹怒了兩廣總督李翰章，隨即被封。清政府在新聞管理上這種“于己民則禁之，于他國則聽之”的腐朽策略，使得許多國人自辦報紙為了生存，或者以外國人的名義出版，或者在外國的租界內(nèi)出版，以躲避清政府的壓迫。到中日甲午戰(zhàn)爭之前，中國人自辦的報紙雖然先后有２０多家，但最后除香港外，也只有上海、廣州兩地尚剩下幾種在租界內(nèi)慘淡經(jīng)營。②

二、甲午戰(zhàn)爭后到義和團運動為第二階段，辦報的主體是以康、梁為代表的資產(chǎn)階級維新派，清政府也采取了一些促進新聞事業(yè)發(fā)展的措施，但隨著戊戌變法失敗，新聞事業(yè)遭受挫折。

隨著甲午戰(zhàn)敗和《馬關(guān)條約》的簽訂，中華民族陷入了民族危亡的緊要關(guān)頭。資產(chǎn)階級維新派在這一時期應(yīng)運而生走上了歷史舞臺。他們通過組織各種維新團體和辦報宣傳其變法主張，掀起了轟轟烈烈的維新變法運動。康有為早在《公車上書》中就提出了興辦報業(yè)的建議，他深刻地指出：“中國百弊，皆由蔽隔，解蔽之方，莫良于是（指辦報）。③與此同時，維新派還高舉維新旗幟，積極進行了辦報實踐。在維新派的呼吁和影響下，這一時期出現(xiàn)了一個國人辦報的熱潮。據(jù)統(tǒng)計，１８９５—１８９８年間，全國出版的中文報刊有１２０種左右，而且約８０％是中國人自己創(chuàng)辦的。④這些報刊的出版，不僅打破了外報在中國的壟斷，而且由于其大都以宣傳維新變法為主旨，形成了一個全社會動員的維新變法的輿論氛圍。

在維新派的努力和影響下，百日維新期間，光緒皇帝也發(fā)布了許多支持辦報的上諭。１８９８年７月２６日，光緒皇帝準許改《時務(wù)報》為官報，并發(fā)布了“中國歷史上第一個公開宣告開放‘報禁的法令”⑤，公開承認了各地報館和出版的報刊的合法地位。８月９日的上諭又肯定了報紙的作用。８月２６日，清廷準予在上海設(shè)立編譯學(xué)堂，學(xué)生所編譯之書籍報紙一律免稅。９月１２日又準在京城籌設(shè)報館，并要求：“此外官紳士民，并著順天府尹、五城御史，切實勸辦，以期一律舉行。”在戊戌變法期間，維新派還提出了對新聞事業(yè)發(fā)展具有標志性意義的意見，就是對新聞事業(yè)的法制化管理。８月９日，康有為在上光緒帝《恭謝天恩條陳辦報事宜折》時又上了一個《請定中國報律折》的附片，康有為在附片中不僅提出了制定報律的設(shè)想，還指出，報律不僅要管理中國人自己的報紙，而且對外國人在中國的報館和報紙也具有同樣的約束力。光緒帝當(dāng)日就應(yīng)允并發(fā)布上諭：“泰西律例，專有報律一門，應(yīng)由康有為詳細譯出，參以中國情形，定為報律，送交孫家鼐呈覽?！币苑晒芾韴髽I(yè)終于提上了政府的日程。但是，這場運動僅一百多天的時間就迅速遭到失敗，所有報紙一律停辦。

三、義和團運動到清政府滅亡為第三階段，這一時期國內(nèi)報業(yè)以革命派報紙、立憲派報紙為主；清政府雖然出臺了新聞管理的法律，但由于其自身的腐敗不能順應(yīng)時代潮流的發(fā)展，最終造成新聞管理失控，清王朝走向滅亡。

戊戌維新失敗以后，中國新聞事業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了兩條主線。一條是革命派報刊，一條是維新派以及后來的立憲派的報刊。１９０３年４月，革命派在上海創(chuàng)辦《童子世界》，這是革命派在內(nèi)地出版的第一份報紙。１９０３年蘇報案以后，革命報紙在國內(nèi)迅速發(fā)展，全國各地幾乎都出現(xiàn)了革命派的報紙。維新派在戊戌維新失敗以后，繼續(xù)在國外辦報。１９０１年１月，清政府開始實行“新政”，維新派報刊重新活躍起來，而且規(guī)模和聲勢遠遠超過了戊戌變法時期。尤其在１９０６年清政府宣布“預(yù)備立憲”之后，立憲報紙更是紛紛涌現(xiàn)。

為了抑制革命報刊的發(fā)展，也為了抵制民辦報紙的“詭激失中之論”，清政府開始創(chuàng)辦官報。１９０２年，《湖南官報》、《江西官報》、《北洋官報》等相繼問世，其他各省也紛紛仿效，創(chuàng)辦官報。清政府宣布“預(yù)備立憲”以后，中央考察政治館于１９０７年創(chuàng)辦《政治官報》，是為中央官報（在１９１１年改為《內(nèi)閣官報》）。但是官報由于內(nèi)容陳舊，讀者很少，影響不大。

另一方面，在形勢的逼迫下，清政府終于開始制定“集會言論出版之律”，其主要目的是限禁革命報紙。１９０６年７月，清政府頒布第一部有關(guān)報刊出版管理的法律《大清印刷物專律》，隨后又頒布《報章應(yīng)守規(guī)則》，并在１９０７年頒布《報館暫行條例》。１９０８年１月，《大清報律》正式頒布。該報律規(guī)定對報紙實行登記制和新聞檢查制，對報紙內(nèi)容進行了更為全面的限制，是一部徹頭徹尾的反動報律，理所當(dāng)然地遭到了報界的同聲譴責(zé)和一致抵制，以至于無法真正施行。１９１１年２月，清政府頒布了在《大清報律》基礎(chǔ)上修改的《欽定報律》。但是，這時革命浪潮風(fēng)起云涌，革命報刊的民主共和、革命排滿輿論愈發(fā)猛烈；立憲派由于國會請愿運動失敗而與清政府分道揚鑣，對清政府的批評更趨激烈。隨著辛亥革命爆發(fā)，清政府的“報律”也隨著清政府的覆滅而成為歷史。

注釋：

①鄭觀應(yīng)《盛世危言》，華夏出版社２００２年版，第１４２－１４３頁。

②參見黃瑚：《中國近代法制史論》，復(fù)旦大學(xué)出版社１９９９年版，第６０頁。

③湯志鈞《康有為政論集》上冊，中華書局１９８１年版，第１５９頁。

④方漢奇：《中國新聞事業(yè)通史》第１卷，第５３９頁。

⑤黃瑚：《中國近代新聞法制史論》，復(fù)旦大學(xué)出版社１９９９年版，第７２頁。