編者按：黨的十六大提出“發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項工作要有新舉措”。教育部部長助理、基礎(chǔ)教育司司長李連寧同志在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對義務(wù)教育公共服務(wù)的提供、義務(wù)教育公共管理的內(nèi)涵及教育公共管理的原則諸多問題進(jìn)行了深入思考。發(fā)表李連寧同志的文章，希望對各級教育部門和學(xué)校，學(xué)習(xí)貫徹黨的十六大精神，進(jìn)一步做好義務(wù)教育公共服務(wù)的提供與管理有所啟發(fā)。

義務(wù)教育本質(zhì)上是一種公共服務(wù)

義務(wù)教育公共管理的內(nèi)涵

義務(wù)教育公共管理的原則

建立義務(wù)教育公共服務(wù)的決策機(jī)制

樹立義務(wù)教育公共服務(wù)的觀念

一、義務(wù)教育本質(zhì)上是一種公共服務(wù)。

黨的十六大提出，要“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能”。對這段論述，我的理解是，政府的職能，要從過去包攬一切轉(zhuǎn)變到主要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能上來，這里提到“公共服務(wù)”，就是政府為社會提供公共服務(wù)，建立公共財政體系，并進(jìn)行公共管理。我覺得，就義務(wù)教育來講，它本質(zhì)上就是一種“公共服務(wù)”。研究教育的公共服務(wù)的本質(zhì)，對于我們學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的十六大精神，明確新任務(wù)、新要求，完善義務(wù)教育的管理，很有啟發(fā)。

要理解義務(wù)教育的公共服務(wù)，首先要了解公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一些基本特性。

從公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來說，它有四個主要特點(diǎn)：

一是非排他性。非排他性，也就是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是面向全體公民的，任何一個人都不能阻止另一個人去享受這種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。譬如，環(huán)境保護(hù)、警察維護(hù)公共秩序，這些都是純公共產(chǎn)品，提供的是公共服務(wù)。

二是非競爭性。非競爭性，指的是公共產(chǎn)品并不是一個有限的資源，而是永遠(yuǎn)開放的，沒有競爭性，不會因為你享受到這樣一個公共服務(wù)而影響到他人去享受這種服務(wù)。譬如我們的國防，它是保護(hù)我們每一個公民的，而不是僅僅保護(hù)某一部分人，這就是公共產(chǎn)品的明顯特征。

在現(xiàn)實生活中，比較明顯的純公共產(chǎn)品和純私人產(chǎn)品大家比較容易區(qū)分。純粹的私人產(chǎn)品，是排他的，也是通過競爭來實現(xiàn)的。如我們的住房，你擁有了這套住房以后，別人就不可能再去擁有完全相同的這套住房。就整體而言，義務(wù)教育是非排他、非競爭的，只要到了年齡就可以上學(xué)，任何人不能禁止到了入學(xué)年齡的兒童上學(xué)。

三是提供公共產(chǎn)品一般是由政府財政支付。當(dāng)然，某一個公共產(chǎn)品從未來的發(fā)展來看，既可以由政府提供，也可以由私人機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體提供，但是，它的資金來源主要或者部分來自于政府。這就是為什么國外的義務(wù)教育階段的私立學(xué)校一般都得到政府教育撥款支持的重要原因。

四是具有外部性。所謂外部性，就是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一個產(chǎn)品或者服務(wù)，它給第三方或給社會帶來的直接成本或者利益。一般的公共產(chǎn)品和服務(wù)，它的外部性是比較明顯的。譬如說，在一個地方建了一所學(xué)校，它的外部性就是提高了當(dāng)?shù)氐慕逃剑岣吡巳丝诘目茖W(xué)素質(zhì)，改善了當(dāng)?shù)氐娜宋沫h(huán)境，對經(jīng)濟(jì)、道德、精神文明建設(shè)起到了積極作用。再比如，一個環(huán)保項目建成之后，能夠改善當(dāng)?shù)氐拇髿猸h(huán)境，改善人們身體健康的狀態(tài)，這就是它的外部性。公共產(chǎn)品有它的外部性，而私人產(chǎn)品一般沒有外部性。如果屬于一個純私人產(chǎn)品，譬如，某人今天在商店買了一件西裝，就只是他的個人消費(fèi)，不會對第三者產(chǎn)生任何利益。

產(chǎn)品和服務(wù)除了正外部性外，也可能會有負(fù)外部性。如高架路的建設(shè)既方便了交通，同時也有可能會造成噪音的污染，這樣就會對人民的生活帶來一些負(fù)面影響，而要消除這些影響是要付出成本的。這里所支付的成本就是產(chǎn)品和服務(wù)的負(fù)外部性。學(xué)校的布局不合理，增加了辦學(xué)的成本和學(xué)生家庭的負(fù)擔(dān)，就是義務(wù)教育公共服務(wù)的負(fù)外部性。

關(guān)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)。

在現(xiàn)實生活中，純公共產(chǎn)品和純私人產(chǎn)品在人們活動的領(lǐng)域里很少了，實際上已經(jīng)沒有純而又純的公共產(chǎn)品了，而公共產(chǎn)品也在一定條件下具有排他性和競爭性。而有一些私人產(chǎn)品和私人服務(wù)，如私營企業(yè)的經(jīng)營，也具有一定的外部性，也非純的私人產(chǎn)品。

對于教育這種公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者來說，我們所提供的雖然是公共產(chǎn)品，但是已經(jīng)不是純公共產(chǎn)品了，而是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。應(yīng)該說，就整體而言，義務(wù)教育是非排他、非競爭的，只要到了年齡就可以上學(xué)，任何人不能禁止到了入學(xué)年齡的兒童上學(xué)。但是，由于學(xué)校辦學(xué)水平和條件的差距過大，對一個具體的學(xué)校來講，就會出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的排他性和競爭性。比如，家長都想讓孩子上某一所學(xué)校，而這所學(xué)校的招生規(guī)模是有限的，那么這所學(xué)校就具有了排他性和競爭性。

在準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)中，還有兩種情況：一種是價格排他的公共產(chǎn)品，另外一種是擁塞性的公共產(chǎn)品。價格排他的公共產(chǎn)品比較容易理解，它設(shè)定一定的價格，任何人交了一定的費(fèi)用都可以享受，是有條件的排他性，但沒有競爭性。譬如，有線電視網(wǎng)、信息寬帶網(wǎng)，只要交了一定費(fèi)用后，任何人都可以享用，不會因為你先注冊了寬帶網(wǎng)就影響他人享用，即當(dāng)寬帶網(wǎng)輻射到社區(qū)時，10個人是這個成本，100個人也是這個成本，但是它通過價格來進(jìn)行排他，如果你不付費(fèi)就不可以進(jìn)來。擁塞性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，就是在一些資源有限的情況下，它會出現(xiàn)擁擠。譬如，現(xiàn)在的高速公路，人人都要走，它就相對擁擠，就需要提高價格來競爭。

在市場經(jīng)濟(jì)的狀態(tài)下，可以用價格、用收費(fèi)來調(diào)節(jié)緊缺的產(chǎn)品和服務(wù)。對擁塞的公共產(chǎn)品可以設(shè)定某種“門檻”或者說提高價格來調(diào)節(jié)供求矛盾。隨著價格的提高會有兩種變化：一種變化是，在一定區(qū)間內(nèi)，價格越高，供給越大，就像彩電一樣，彩電1萬多元1臺，很多廠家都會爭相生產(chǎn)，也就是說價格的上升會刺激供給的上升。另一種變化是，價格上升到一定程度就會影響到需求的變化，現(xiàn)在彩電變成了2000～3000元1臺，需求容易滿足了，它的產(chǎn)量也會下降。

現(xiàn)在我們來思考在教育領(lǐng)域中，哪些是屬于價格排他的公共產(chǎn)品，哪些是擁塞性的公共產(chǎn)品。從義務(wù)教育來講，一般不具有排他性和競爭性。同時，盡管我們也在加大薄弱學(xué)校的改造，校際之間辦學(xué)條件的差距也在縮小，但是，優(yōu)質(zhì)教育的提供基本上是處于一種短缺的狀態(tài)，“擇?！眴栴}依然存在。即使是在將來，學(xué)校之間的辦學(xué)差距也不可能消除。因此，現(xiàn)階段的教育服務(wù)，特別是優(yōu)質(zhì)教育實際上已經(jīng)成為擁塞的公共產(chǎn)品和服務(wù)，已經(jīng)形成很強(qiáng)的競爭性。在這樣一種情況下，我們?nèi)绾蝸磉M(jìn)行公共服務(wù)的管理？前些年，一些地方和學(xué)校進(jìn)行公辦學(xué)校的改制，按民辦學(xué)校的機(jī)制運(yùn)營，解決了收費(fèi)的依據(jù)，提高了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但是擇校者仍然趨之若鶩。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，優(yōu)質(zhì)教育資源既然已經(jīng)作為擁擠的公共產(chǎn)品，也應(yīng)該采取進(jìn)一步提高收費(fèi)的辦法來調(diào)節(jié)優(yōu)質(zhì)教育資源的供求。這也是現(xiàn)在一些地方和學(xué)校高收費(fèi)在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的重要依據(jù)。但是，作為公共服務(wù)的提供者，我們要從義務(wù)教育的公共服務(wù)的內(nèi)涵和基本原則來進(jìn)一步認(rèn)識這個問題，充分發(fā)揮義務(wù)教育的公共服務(wù)的正外部性，防止因我們的教育公共管理的失誤，增加它的負(fù)外部性。

二、義務(wù)教育公共管理的內(nèi)涵。

一是要有效地、合法地籌措教育的公共資源。政府可以通過稅收、收費(fèi)，通過鼓勵社會對教育捐贈來實現(xiàn)。需要注意的是，在籌措教育公共資源過程中，政府籌措要遵循合法性，要保障人民的權(quán)益。

二是制定和實施公共政策，保障公共管理的規(guī)范化運(yùn)行。義務(wù)教育有很大的正外部性。從教育的回報角度看，低收入國家，接受初等教育的社會回報率是23.4%，個人回報率是35.2%;接受中等教育的社會回報率是15.2%，個人回報率是19.3%;接受高等教育的社會回報率是10.6%，個人回報率是23.5%。中等收入國家，接受初等教育的社會回報率是18.2%，個人回報率是29.9%;接受中等教育的社會回報率是13.4%，個人回報率是18.7%;接受高等教育的社會回報率是11.4%，個人回報率是18.9%。從中我們可以看到，無論是公民個人，還是國家，都可以從義務(wù)教育的發(fā)展中獲得最大的利益。

據(jù)此，我認(rèn)為，我們在制定教育的公共政策的時候，在提供教育公共服務(wù)的時候，對義務(wù)教育，因為社會回報率相對比較高，社會就要多承擔(dān)責(zé)任;對高等教育，因為個人回報率比較高，個人就應(yīng)該更多地承擔(dān)一些責(zé)任。

婦女受教育水平的提高產(chǎn)生的正外部性是最高的，接受過教育的婦女對孩子會產(chǎn)生良好的潛移默化的影響作用，所以，我們要更多地關(guān)心女童教育。

三是進(jìn)行公共關(guān)系的協(xié)調(diào)和處理。過去，在計劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，我們的公共管理是在封閉的體制中進(jìn)行的，涉及的公共關(guān)系很少：現(xiàn)在，在新的市場經(jīng)濟(jì)背景下，公共關(guān)系的協(xié)調(diào)，如與部門之間、與媒體之間、與民眾之間、與家長之間的公共關(guān)系的協(xié)調(diào)，就顯得十分重要，我們就要多考慮怎么能夠把各方面的力量凝聚起來，共同促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展。

四是有效地和公平地提供公共服務(wù)。公共管理要求對政府提供的公共服務(wù)進(jìn)行有效和公平的管理。因為公共服務(wù)是面向大眾的，所以公共服務(wù)必須是公平的，而不是面向一部分人、非公平的。

五是追求公共利益的最大化。追求公共利益的最大化是公共管理的根本目的，這是由公共服務(wù)的外部性決定的，我們追求的不是小團(tuán)體的利益，也不是某一局部的利益，而是全局的利益，是要能夠充分地滿足人民群眾接受教育的需求，要把追求公共利益的最大化作為政府部門實施公共管理的根本要求。

公共產(chǎn)品的外部性是可以內(nèi)部化的，它產(chǎn)生的正外部性也好，負(fù)外部性也好，都是可以內(nèi)部化的。當(dāng)一個商品或一個服務(wù)，它的交易成本為零時，政府就可以通過設(shè)定資源的使用權(quán)力，使這個外部性內(nèi)部化。這就是說政府在提供公共服務(wù)或進(jìn)行公共服務(wù)管理的時候有著很大的權(quán)限，而這種權(quán)限可能會導(dǎo)致兩個方面的后果：

一方面，合理的內(nèi)部化，它會對社會產(chǎn)生積極的作用。譬如，針對生產(chǎn)某種化學(xué)產(chǎn)品的企業(yè)的負(fù)外部性，可以通過對這個企業(yè)進(jìn)行征稅的方式，使得外部的這種負(fù)效應(yīng)能夠由企業(yè)來負(fù)擔(dān)，計入到企業(yè)的經(jīng)營成本里，就把它內(nèi)部化了。通過提高征稅，企業(yè)的成本就會上升，成本上升就限制了產(chǎn)品的產(chǎn)量。政府可以把征來的稅收，對受害的第三方進(jìn)行補(bǔ)償，如拿來進(jìn)行環(huán)境的治理，這就是合理的內(nèi)部化。

另一方面，如果我們政府設(shè)定資源提供公共服務(wù)或者進(jìn)行公共管理不當(dāng)?shù)脑?，就有可能把正的外部性?nèi)部化為負(fù)的外部性。譬如，我們的義務(wù)教育，有著很強(qiáng)的正外部性，目的是為提高人口素質(zhì)作貢獻(xiàn)，如果我們向?qū)W生、向家長亂收費(fèi)，實際，上就把它外部性的積極作用內(nèi)部化了，變質(zhì)了，內(nèi)化成為一個小單位、小集體、小集團(tuán)的利益，而損害的是公眾的利益。所以，在內(nèi)部化的過程里面，我們要運(yùn)用合理的內(nèi)部化過程來抑制不合理的內(nèi)部化的過程。

三、義務(wù)教育公共管理的原則。

第一，既要講求效率，更要堅持公平的原則。

教育的公平實際上是社會公平的基礎(chǔ)。沒有教育的公平，那么，整個社會的公平從根本上就要失衡。經(jīng)濟(jì)上可以效率優(yōu)先，可以讓一部分人先發(fā)展起來，先富起來。但是，在這一過程中，教育要起到一種使每個人都得到充分發(fā)展的機(jī)會。越是在市場經(jīng)濟(jì)的情況下，我們越是要堅持教育的公平原則，因為這是教育作為一種公共服務(wù)的本質(zhì)決定的。所以，必須把堅持教育的公平性作為我們進(jìn)行教育公共管理的最基本原則。教育，要成為市場經(jīng)濟(jì)條件下社會公平的一塊凈土。

我們講公平就是堅持教育的公平優(yōu)先，但決不是不講效率。按照國家的規(guī)定和合理的機(jī)制，應(yīng)該收的，我們認(rèn)為還是可以收。譬如說，2001年我們就出臺了高中的“三限”：限分?jǐn)?shù)、限錢數(shù)、限人數(shù)。這是國家允許的，我們可以按照這樣一個機(jī)制去運(yùn)作。希望我們的校長在教育公平問題上成為一個理想主義者，把教育公平這樣一個崇高的辦學(xué)理念能夠融會到辦學(xué)與管理過程之中。

第二，既要鼓勵民辦機(jī)構(gòu)參與教育公共服務(wù)的提供，更要堅持政府提供為主的原則。

我們要堅定不移地堅持政府提供為主的原則，同時，要鼓勵民間主體參與公共服務(wù)的提供。允許私營機(jī)構(gòu)介入后，可以引入競爭機(jī)制，形成一種公營機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)共同競爭的狀態(tài)。我想，不只是要允許民間機(jī)構(gòu)進(jìn)來參與教育服務(wù)的提供，更要為他們提供一個與公立學(xué)校一樣平等競爭、共同發(fā)展的環(huán)境。

現(xiàn)在有一種傾向，有的地方政府想通過辦學(xué)體制改革，來推卸政府的責(zé)任，這是不對的。公共服務(wù)本身首先就是政府的責(zé)任。前一段時間我專門考察研究了美國私營機(jī)構(gòu)、民間組織參與公共服務(wù)提供的情況。美國的私營化、民營化，就是把教育、衛(wèi)生、市政、交通、煤氣、熱力、自來水等一些公共服務(wù)，交給民間組織來辦，實際上就是鼓勵原來由政府提供的公共服務(wù)允許由民間主體、非政府組織NGO）或社會力量來提供公共服務(wù)。這期間，政府的責(zé)任并沒有推卸。在美國推進(jìn)私營化最積極的印第安納州某市，私營機(jī)構(gòu)承擔(dān)的公共服務(wù)，最終也只有30%左右，大部分公共服務(wù)也還是由公營機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。

第三，既要考慮參與教育公共服務(wù)提供者的利益，更要堅持教育的非營利性原則。

義務(wù)教育作為公共服務(wù)，它已經(jīng)不是純公共產(chǎn)品，它既可以由公立學(xué)校來提供，也可以由接受政府資助的私立學(xué)校來提供，但是無論由哪一類學(xué)校提供都應(yīng)當(dāng)堅持不以營利為目的的原則。

在市場經(jīng)濟(jì)背景下，尤其是在教育資源短缺的情況下，國內(nèi)的企業(yè)家開始關(guān)注教育，有參與教育公共服務(wù)的積極性，我認(rèn)為是值得肯定、鼓勵、提倡的。但是，在辦學(xué)思想上，在全社會的價值取向上，應(yīng)該有正確的導(dǎo)向。我們既要考慮參與教育公共服務(wù)提供者的利益，更要堅持教育的非營利性原則。這與整個社會發(fā)展的價值取向是聯(lián)在一起的。義務(wù)教育的公共服務(wù)，追求的應(yīng)該是公共利益的最大化，而不是個人利益的最大化。不以營利為目的，不等于不能從事營利的活動。美國哈佛大學(xué)，完全是一個私營機(jī)構(gòu)，它的籌資能力非常強(qiáng)，它有基金，可以去投資，炒股票、買國債，賺了很多錢，但是它把所有賺來的錢都用在哈佛大學(xué)的發(fā)展上了。但你把哈佛大學(xué)變成一個賺錢的機(jī)構(gòu)，哈佛大學(xué)也就完了。

如果我們暫時撇開它的營利與非營利的問題，把它看成是一個準(zhǔn)公共產(chǎn)品，看成既對個人有回報，也對社會有回報的話，對解決這個問題可能會好一些?？偟恼f來，教育作為公共服務(wù)是不應(yīng)以營利為目的，但這并不意味教育不可以營利。我們首先要確立教育是一種公共服務(wù)的觀念，所以，它不應(yīng)該以營利為目的。但是，為了鼓勵教育服務(wù)提供者參與進(jìn)來，促進(jìn)教育的發(fā)展，就要充分考慮辦學(xué)者的利益。國務(wù)院關(guān)于《基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》里面就用了獎勵的機(jī)制。對辦學(xué)有貢獻(xiàn)，學(xué)校有盈余的，在留足各種開支以后，可以拿出一定比例來獎勵辦學(xué)者，同樣達(dá)到了讓辦學(xué)者得到一定回報的目的，又遵循了不以營利為目的這樣一個原則。作為一種公共服務(wù)，堅持義務(wù)教育的公共性、非營利性是不能動搖的。政府舉辦學(xué)校和接受政府資助的民辦學(xué)校，應(yīng)當(dāng)遵循教育不以營利為目的的原則。在堅持不以營利為目的的前提下，有關(guān)允許私立學(xué)校舉辦者取得一定的比例的合理回報，是可以積極的態(tài)度來對待的。

四、建立義務(wù)教育公共服務(wù)的決策機(jī)制。

在資源短缺的情況下，教育公共管理政策怎么制定更科學(xué)？基礎(chǔ)教育是社會各界都十分關(guān)注的公共服務(wù)事業(yè)，義務(wù)教育的公共政策的制定，更需要用公共決策的民主方式來進(jìn)行。

我認(rèn)為，公共服務(wù)的提供與管理要通過民主協(xié)商、民主決策的程序和方式來解決，要通過建立公共服務(wù)的決策機(jī)制來保證公共服務(wù)的公共性。將來甚至可以考慮通過人大議事程序來進(jìn)行決策，一旦人大決定了，體現(xiàn)的是絕大多數(shù)人的意志，避免少數(shù)人說了算。為什么要通過民主協(xié)商、民主決策的程序和方式來解決呢？因為在資源短缺的情況下，民主決策的程序和方式是我們協(xié)調(diào)各種矛盾的一個基本的機(jī)制。在民主決策的機(jī)制里，決策的過程就是形成共識的過程，作為公共服務(wù)，如果教育的公共決策過程，采取的是一種民主決策的機(jī)制來尋求民主決策的結(jié)果的話，那么，盡管還有人有什么不同的看法，我們都尊重這樣一個民主決策的結(jié)果。

黨的十六大提出，發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實現(xiàn)人民群眾的根本利益。要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化。各級決策機(jī)構(gòu)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性。

五、樹立義務(wù)教育公共服務(wù)的觀念。

在全面建設(shè)小康社會的過程中，人民群眾對政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量、效率和公平的要求會更加關(guān)注，不斷增長的民間教育資源和教育資源市場配置產(chǎn)生的壓力對政府公共管理的能力和水平會不斷提出新的挑戰(zhàn)。作為公共服務(wù)的提供者與管理者，我們的中小學(xué)校長和教師一定要樹立起公共服務(wù)的觀念：教育主管部門一定要承擔(dān)起公共管理的責(zé)任：各級政府則要逐步建立起保證教育公共服務(wù)提供的公共財政體系，更好地向人民群眾提供義務(wù)教育的公共服務(wù)。

我們一定要以十六大精神為指導(dǎo)，緊緊抓住新世紀(jì)頭20年這一重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，加快義務(wù)教育改革與發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)和中華民族的偉大復(fù)興提供有力的人才支持和智力貢獻(xiàn)。