葉向陽　盛軍鋒

隨著我國市場化改革進(jìn)程的推進(jìn)，公司化改革不可避免地波及到公用事業(yè)。公用事業(yè)單位在制度環(huán)境發(fā)生變化后，面臨著如何適應(yīng)市場，迎接市場競爭的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。郵政作為全程全網(wǎng)的公用企業(yè)，同樣也面臨著如何走向市場、適應(yīng)市場的問題。在經(jīng)濟(jì)全球化和競爭態(tài)勢改變的情況下，世界各國郵政都積極探索適合本國國情的、區(qū)別傳統(tǒng)國有公共企業(yè)體制的有效運(yùn)行模式。

一、郵政改革的背景

我國郵政的改革是在一系列背景下啟動(dòng)的。1998年郵電分營，對郵政帶來的影響直接地促進(jìn)了郵政改革。郵電分營使得郵政開始獨(dú)立運(yùn)營，郵政的成本利潤結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，原來與電信形成的成本利潤相互補(bǔ)償和平衡的機(jī)制被打破，郵政網(wǎng)絡(luò)不得不通過擴(kuò)大自身效益來維持，原來掩蓋的體制問題凸顯出來；近年來，我國市場化程度提高、經(jīng)濟(jì)全球化以及加入WTO所帶來的市場開放，都引起郵政潛在市場競爭程度提高，原來計(jì)劃體制模式下缺乏市場適應(yīng)力的郵政組織體制面臨著外在的硬約束。

但是，郵政不同于一般的公用事業(yè)，郵政改革具有特殊性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，郵政是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)，具有自然壟斷產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)。網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性質(zhì)依據(jù)于網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。規(guī)模經(jīng)濟(jì)是指郵政網(wǎng)絡(luò)在提供產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)所依賴的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，即郵政的全程全網(wǎng)設(shè)施需要龐大的固定資本投資，固定成本在總成本中占有很大比重，郵政服務(wù)的需求量越多，每一單位需求分擔(dān)的固定成本就越少，因而規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益也越明顯。范圍經(jīng)濟(jì)是指郵政網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)在壟斷的情形下，能收到生產(chǎn)與分配的縱向統(tǒng)一利益和對相對多種用戶提供服務(wù)的復(fù)合供給利益。

但郵政的自然壟斷性質(zhì)并不意味著郵政一定要由政府壟斷經(jīng)營，也并不是說，郵政網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)決定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)就一定能現(xiàn)實(shí)地實(shí)現(xiàn)。這種“網(wǎng)絡(luò)效益”的實(shí)現(xiàn)依賴于一系列條件。郵政網(wǎng)絡(luò)具有內(nèi)在的規(guī)模效應(yīng)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，同時(shí)也存在著經(jīng)營成本。20世紀(jì)60年代以來，許多研究表明，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的壟斷會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部無效率，從而抵消規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)收益的成本節(jié)省。我國郵政結(jié)構(gòu)是典型的“正金字塔”型的官僚結(jié)構(gòu)，經(jīng)營體制沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府直接管理，政企不分，機(jī)關(guān)化特征明顯，運(yùn)行效率低下，市場開拓能力不足，成本開支居高不下，X非效率現(xiàn)象嚴(yán)重。從而直接地導(dǎo)致虧損，超過了規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在網(wǎng)絡(luò)收益。因此，要實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)收益”，體制改革是最基本的前提。

郵政不但具有自然壟斷產(chǎn)業(yè)和網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，還具有為公眾提供普遍服務(wù)的公共產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，這決定了郵政改革要兼顧效益與公平，要考慮到公眾福利的維護(hù)，而這一涉及“外在性”的任務(wù)只能由政府執(zhí)行。因此，在新的制度中如何安排政府的職能，將是郵政改革區(qū)別于一般國有企業(yè)改革的重點(diǎn)。

二、現(xiàn)行體制存在的問題及改革方向

1、郵政現(xiàn)行體制存在的問題

（1）政企不分，產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑模糊化。

雖然我國郵政已經(jīng)開始企業(yè)化運(yùn)做，但是在決定企業(yè)行為的體制上仍然沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的組織框架和運(yùn)行機(jī)制，表現(xiàn)為政企不分、機(jī)構(gòu)龐大。作為國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表的政府職能和企業(yè)實(shí)際經(jīng)營權(quán)劃分不明確，政府行政主管部門既是“裁判員”，又是“運(yùn)動(dòng)員”。在現(xiàn)行體制中，所有者和經(jīng)營者角色模糊，職能不能有效發(fā)揮，激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制實(shí)際缺失，造成效率低下、資源浪費(fèi)。

（2）條塊分割、地域分割的利益格局，在一定程度上有損于網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢的發(fā)揮。

郵政政企不分導(dǎo)致企業(yè)依據(jù)行政地域布局，形成條塊分割的利益格局，企業(yè)經(jīng)營受制于行政區(qū)域劃分有悖于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和專業(yè)化經(jīng)營的原則。更重要的是，郵政作為網(wǎng)絡(luò)性產(chǎn)業(yè)，其網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的發(fā)揮在一定程度上依賴于網(wǎng)絡(luò)的完整，以及區(qū)域間依據(jù)市場需求進(jìn)行靈活的耦合與兼容，而依據(jù)行政區(qū)域劃分的機(jī)關(guān)化管理，在某種程度上妨礙了郵政“網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)”發(fā)揮和市場應(yīng)變性。以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)的眾多的分割利益集團(tuán)，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行中的交易成本較高，專業(yè)性、商業(yè)性改革的滯后，使得郵政全網(wǎng)成本過高。

2、改革的方向

（1）世界郵政改革的趨勢：公司化改造。

從世界范圍看，郵政體制大致有三種。一是政府行政體制，這是大多數(shù)發(fā)展中國家采用的制度，郵政的所有職責(zé)由政府規(guī)定，郵政純粹就是政府的一個(gè)部門，沒有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)和法律地位，郵政開支按照預(yù)算由政府財(cái)政供給；二是國有的公共企業(yè)，我國傳統(tǒng)郵政就屬于這一種。在這一模式中，法律規(guī)定郵政是國有的公共企業(yè)，郵政具有經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性，可以依據(jù)市場競爭有效利用資源，根據(jù)市場需求調(diào)節(jié)經(jīng)營。但是由于政企不分，經(jīng)營自主權(quán)常常為政府干預(yù)所奴役，因此，經(jīng)營自主權(quán)和市場適應(yīng)能力受到限制；三是股份有限公司。按照國家法律，郵政成為一個(gè)大的股份公司或集團(tuán)公司，解散原有政府部門或公用企業(yè)，郵政的國家財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到一個(gè)按公司法經(jīng)營的法人實(shí)體，公司可以是政府獨(dú)資也可以由政府控股其他主體參股。政府通過控股以及法規(guī)對公司的經(jīng)營行使所有者權(quán)益和其他保證公眾利益的權(quán)力。

從世界郵政發(fā)展趨勢來看，公司化改造，建立以完善的公司治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的股份公司是各國普遍努力的方向。西方許多發(fā)達(dá)國家如瑞典、新西蘭、澳大利亞、加拿大、瑞士、法國等都已實(shí)行了較為徹底的公司化改革。

(2)我國郵政改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，進(jìn)行公司化改造。

結(jié)合郵政的公用企業(yè)性質(zhì)和其他行業(yè)國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，我國郵政改革的方向應(yīng)是建立郵政現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)行公司化改造，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開、管理科學(xué)”的郵政集團(tuán)公司。在這一改革過程中，郵政國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定是基礎(chǔ)，是政企分開的前提，是政府職能和企業(yè)經(jīng)營職能進(jìn)行明確劃分的條件?！爸贫戎赜谝磺小保▍蔷存湥?993），依據(jù)郵政經(jīng)營特點(diǎn)構(gòu)建適當(dāng)?shù)慕M織架構(gòu)和企業(yè)體制是改革成功的根本保證。

建立現(xiàn)代企業(yè)制度，對郵政進(jìn)行公司化改造，就是要通過產(chǎn)權(quán)界定，將現(xiàn)存體制中郵政局行使的政府職能和經(jīng)營企業(yè)的職能分開，將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成兩者在法律基礎(chǔ)上的委托代理關(guān)系和完善的公司治理結(jié)構(gòu)。其中，國家只行使法律規(guī)定范圍內(nèi)的國家在郵政中的股權(quán)，享受出資人或所有人權(quán)益，不直接干預(yù)郵政企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營，郵政企業(yè)成為獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人主體。國家對郵政的所有權(quán)通過適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)代表，做到出資人代表到位，防止因所有權(quán)代表“虛位”而造成對經(jīng)營監(jiān)督的乏力，形成“內(nèi)部人”控制的結(jié)果。這樣，纏繞郵政政企不分、政府干預(yù)經(jīng)營、政府對企業(yè)經(jīng)營承擔(dān)無限責(zé)任的問題才能解決。

由于郵政企業(yè)的公共事業(yè)性質(zhì)，因此，在改革中，還應(yīng)界定清楚政府應(yīng)該行使的社會(huì)職能，政府不但行使股權(quán)，而且要通過適當(dāng)?shù)囊?guī)定、法規(guī)保證郵政企業(yè)普遍服務(wù)等一些社會(huì)服務(wù)責(zé)任的完成，防止郵政“市場化”過度，造成對社會(huì)公眾目標(biāo)利益的放棄或損害。這是郵政市場化、企業(yè)化改革的特殊之處。

三、對我國郵政公司化改革的若干建議

1、我國郵政集團(tuán)公司的模式選擇

我國郵政公司化改造中，郵政企業(yè)和政府在界定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，劃分各自權(quán)限，郵政企業(yè)成為獨(dú)立經(jīng)營的集團(tuán)公司。由于現(xiàn)存郵政資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，因此，公司化改革后，資產(chǎn)所有權(quán)仍是國家。問題是公司化改造后國家通過什么樣的方式實(shí)現(xiàn)對獨(dú)立經(jīng)營的郵政資產(chǎn)行使所有權(quán)，是像瑞士那樣全部擁有郵政公司的股權(quán)，還是部分擁有，通過控股實(shí)現(xiàn)對所有權(quán)的掌握。如果選擇后者，意味著在國家控股的前提下，吸收其他資本參股，形成股權(quán)多元化的郵政股份有限公司。也即純粹的國有獨(dú)資股份公司和國家控股的股份公司成為郵政公司化改造的模式選擇。

郵政企業(yè)作為社會(huì)公益型企業(yè)，長期以來是“官辦”，民間資本一時(shí)難以取代國有資產(chǎn)的主體地位，另外，郵政企業(yè)的普遍服務(wù)和承擔(dān)的政策性義務(wù)，以及郵政作用發(fā)揮依靠網(wǎng)絡(luò)的完整性等特點(diǎn)，都需要國家在一定范圍內(nèi)對郵政實(shí)行控制。因此，在公司化改造中，郵政國有資產(chǎn)不可能象其他競爭性領(lǐng)域中的國有資產(chǎn)一樣大幅度地退出。國有資產(chǎn)在郵政中仍將占主導(dǎo)地位。組建國有獨(dú)資或國有控股的公司集團(tuán)是郵政的必然選擇。

2、郵政集團(tuán)公司中的權(quán)責(zé)劃分

改組后的郵政集團(tuán)公司可以采取國有獨(dú)資或國有控股兩種形式，二者各有優(yōu)劣。國有獨(dú)資公司能直接地保證國有產(chǎn)權(quán)和郵政社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，國家授權(quán)郵政集團(tuán)公司經(jīng)營國有資產(chǎn)，能更好地傳達(dá)國家宏觀戰(zhàn)略政策，但是，由于產(chǎn)權(quán)集中，不能形成股權(quán)多元化的所有權(quán)制衡機(jī)制，對經(jīng)營權(quán)的治理效率低，易造成“內(nèi)部人控制”，資金來源單一；在控股公司中，設(shè)立郵政控股總公司和下屬由總公司控股的分公司，總公司中設(shè)立董事會(huì)來代表行使國有資產(chǎn)所有權(quán)。控股總公司和分公司組成的郵政企業(yè)擁有完善的公司治理，國有股和其他性質(zhì)的股份共同參與郵政各分公司的治理。其他資本參與郵政股份擴(kuò)大了資金來源渠道，也加強(qiáng)了公司治理。

綜合以上郵政公司可能的模式特點(diǎn)，吸收其他國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，郵政公司化改造應(yīng)選擇國有控股公司中的純粹產(chǎn)業(yè)控股公司。成立國家郵政集團(tuán)控股公司，對現(xiàn)有郵政資產(chǎn)價(jià)值評估、產(chǎn)權(quán)界定，并轉(zhuǎn)入郵政集團(tuán)控股公司，由其經(jīng)營并負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的保值增值。國家郵政控股公司下屬一系列專業(yè)性經(jīng)營的子公司，這些子公司是對現(xiàn)有業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)化重新構(gòu)建形成的，專業(yè)性公司構(gòu)建可依據(jù)業(yè)務(wù)種類的專業(yè)性，也可依據(jù)郵政市場經(jīng)營中的地域性特點(diǎn)。將郵政的政府職能（所有權(quán)和根據(jù)法律規(guī)定監(jiān)督審核郵政社會(huì)義務(wù)等職能）剝離出來，由新的郵政控股集團(tuán)總公司行使，而具體的企業(yè)經(jīng)營由各子公司完成。郵政控股公司建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，董事會(huì)通過股權(quán)掌握對各個(gè)子公司宏觀上的控制。董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)依據(jù)公司法和其他郵政法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對子公司的經(jīng)營監(jiān)督。國有資產(chǎn)通過取得控股股份收益實(shí)現(xiàn)的投資的利潤；各個(gè)子公司具有獨(dú)立核算、自主經(jīng)營的權(quán)力，公司經(jīng)營者取得剩余收益，從而形成經(jīng)營激勵(lì)。

郵政國有控股公司不直接參與郵政的具體經(jīng)營，主要是接受國家委托、代表國家執(zhí)行所有權(quán)職能，以及對郵政經(jīng)營的宏觀管理和決策。而政府只對極其重大事項(xiàng)進(jìn)行直接干預(yù)和審核，其他日常管理委托給郵政控股公司，由董事會(huì)負(fù)責(zé)。我國未來的郵政控股集團(tuán)公司的職能可以表現(xiàn)在以下方面：

①產(chǎn)權(quán)經(jīng)營。產(chǎn)權(quán)經(jīng)營是郵政控股公司的基本職能。郵政國有資產(chǎn)經(jīng)價(jià)值評估和產(chǎn)權(quán)界定，交由郵政控股公司經(jīng)營，控股公司代表國家通過對下屬眾多子公司經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督，代表國家發(fā)揮所有權(quán)的職能，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

②戰(zhàn)略管理。一是保證郵政網(wǎng)絡(luò)的完整統(tǒng)一，協(xié)調(diào)行業(yè)各子公司經(jīng)營活動(dòng)；二是對關(guān)系全行業(yè)運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備等進(jìn)行投資，提高郵政集團(tuán)的競爭力。三是制定郵政業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃和其他標(biāo)準(zhǔn)。

③對郵政各子公司業(yè)務(wù)范圍、資費(fèi)等進(jìn)行監(jiān)管，保證郵政普遍服務(wù)的履行，防止因各郵政公司追求片面利潤而損害公眾利益。

④負(fù)責(zé)和政府有關(guān)部門經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)對郵政普遍服務(wù)和其他政策性義務(wù)服務(wù)的成本補(bǔ)償，并在各子公司間分配這部分補(bǔ)償。

3、郵政企業(yè)公司化改造的組織制度框架

郵政公司化改造后，形成國家郵政控股公司和其他負(fù)責(zé)具體經(jīng)營的子公司。在新的構(gòu)架中，郵政業(yè)務(wù)應(yīng)被分為基本業(yè)務(wù)和增值業(yè)務(wù)，基本業(yè)務(wù)的規(guī)范、價(jià)格資費(fèi)等由國家郵政控股公司統(tǒng)一制定。對不屬于基本業(yè)務(wù)的增值業(yè)務(wù)，應(yīng)放開由各子公司根據(jù)市場原則自行經(jīng)營?；緲I(yè)務(wù)可以由郵政控股公司全資經(jīng)營，以保證預(yù)期效果更好地實(shí)現(xiàn)。

國家郵政控股（集團(tuán)）公司和子公司是母子公司的關(guān)系，通過資本紐帶實(shí)現(xiàn)聯(lián)系；各專業(yè)性公司之間按照市場經(jīng)濟(jì)原則實(shí)現(xiàn)聯(lián)系。有些子公司可以在國家控股的前提下，形成多種資本參股的股份公司，在條件成熟時(shí)，可以單獨(dú)上市，也可以聯(lián)合其他公司上市。

(作者系暨南大學(xué)管理學(xué)院博士生)