楊真祝

實施西部大開發(fā)，是黨中央面向新世紀(jì)，旨在全面推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)所作出的重大決策。西部大開發(fā)是一個社會、經(jīng)濟(jì)和文化全面發(fā)展的持久性的系統(tǒng)工程，適時適度地運(yùn)用財政政策，對于優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，順利實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略將具有十分重要的現(xiàn)實和深遠(yuǎn)意義。

一、財政政策在西部大開發(fā)中的作用

財政政策是政府根據(jù)對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的分析、判斷和把握，為實現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展目標(biāo)而制定的指導(dǎo)財政工作的基本方針、準(zhǔn)則和措施。通常財政政策是通過稅收、預(yù)算、公共支出、轉(zhuǎn)移支付等手段，適時運(yùn)用不同的政策工具實現(xiàn)政府的目標(biāo)和職能。黨中央實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，就是要加快西部地區(qū)的發(fā)展，逐步縮小東西部地區(qū)的發(fā)展差距，全面推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。財政政策在西部大開發(fā)中的作用，主要是圍繞國家西部大開發(fā)的總體戰(zhàn)略實現(xiàn)，主要體現(xiàn)在：

（一）有利于加強(qiáng)和改善國家宏觀調(diào)控功能，為促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康有效運(yùn)行創(chuàng)造必要條件。在逐步完善的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中實施西部的大開發(fā)，我們沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可資借鑒，需要遵循社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，更離不開國家強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控。而財政政策恰恰是市場經(jīng)濟(jì)條件下國家賴以進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要政策主柱。適當(dāng)運(yùn)用好財政政策，有利于保證整個西部開發(fā)過程中經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展和正常運(yùn)行。

（二）為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定，提供必要的財力保證作用。恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用好財政政策，可以保持財政收支增長與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的相互協(xié)調(diào)、相互適應(yīng)；通過諸多財政政策手段的運(yùn)用，通過財稅改革，通過改善財政收支結(jié)構(gòu)，可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的良性調(diào)整，可以促進(jìn)公平與效率的實現(xiàn)，可以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于保持西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長、社會的持續(xù)穩(wěn)定與進(jìn)步。

（三）對各種市場主體的經(jīng)濟(jì)行為和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)作用。一是配合國家和西部地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)總體政策和各部門各行業(yè)政策，提出明確的調(diào)節(jié)目標(biāo)；二是通過利益機(jī)制的杠桿功能，引導(dǎo)社會各種資源的合理和優(yōu)化配置。

（四）對社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)和制衡作用。通過運(yùn)用各種財政政策工具，如支出政策、稅收政策、預(yù)算政策、補(bǔ)助政策，從全方位、多角度，動態(tài)地、適度地協(xié)調(diào)各種市場主體和社會群體的物質(zhì)利益，對人們的經(jīng)濟(jì)行為和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行制約和促進(jìn)，實現(xiàn)各種利益主體之間的相互配合、相互補(bǔ)充的優(yōu)化配置，以發(fā)揮政策的整體效應(yīng)。

二、財政政策運(yùn)用應(yīng)協(xié)調(diào)的幾個關(guān)系

現(xiàn)代社會是一個開放的社會，在開放社會中實施西部大開發(fā)應(yīng)當(dāng)十分注重環(huán)境尤其是關(guān)系的協(xié)調(diào)問題。同樣，要想財政政策在西部開發(fā)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還必須協(xié)調(diào)好下列與之相關(guān)聯(lián)的幾個問題。

（一）與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系。財政政策是政府目標(biāo)的具體表現(xiàn)，充分發(fā)揮財政政策在西部開發(fā)中的作用，政府職能的定位至關(guān)重要。由于各種原因，長期以來，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和保障能力脆弱，社會各項事業(yè)發(fā)展落后，需要與可能的矛盾性十分突出。在這種背景下實施西部大開發(fā)，必須切實轉(zhuǎn)變政府的職能。政府的根本任務(wù)，就是滿足通過市場機(jī)制滿足不了或滿足不好的社會公共需要。財政政策是政府職能的直接體現(xiàn)，是政府工作目標(biāo)的實施工具，必須及時適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，及時調(diào)整、完善和運(yùn)用好各種政策。同時，還可以通過財政政策的適當(dāng)運(yùn)用，促使政府職能按照市場經(jīng)濟(jì)的要求及時轉(zhuǎn)變。

（二）與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策是政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)中、長期發(fā)展需要而制定的政策，明確規(guī)定了哪些產(chǎn)業(yè)應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展和處于重要地位。財政政策則是屬于為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)而制定的配套性的宏觀和微觀的傾斜性政策，其傾斜對象、幅度、作用期限，均與產(chǎn)業(yè)政策保持一致。從中央支持西部開發(fā)的情況看，主要是增加農(nóng)業(yè)、能源、交通、通訊等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入。作為財政政策，就要為這些產(chǎn)業(yè)提供配套性的傾斜政策。產(chǎn)業(yè)政策是目的，財政政策是達(dá)到這一目的的重要手段。

（三）與市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。西部開發(fā)是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐步完善的環(huán)境中進(jìn)行，有別于東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的初期，因此，為西部開發(fā)所制定的財政政策，必須遵循市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律。一是財政政策的制定要兼顧公平與效率，既要最大限度地講求效率，又不能犧牲公平盲目追求效率；二是依法治稅、依法理財，在完善各種稅收政策的基礎(chǔ)上，實行稅收優(yōu)惠與統(tǒng)一稅法并重；三是著力推進(jìn)財政改革，逐步構(gòu)建公共財政的基本框架。

三、因地制宜地實施具體的財政政策

（一）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長的財政政策

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)增長是經(jīng)常需要協(xié)調(diào)的兩個財政政策目標(biāo)。西部開發(fā)，既要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，又要力爭經(jīng)濟(jì)的增長。根據(jù)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，西部開發(fā)在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長方面的財政政策應(yīng)重點(diǎn)作如下選擇。

1.增加基礎(chǔ)設(shè)施投入。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長的前提。實行“公共財政”后，一方面中央財政要增加對西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，另一方面地方財政要通過財政貼息等手段，引導(dǎo)和鼓勵全社會資金參與建設(shè)，同時給予西部地區(qū)發(fā)行一定規(guī)模的地方債券，以增加地方財政對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。

2.繼續(xù)增加對農(nóng)業(yè)的投入。財政對農(nóng)業(yè)的投入，一是增加對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入；二是增加促使農(nóng)業(yè)逐步向集約化、規(guī)?；D(zhuǎn)變的投入；三是扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的投入。

3.促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的盡快提升。一是在繼續(xù)深化科學(xué)技術(shù)管理體制改革、創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，努力增加高科技的研究經(jīng)費(fèi)；二是通過建立“技術(shù)創(chuàng)新基金”、“高科技風(fēng)險投資基金”，支持產(chǎn)研學(xué)結(jié)合，鼓勵用現(xiàn)代技術(shù)、高新技術(shù)嫁接、改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)企業(yè)的技術(shù)研究開發(fā)與創(chuàng)新；三是建立和完善“中小企業(yè)貸款擔(dān)?；稹?，通過財政的貼息等手段，支持中小企業(yè)盡快從接受我國東部乃至國外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中提升產(chǎn)業(yè)。

4.稅收優(yōu)惠政策。在西部開發(fā)初始階段，通過財政貼息等手段，對既有市場潛在需求、又有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的資源開發(fā)，對東部地區(qū)在交通能源等基礎(chǔ)設(shè)施方面的直接投資，對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的外商獨(dú)資、合資合作等實行一定的稅收優(yōu)惠政策。

5.鼓勵盡快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。通過財政資金的引導(dǎo)，鼓勵全社會資金參與西部地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，逐步使信息業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、金融業(yè)、旅游業(yè)成為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收入增長的“亮點(diǎn)”。

6.實行可持續(xù)發(fā)展的政策。通過增加財政支出、貼息、補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付等手段和稅收杠桿機(jī)制，大力支持退耕還林、生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、環(huán)保與資源的綜合利用、大江大河治理等生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，努力實現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和資源相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）深化財政改革，增加財政積累的財政政策

雄厚的財政實力是一個國家強(qiáng)大、穩(wěn)定、安全的重要體現(xiàn)和有力保證。西部開發(fā)是在西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、資金短缺、人才缺乏、各方面條件都很差的情況下實施的偉大工程，深化財政改革，增加財政積累，增強(qiáng)財政宏觀調(diào)控能力是一個重要而又非?，F(xiàn)實的舉措。

1.完善現(xiàn)行稅制與強(qiáng)化稅收征管并重。在公平稅賦的基礎(chǔ)上，做到依法治稅，應(yīng)收盡收，努力增加稅收收入。西部地區(qū)首先要提高財政收入占GDP的比重，力爭每年提高0.5～1個百分點(diǎn)。

2.加快費(fèi)改稅步伐。有步驟地推進(jìn)交通車輛、農(nóng)村以及社會保障等方面的稅費(fèi)改革，將分散在各方面的政府財政性資金，通過稅收方式盡快納入預(yù)算。

3.適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行財政體制。一是中央實行西部地區(qū)、民族地區(qū)單獨(dú)的財政體制，對西部省市和民族自治區(qū)在稅收優(yōu)惠、稅收返還基數(shù)核定、稅收增量返還系數(shù)確定等給予優(yōu)惠，按照《民族區(qū)域自治法》的精神落實核撥民族地區(qū)民族機(jī)動費(fèi)，恢復(fù)對民族自治地區(qū)固定補(bǔ)助的遞增照顧。二是西部各省區(qū)也要相應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行財政體制，把更多的財力留給困難重重的縣、鄉(xiāng)兩級政府。

4.給予西部地區(qū)政府一定的稅收立法權(quán)。在當(dāng)今世界上，隨著城市化的發(fā)展和地方政府承擔(dān)社會服務(wù)項目的逐步增多，財政支出急劇增加。因此，賦予地方政府一定的地方稅收立法權(quán)，就成了絕大多數(shù)國家的一種通例。在中國，特別是西部地區(qū)，這種必要性就更加明顯。

5.深化財政支出改革。要按照公共財政的基本原理，逐步界清財政的供應(yīng)范圍，凡屬政府職能的事權(quán)，財政應(yīng)盡力予以保證；凡屬市場主體的事權(quán)，財政要堅決退出。要推行和深化部門預(yù)算改革，提高財政支出的科學(xué)性、透明度。要不斷研究、摸索經(jīng)驗，借鑒國際通行做法和成功經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，收入繳納和支出撥付程序規(guī)范化的現(xiàn)代國庫管理制度。既要嚴(yán)格按照“公共財政”的原則安排和使用財政資金，又要根據(jù)西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的特殊情況，不失時機(jī)地支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)財源建設(shè)。要切實加強(qiáng)財政監(jiān)督，提高資金使用效益，更好地發(fā)揮財政在宏觀調(diào)控中的作用。

（三）調(diào)節(jié)地區(qū)間平衡的財政政策

西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)，不僅是地理概念上的差別，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，人才資源，科技水平，文化、廣播、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)水平，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值，人均工資水平等遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部沿海地區(qū)。西部有些縣市，特別是少數(shù)民族自治地方財政目前尚不能有效地保吃飯和保黨政機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這對于保持社會穩(wěn)定、維護(hù)安定團(tuán)結(jié)、促進(jìn)改革開放、加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會各項事業(yè)的發(fā)展等都造成了很大的影響。因此，實施調(diào)節(jié)地區(qū)間平衡的財政政策迫在眉睫。

1.加大轉(zhuǎn)移支付力度。一是以法律的形式規(guī)定全國轉(zhuǎn)移支付總額和增長的比例。即按照每年全國上劃中央“兩稅”增量的一定比例確定全國每年轉(zhuǎn)移支付總額，并按照一定比例增長。二是實施西部地區(qū)和民族地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付制度。三是中央財政的其他專項補(bǔ)助也要向西部地區(qū)傾斜。

2.中央財政應(yīng)設(shè)立“西部地區(qū)基礎(chǔ)教育專項基金”，用于支持和幫助西部地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)教育事業(yè)。

3.繼續(xù)完善財政扶貧政策。通過財政撥款、貼息和稅收優(yōu)惠等，加大對扶貧的投入。

4.有計劃、分步驟地提高西部地區(qū)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位干部職工工資和福利待遇，所需資金全部由中央財政負(fù)擔(dān)，這樣既可以使西部地區(qū)干部群眾安心工作，也可以吸引發(fā)達(dá)地區(qū)的人才流入西部地區(qū)，有利于西部邊疆地區(qū)的建設(shè)、穩(wěn)定和發(fā)展。

5.在分稅制改革完成后，特別是在中央財政轉(zhuǎn)移支付尚不夠規(guī)范的情況下，國債政策應(yīng)考慮有選擇、有重點(diǎn)、有條件地允許西部地區(qū)省級政府，發(fā)行一定數(shù)額的地方債券，以利增強(qiáng)其籌資和公共保障能力。

（四）推進(jìn)和完善社會保障建設(shè)的財政政策

社會保障是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的標(biāo)志。西部地區(qū)生產(chǎn)力水平低下和資金缺乏的現(xiàn)狀，客觀上要求統(tǒng)籌合理使用有限資源，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中勞動力開發(fā)、配置和保障的規(guī)律，建立全新的社會保障體系，以增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，有效地解決現(xiàn)代化社會必然面臨的重大社會保障問題，同時，合理地調(diào)節(jié)和保證社會收入的公平，保證改革開放的順利進(jìn)行?！吨泄仓醒腙P(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出，要逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的資金來源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、管理和服務(wù)社會化的社會保障體系。這一決定，為財政政策的制訂指明了方向。

1.支持建立統(tǒng)一、規(guī)范的社會保障制度體系。逐步將目前的“三條線保障”轉(zhuǎn)化為失業(yè)保險和城市居民最低生活保障“兩條線保障”。對職工養(yǎng)老基金實行金額繳撥和社會化發(fā)放。

2.建立穩(wěn)定、可靠、多渠道的社會保障籌資體系。要在調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加社會保障的基礎(chǔ)上，采取多種形式，規(guī)范社會保障資金籌借方式，健全社會保障基金籌資主渠道。

3.建立健全事權(quán)清晰、責(zé)任明確的社會保障管理體系。在社會保障體系的建設(shè)中，地方政府的職責(zé)主要是組織實施社會保障制度和政策，足額籌措社保資金，強(qiáng)化社保支出的監(jiān)督和管理，在地方財政預(yù)算中安排社會保障基金補(bǔ)助和城市居民最低生活保障資金。

4.加強(qiáng)各項社會保障基金管理，充分發(fā)揮社會保障基金的使用效益。

5.積極創(chuàng)造條件，盡快開征社會保障稅，使社會保障基金的征收管理，納入規(guī)范化、法制化軌道。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)財政廳）