李建文　張　禾

城市建設(shè)今天已成為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。到本世紀(jì)末， 世界城市化平均水平已超過50%，我國也在加速城市化進(jìn)程，從而將城市建設(shè)推到了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主題和標(biāo)志地位。

城市公共工程作為城市建設(shè)的核心內(nèi)容和基礎(chǔ)，其配套擴(kuò)充的滯后， 已成為制約任何城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方面。從當(dāng)前全國各城市吹響的“筑巢引鳳”、 “強(qiáng)化城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”號(hào)子，我們就可以看出各城市、 各級(jí)政府的決策者已充分意識(shí)到這一問題的重要性。從總體投資渠道及其回報(bào)方式的構(gòu)成看， 目前城市公共工程的協(xié)調(diào)擴(kuò)充問題、投資回報(bào)與管理問題未得到很好的解決。 整個(gè)投資──管理──收益──擴(kuò)大再投資的循環(huán)，仍存在著諸多深層次的矛盾與問題， 從而嚴(yán)重地阻礙了城市公共工程投資的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，出現(xiàn)許多城市要么因公共財(cái)力的限制，投資不足， 導(dǎo)致城市公共工程配套嚴(yán)重滯后，城市投資環(huán)境差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，反過來又因經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，公共財(cái)力更不足，城市投資環(huán)境的改造更軟弱無力這樣一種惡性循環(huán)； 要么因原有的超自有財(cái)力建設(shè)、過量舉債，造成城市公共工程債臺(tái)高筑，不堪重負(fù)， 再舉債已力不從心，而其他配套產(chǎn)業(yè)又跟不上，將城市公共工程的下步擴(kuò)充建設(shè)帶入一個(gè)死胡同。因此，我們有必要反省一下原有的城市公共工程投資體制， 對(duì)新時(shí)期城市公共工程投資體制作深入的研究。

一、城市公共工程投資的歷史沿革

（一）城市公共工程投資的產(chǎn)生

我們雖然無從考證世界上第一個(gè)城市公共工程是哪一項(xiàng)， 但可以考證到城市是由集市發(fā)展起來的，而第一個(gè)城市公共工程則是集市中的一個(gè)街道， 這條街道的建設(shè)是由當(dāng)?shù)氐纳藤Z牽頭， 動(dòng)員該集市固定商人和居民（這些居民絕大多數(shù)同時(shí)也是商人）湊分子修建起來，相當(dāng)于現(xiàn)在的集資建設(shè)， 集資份額依各自所占鋪面或攤檔的尺寸面積與生意大小算定，其投資回報(bào)分兩部分。第一部分，也是最主要的一部分， 是投資者可永久性免費(fèi)享有這一公共工程的使用權(quán)； 第二部分是對(duì)外來流動(dòng)商人收取攤租（場(chǎng)地費(fèi)），收取的攤租收入一般不作分配，而主要用于本街道的修繕。 此時(shí)的政府既不投資，也不收投資稅和攤租（攤租問題已在地賦中解決），只對(duì)商業(yè)活動(dòng)本身征稅。這一最初的城市公共工程的投資雛形為：由受益人按比例集資籌建，自建自用， 同時(shí)可享有其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、獲取收益（即經(jīng)營(yíng)管理權(quán)）。 政府無意識(shí)地給予了這一投資行為免稅政策。如果用理論性的語言表述， 那么城市公共工程投資的最初模式即為：無政府狀態(tài)下的自由組合投資，誰投資、誰管理、誰受益。

后來，有實(shí)力的商賈們開始逐步剝奪本地中小業(yè)主的投資資格， 實(shí)行壟斷投資，同時(shí)投資的范圍也開始逐步延伸，從自家門前的街道到公共市場(chǎng)、 公共倉庫……直至后來出現(xiàn)的給排水等公共設(shè)施。 此時(shí)的官府亦已意識(shí)到城市公共工程的建設(shè)對(duì)活躍市場(chǎng)、牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)，從而增加稅收有著積極而重大的作用，但仍未直接介入投資行為， 僅限于鼓勵(lì)、維持和動(dòng)員組織活動(dòng)，其所想到的是增加稅收與提高本地的經(jīng)濟(jì)地位。 可以說，這一階段的城市公共工程投資機(jī)制， 已從官府的冷眼旁觀轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極鼓勵(lì)與引導(dǎo)，由攤派式的湊分子集資轉(zhuǎn)化為主動(dòng)的自由投資， 由自建自用為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)營(yíng)為主，但誰投資誰受益的投資原則沒有改變，這便呈現(xiàn)出城市公共工程的產(chǎn)業(yè)化端倪。

（二）政府介入城市公共工程投資

隨著商品經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，城市公共工程不論在范圍上、 規(guī)模上的需求都在迅速擴(kuò)展，商人在城市公共工程的建設(shè)上漸漸地感到力不從心。 其原因主要在于：首先， 城市公共工程從經(jīng)濟(jì)屬性而言具有強(qiáng)烈的無排他性和無競(jìng)爭(zhēng)性。許多城市公共工程項(xiàng)目不能提供直接的經(jīng)濟(jì)效益，無法阻止他人使用， 如城市排水、治污、綠化、市政交通等，商人難以獲得可靠的投資回報(bào)。其次， 城市公共工程規(guī)模要求大、投資甚巨，非單個(gè)商人的財(cái)力所及；城市公共工程的建設(shè)與管理涉及面很廣，它的建設(shè)前瞻性強(qiáng)，必須要超前適度發(fā)展，非商人力所能及。在這種狀況下， 政府要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加捐稅收入，提高官府的榮耀， 就不得不直接介入城市公共工程的建設(shè)和投資，但介入的形式是多樣性的，介入的程度也是漸進(jìn)性的。 有一點(diǎn)是不容置疑的：政府是為了增加稅收才介入城市公共工程投資的， 或者說政府是從增加稅收的角度介入城市公共工程投資的，這才是它的初衷。

政府直接介入城市公共工程投資的第一階段是：以“父母官”的身份進(jìn)行社會(huì)總動(dòng)員，動(dòng)員社會(huì)力量和社會(huì)資金投入城市公共工程的建設(shè)。 這一步基本上沒有奏效或收效不大，這是因?yàn)槠湮茨芮袑?shí)解決投資回報(bào)問題和管理問題。第二階段， 政府以霸主的地位開始了攤派，按商人業(yè)主經(jīng)營(yíng)面積和商業(yè)營(yíng)業(yè)額捐、按人頭捐、 按財(cái)產(chǎn)捐，五花八門；同時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)與管理統(tǒng)歸政府承擔(dān)， 這一階段前期起到了一定的作用，仍然沒有解決投資回報(bào)問題，因而捐資人捐到一定程度，也就不肯再捐了。如果政府一味強(qiáng)攤硬派，則只能逼商人卷席遷徙了。本是招商變成了趕商。第三階段， 政府以公正人的身份打出城市公共工程的公益性旗幟，并且提出了公平、合理負(fù)擔(dān)的原則，將硬性攤派、直接征捐轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂招问?，納入法治，只要是被定為公益性的城市公共工程，全部由政府投資、政府建設(shè)、政府管理。此時(shí)，不論是本地的還是外地流動(dòng)的商人（包括產(chǎn)業(yè)商人和居民）都無須為某一工程直接一次性捐繳大筆資金。 而城市公共工程建設(shè)所需資金全部由政府建立公共財(cái)政，以稅收的形式向社會(huì)廣泛征收和積累，這一步可謂非常奏效，雖然其中曾有多次的變革調(diào)整， 但其基本思想和做法一直沿用到現(xiàn)在。

這一漫長(zhǎng)的階段始終貫穿著這么一條線。 政府從增加稅收的角度介入了城市公共工程的投資，又以稅收的形式收回了城市公共工程的投資， 并且循環(huán)支撐了不斷擴(kuò)大的再投資，這一階段政府充當(dāng)了惟一的城市公共工程投資與營(yíng)運(yùn)管理主體， 形成了公益性、合理負(fù)擔(dān)、共同享有、 法制均衡征集資金的較成熟的城市公共工程投資建設(shè)理論與模式，對(duì)城市公共工程的投資、建設(shè)和管理與營(yíng)運(yùn)起到了巨大的作用， 極大地推進(jìn)了城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大及其配套建設(shè)的完善， 確立了政府在城市公共工程投資上的統(tǒng)治地位。

必須指出，這一模式所帶動(dòng)的城市發(fā)展并不平衡。由于各地、 各個(gè)時(shí)期的社會(huì)制度不同，地理環(huán)境各異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，在同一理論模式下， 有的城市得到了超前的公共工程配套發(fā)展，有的城市卻嚴(yán)重滯后，甚至形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低，其爭(zhēng)取到的新的投資越少這樣一種惡性循環(huán)。因此， 時(shí)至今日對(duì)于發(fā)展中國家的相對(duì)落后的地區(qū)來說， 要想依循這么一種城市公共工程投資建設(shè)理論與模式縮短與發(fā)達(dá)國家與先進(jìn)地區(qū)的差距是行不通的，甚至差距會(huì)越拉越大。原因很簡(jiǎn)單， 就是資本的自由流動(dòng)具有強(qiáng)烈的趨利性，總是首先流向那些投資環(huán)境更好、 城市公共工程更配套完善的城市。這個(gè)時(shí)候，便出現(xiàn)了舉債超前進(jìn)行城市公共工程投資的理論與做法。 以上海為例，該市從1995年至1999年平均每年財(cái)政收入為987億元，而能用于城市公共工程的資金僅為40多億元，到1999年底，上海市的城建累積債務(wù)已達(dá)643億元。作為上海市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專業(yè)投資公司──上海城市建設(shè)開發(fā)總公司， 每年的籌資金額約在100億左右，其中市財(cái)政20多億，其他基本上為融資舉債，所籌資金中約三分之一用于還舊債（新債還舊債），逐年累積，到1999年底，其負(fù)債余額已高達(dá)543億元，再舉債只能將這一情況加重，讓城建列車茍延一步，于根本上擺脫這一矛盾和困境無補(bǔ)。

（三）我國改革開放前城市公共工程投資狀況

從1949年到1978年前后30年，我國的城市公共工程投資是在國家高度集中， 統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制下， 作為城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一個(gè)附屬品（而不作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必備和基礎(chǔ)條件）來加以維護(hù)（而不是發(fā)展）。且這一維護(hù)還不斷遭到?jīng)_擊和破壞， 城市公共工程的投資只有國家這一單一的主體，全國排隊(duì)， 國家計(jì)劃排到哪個(gè)項(xiàng)目就修建那個(gè)項(xiàng)目，別說商人，連省長(zhǎng)都不能決定任何一個(gè)城市公共工程項(xiàng)目的修建。 任何城市公共工程都是純公益性的，投資不講回報(bào)，不計(jì)報(bào)酬。直到1978年， 中共中央作出了《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》決定， 我國的城市公共工程投資才真正得以恢復(fù)和擴(kuò)展。 這《意見》一是將城市維護(hù)費(fèi)的開征范圍擴(kuò)大到一些工業(yè)比較集中的縣鎮(zhèn)和工礦區(qū)；二是在所有的省會(huì)城市、城市人口超過50 萬人的大城市以及對(duì)外接待和舊城改造任務(wù)大、環(huán)境污染嚴(yán)重的共47個(gè)城市中，試行每年從上年工商利潤(rùn)中提成5% 作為城市維護(hù)和建設(shè)資金的辦法， 明確在國家基本建設(shè)計(jì)劃中對(duì)“市政公用設(shè)施建設(shè)”專列戶頭，由國家財(cái)政或地方財(cái)政預(yù)算撥款，加強(qiáng)管理， 城市公共工程的投資建設(shè)從此開始起步。這一時(shí)期的城市公共工程投資沒有理論也不講模式， 如果硬把之歸納為：國家統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)籌安排，并將之視作一個(gè)理論模式，未免太牽強(qiáng)附會(huì)，不敢茍同。

（四）改革開放后我國城市公共工程投資的發(fā)展

1980年，國家建委提出“綜合開發(fā)城市”的建設(shè)方針，要求無論工業(yè)或民用項(xiàng)目，必須使房屋建設(shè)與市政公用設(shè)施建設(shè)配套進(jìn)行，同時(shí)交付使用；配套設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用，由開發(fā)部門墊付，通過向用戶收取開發(fā)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)償。這一城市建設(shè)綜合開發(fā)方針，對(duì)城市的舊城改造、新區(qū)開發(fā)、住宅建設(shè)、解危解困和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快建設(shè)速度，提高項(xiàng)目質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)揮社會(huì)化大生產(chǎn)的優(yōu)越性，起到了有力的促進(jìn)作用，也打開了多渠道籌集城市建設(shè)資金的新思路，城市建設(shè)資金開始向多元化發(fā)展。

1985年，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國城市維護(hù)建設(shè)稅暫行條例》，以城市維護(hù)建設(shè)稅取代了“城市維護(hù)三項(xiàng)費(fèi)用”。1986年，召開了全國城市建設(shè)工作會(huì)議，次年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的通知》，重申城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)思想和建設(shè)方針，提出了基本建設(shè)計(jì)劃和技術(shù)改造計(jì)劃對(duì)工業(yè)項(xiàng)目和相應(yīng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目要配套安排，市政設(shè)施要逐步實(shí)行有償使用。

1993年，國家實(shí)行以分稅制為核心的新財(cái)政體制，明確了城市建設(shè)是地方政府的職責(zé)。各級(jí)地方政府為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，轉(zhuǎn)變觀念，努力開拓資金渠道，逐漸形成了市場(chǎng)機(jī)制與行政手段、國內(nèi)與國外、直接融資與間接融資并舉的城市建設(shè)資金籌集格局。城市公共工程投資持續(xù)大幅度增長(zhǎng)，“八五”時(shí)期達(dá)到歷史最高水平， 城市公共工程發(fā)生了量和質(zhì)的變化，城市投資環(huán)境與人民生活水平得到明顯改善和提高。

由于城市建設(shè)資金渠道多，許多資金來源于預(yù)算外，涉及面廣，管理分散， 不少項(xiàng)目是由受益者直接承擔(dān)建設(shè)的。

從城市公共工程投資、建設(shè)、管理、收益、回報(bào)這一投資系統(tǒng)機(jī)制的漫長(zhǎng)的演繹歷程看，在投資方面， 城市公共工程從無政府狀況下的自由組合投資→商賈競(jìng)爭(zhēng)投資→政府引導(dǎo)保護(hù)投資→政府壟斷投資→多元化綜合投資， 經(jīng)過了漫長(zhǎng)與曲折的變革，逐步趨向于成熟，形成系統(tǒng)。在投資的回報(bào)方面，從自建自用→經(jīng)營(yíng)性直接回報(bào)→無直接回報(bào)→公益性間接回報(bào)→直接經(jīng)營(yíng)性回報(bào)與間接公益性回報(bào)相結(jié)合的綜合回報(bào)模式，同樣經(jīng)歷了多次的反復(fù)。在資金來源方面，從社會(huì)個(gè)人積累與舉債到硬性攤派到國家稅賦征集與政府舉債，再到敞開門戶多元化籌融資，也是經(jīng)歷了多次的反復(fù)。 這三個(gè)方面是相互聯(lián)系的，雖然有過諸多碰撞、相互矛盾的歷史環(huán)節(jié)， 最終走向協(xié)調(diào)統(tǒng)一。歷史證明，只有三者相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，城市公共工程的投資才能擴(kuò)展，反之則會(huì)倒退。從總體上說，我國的城市公共工程的投資雖經(jīng)歷了風(fēng)風(fēng)雨雨、 多災(zāi)多難的反復(fù)折磨，但自改革開放以后，已逐步形成了自己的行之有效的模式， 這就是有中國特色的城市公共工程投資模式，它對(duì)于發(fā)展中國家縮短與先進(jìn)國家的差距， 對(duì)于協(xié)調(diào)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的全面平衡發(fā)展有著巨大的積極作用，取得了舉世矚目的成就。 但這一模式是否就完善了，是否就可一成不變地長(zhǎng)期推行下去呢？現(xiàn)實(shí)情況不容樂觀。

二、我國當(dāng)前城市公共工程投資中存在的問題

從目前理論和實(shí)踐看，我國當(dāng)前的城市公共工程投資至少存在三大矛盾、 三大問題和三大誤區(qū)。

三大矛盾是：城市公共工程的供需矛盾、 城市公共工程舉債與其現(xiàn)實(shí)償還能力的矛盾、公益性與經(jīng)營(yíng)性的矛盾。

三大問題是：投資與管理的協(xié)調(diào)問題、政府職能轉(zhuǎn)變問題、項(xiàng)目分配問題。

三大誤區(qū)是：過分超前、過分強(qiáng)調(diào)直接收益、項(xiàng)目不配套。

這些綜合反映了當(dāng)前城市公共項(xiàng)目投資機(jī)制仍存在著一系列深層次的問題， 這些問題集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）資金的來源與渠道過于狹小。一方面不能很好的集社會(huì)閑散資金與富余資金用于城市公共建設(shè)，僅僅依靠財(cái)政投入和個(gè)別資本的投入， 明顯不足以支撐龐大的城市公共工程系統(tǒng)的修建和維持；另一方面財(cái)政資金安排比例過小， 使政府在城市公共工程籌建中的主導(dǎo)地位難以確立，鋪底資金不足、融資手段過軟。

（二）投資回報(bào)不明晰且不公平。一方面城市公共工程總體直接投資收益不明顯，難以達(dá)到當(dāng)時(shí)的資本市場(chǎng)平均利潤(rùn)回報(bào)率，造成投資收益過低，投資回收期過長(zhǎng)，直接影響了社會(huì)投資的積極性；另一方面城市公共工程各項(xiàng)目之間投資直接收益差異很大，一些項(xiàng)目直接經(jīng)濟(jì)效益較明顯，而另一些項(xiàng)目其經(jīng)濟(jì)效益則需通過長(zhǎng)期的間接的渠道來實(shí)現(xiàn)。政府在這方面又沒有很好的調(diào)節(jié)協(xié)調(diào)措施， 很容易出現(xiàn)直接經(jīng)濟(jì)明顯的項(xiàng)目一哄而上，而另外的項(xiàng)目則被拉下。

（三）投資管理不規(guī)范。誰投資誰管理往往由于多頭為政而造成整個(gè)城市管理的混亂，容易出現(xiàn)亂收費(fèi)和畫地為牢的現(xiàn)象。 致使城市公共工程不能很好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，甚至反過來阻礙整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展和招商引資的開展。 如果一個(gè)城市到處是收費(fèi)卡，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又不合理，試想還有誰愿來這里投資經(jīng)營(yíng)，本地居民出門走一步都要花錢能有好心情嗎？

（四）城市公共工程項(xiàng)目配置不完善。城市公共工程在某個(gè)意義上講并不是孤立的，它的主要職能是為其他的項(xiàng)目和整個(gè)城市的環(huán)境配套服務(wù)。 如果將城市公共工程與其他經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目完全劃割開來，孤立地對(duì)城市公共工程進(jìn)行投資并從中收取回報(bào)，那是不能自我運(yùn)行的。因此，這里面存在一個(gè)項(xiàng)目的有機(jī)結(jié)合問題。

（五）城市公共工程建設(shè)的資源沒有得到很好的統(tǒng)籌使用。 城市公共工程資源不僅僅是財(cái)政專項(xiàng)資金，同時(shí)還包括國有土地及其配套的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目， 如果僅僅依靠財(cái)政專項(xiàng)資金而沒有把其他的城建資源綜合進(jìn)來統(tǒng)籌安排使用， 那么城市公共工程的自身發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)。

三、復(fù)合投資體系的構(gòu)想

綜上所述。要解決當(dāng)前城市公共工程的投資問題，必須將籌資渠道、 項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理及投資回報(bào)三方面有機(jī)結(jié)合起來，形成一個(gè)系統(tǒng)的整體。 這就是城市公共工程的復(fù)合投資體系。

城市公共工程復(fù)合投資由三條組合線構(gòu)成。一是資金合成線， 即以政府的城建資源（包括財(cái)政的城建專項(xiàng)資金、土地收益、 市政公共設(shè)施配套費(fèi)與合理的公共工程使用收費(fèi)）為基礎(chǔ)，通過有效的融資方式和集資渠道，將政府的、社會(huì)的、個(gè)人的以及國外的能用于城市公共工程的資金有機(jī)地合成一個(gè)城市公共基金， 形成一個(gè)強(qiáng)有力的綜合投資主體。二是項(xiàng)目的合成線，將公益性的、半公益性的城市公共工程項(xiàng)目其直接服務(wù)配套的部分同其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目有機(jī)地結(jié)合起來，形成許多合成塊，在每一個(gè)合成塊中通過其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的有效開發(fā)與經(jīng)營(yíng)，獲取利潤(rùn)來彌補(bǔ)和支撐公益性、半公益性公共工程，實(shí)現(xiàn)投資的合理回報(bào)。三是管理合成線，政府作為行政主管從公共工程管理經(jīng)營(yíng)主體中退出來，將其原來的投資職能與城建資源轉(zhuǎn)移給下屬國有專業(yè)公司，以這個(gè)專業(yè)公司為核心，集合其他的投資者共同構(gòu)成城市公共工程建設(shè)與經(jīng)營(yíng)的統(tǒng)一體或聯(lián)合體，依照有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)實(shí)施具體的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理。

將這三條組合線再結(jié)合在一起， 形成一個(gè)由籌集資金到建設(shè)經(jīng)營(yíng)到收益回報(bào)再反過進(jìn)行擴(kuò)大再投資，如此不斷擴(kuò)展的良性循環(huán)體系。這一體系猶如一個(gè)集團(tuán)股份經(jīng)濟(jì)實(shí)體，猶如一個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合艦隊(duì)，可分可合、分合有序，可緊可松、松緊有度。 這就是城市公共工程復(fù)合投資的涵義。

構(gòu)造城市公共工程復(fù)合投資體系，需要解決以下主要問題：

1.能有效地集合資金，打開廣泛的投資渠道，讓社會(huì)各階層各方面的資金安全有效地融入城市公共工程基金這一系統(tǒng)。

2.能較好地解決回報(bào)問題，利用項(xiàng)目的互補(bǔ)原則，保證投資者穩(wěn)定的在資本市場(chǎng)平均利潤(rùn)線以上的均衡收益。

3.能較好地協(xié)調(diào)解決投資、管理、收益三方面的矛盾。在這么一個(gè)聯(lián)合體內(nèi)，投資者、管理者、經(jīng)營(yíng)者得到了很好的統(tǒng)一。

4.政府有利于將有效的資金從前一個(gè)投資項(xiàng)目中抽出來，啟動(dòng)下一個(gè)投資項(xiàng)目，如此反復(fù)利用，實(shí)現(xiàn)用較少的資金循環(huán)，帶動(dòng)不斷擴(kuò)大的城市公共工程配套建設(shè)。

以上問題解決了，就不愁資金的短缺?，F(xiàn)在的資金市場(chǎng)不是沒有錢，但投資講求效益，講求回報(bào)，講求避免風(fēng)險(xiǎn)。在城市公共工程復(fù)合投資體系下，將政府的資金與社會(huì)的資金緊密地捆綁在一塊，將各個(gè)投資主體緊密地拴起來， 形成一個(gè)龐大的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合艦隊(duì)，同時(shí)將效益明顯的開發(fā)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目與公益性的、 服務(wù)性的配套城市公共工程有機(jī)地結(jié)合起來，以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目養(yǎng)公益項(xiàng)目，均衡各項(xiàng)目間的投資收益， 保證其投資回報(bào)，也讓城市公共工程充分發(fā)揮作用。這樣，資金就會(huì)主動(dòng)地流入， 再投資也有強(qiáng)勁的吸引力。第一個(gè)循環(huán)作好了，第二、第三個(gè)循環(huán)就容易推進(jìn)。

還有一個(gè)問題需要特別提及，那就是風(fēng)險(xiǎn)抵御和化解問題。 為讓一般的或零星的投資者放心，一方面政府應(yīng)該把風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任最大限度地承擔(dān)起來， 另一方面必須將城市公共工程的投資與整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的效益聯(lián)系起來，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條， 將產(chǎn)業(yè)盤子擴(kuò)大。換句話說，也就是城市公共工程要形成一個(gè)整體，要將關(guān)聯(lián)項(xiàng)目包括進(jìn)來， 規(guī)范范圍要做大，規(guī)范大了抵御和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力就強(qiáng)。比如， 其中一個(gè)項(xiàng)目效益不好，還有別的項(xiàng)目可以抵補(bǔ)；這個(gè)項(xiàng)目虧了，那個(gè)項(xiàng)目卻賺了大錢，相互支持， 整個(gè)城市公共工程系統(tǒng)就會(huì)得到穩(wěn)定的持久的發(fā)展， 如果將每一個(gè)單項(xiàng)孤立地劃割開來進(jìn)行獨(dú)立的投資和經(jīng)營(yíng)，風(fēng)險(xiǎn)肯定增大。

四、城市公共工程復(fù)合投資的實(shí)施與范例應(yīng)證

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，將城市公共工程與經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目結(jié)合起來， 必須根據(jù)具體情況，因地制宜、因時(shí)制宜，不能將城市公共工程所服務(wù)的所有項(xiàng)目都包攬進(jìn)去， 那是整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的概念而不是城市公共工程復(fù)合投資的概念。 我們說公共工程與經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的結(jié)合，主要是將公共工程直接服務(wù)的項(xiàng)目與資源性配置的項(xiàng)目相結(jié)合， 并且這一直接服務(wù)的項(xiàng)目與資源配置項(xiàng)目還必須有明顯的直接經(jīng)濟(jì)效益。 比如投資新開一條市政道路， 我們就可以考慮將這條道路兩邊的部分土地開發(fā)項(xiàng)目結(jié)合到這條道路的投資工程中去，這就是一個(gè)資源配置項(xiàng)目與公共工程的結(jié)合。 簡(jiǎn)單地說也就是以地?fù)Q路。如果說道路建成后也是一個(gè)城市開發(fā)資源的話， 那么國家在這一以土地資源換交通資源的置換過程中并不吃虧，因?yàn)橥恋亻_發(fā)的收益雖然用于彌補(bǔ)了道路修建的投資， 但國家并沒有丟失土地本身的原始價(jià)值， 同時(shí)開發(fā)后周邊土地的增值給國家?guī)砹碎L(zhǎng)期的效益。廣西南寧市瑯東開發(fā)區(qū)的成功范例，就是利用了這一原理。 瑯東在開發(fā)前，其土地的價(jià)值因?yàn)榻煌ㄅc城市配套問題并不能很好地實(shí)現(xiàn)，通過以地?fù)Q路， 以地?fù)Q配套設(shè)施的綜合開發(fā)，其土地價(jià)格猛增，市場(chǎng)地價(jià)幾乎是開發(fā)前的四至五倍， 再加上其他政策的配套與政府搬遷的引導(dǎo)作用， 瑯東開發(fā)區(qū)迅速形成為一個(gè)全廣西規(guī)模最大、檔次最高的城市新區(qū)。這不僅有效地改善了南寧市的市容市貌， 同時(shí)極大地推進(jìn)了南寧市的整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

瑯東效應(yīng)所反映的還僅僅是項(xiàng)目結(jié)合這條合成線的作用， 如果我們將上述城市公共工程復(fù)合投資的三條合成線有機(jī)地結(jié)合起來使用， 效果肯定會(huì)比瑯東效應(yīng)高出好幾倍。

在資金合成線上也不乏成功的例子。廣西邕寧縣的沿海經(jīng)濟(jì)走廊開發(fā)區(qū)，地處南寧市的遠(yuǎn)郊，原為一片荒丘，惟一的有利條件僅僅是有一條南北二級(jí)公路穿過， 當(dāng)時(shí)大多數(shù)人都不看好這一開發(fā)區(qū)的前景，但是邕寧縣采用了資源合成開發(fā)的原理， 以我出地你出錢共同開發(fā)、共同經(jīng)營(yíng)、共同受益的方式， 配套以低門檻的優(yōu)惠政策和恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)定位，將之定位為私營(yíng)業(yè)園區(qū)， 結(jié)果一下子涌入了巨大的意想不到的投資進(jìn)行城建的系統(tǒng)開發(fā)，先將區(qū)域道路、給排水、 電訊等“五通一平”系列公共工程設(shè)立起來，形成一個(gè)較好的投資環(huán)境，讓土地迅速升值，然后實(shí)施廣泛的招商引資。 經(jīng)過短短幾年的開發(fā)經(jīng)營(yíng)， 目前邕寧沿海經(jīng)濟(jì)走廊開發(fā)區(qū)一下子躍升為國家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，土地升值了四倍多，開發(fā)區(qū)1999年工業(yè)產(chǎn)值突破30億元大關(guān)。 這一開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)注意到了投資風(fēng)險(xiǎn)的抵御和化解問題，在吸收前期投資時(shí)， 政府許諾投資者所投入的資金如果屆時(shí)達(dá)不到預(yù)期效益，在一定時(shí)期內(nèi)政府將視同銀行存款給予本利償還，讓投資者吃個(gè)定心丸，結(jié)果所有的投資不僅實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的效益，而且普遍獲得了超額收益。這也可以稱作邕寧沿海開發(fā)區(qū)效應(yīng)。

還有一個(gè)綜合的可供參考的范例，那就是澳大利亞墨爾本市計(jì)劃修建一個(gè)中心廣場(chǎng)， 政府將這一個(gè)廣場(chǎng)的修建項(xiàng)目附加上廣場(chǎng)周邊的商業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和地下停車場(chǎng)及商場(chǎng)項(xiàng)目結(jié)合成一個(gè)整體，對(duì)社會(huì)招商，并許諾誰投資誰經(jīng)營(yíng)管理誰受益， 規(guī)定廣場(chǎng)作為一個(gè)公益性項(xiàng)目，不允許收費(fèi)，但其維護(hù)管理仍要投資者長(zhǎng)期負(fù)責(zé)， 這也就是將項(xiàng)目組合線、管理組合線、投資組合線三線有機(jī)再組合。 因?yàn)檫@個(gè)項(xiàng)目投資額比較大，結(jié)果是由一個(gè)財(cái)團(tuán)牽頭，集約了數(shù)十家投資商進(jìn)行聯(lián)合投資，其聯(lián)合方式也是多樣的，其中有入股方式，有分項(xiàng)承包方式，如某一個(gè)商業(yè)單項(xiàng)由一個(gè)投資商進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)，附帶廣場(chǎng)修建補(bǔ)償維護(hù)費(fèi)等，目前這個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作良好，經(jīng)濟(jì)效益顯著，廣場(chǎng)的管理井然有序（廣場(chǎng)的實(shí)際日常管理是由投資商每年按一定份額支付政府有關(guān)部門管理費(fèi)用，由政府有關(guān)部門實(shí)施具體的管理）。

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，城市公共工程復(fù)合投資實(shí)施是可行的。從我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平來看，在我國各城市實(shí)行城市公共工程復(fù)合投資，已經(jīng)有充分的經(jīng)濟(jì)條件和理論依據(jù)。

從經(jīng)濟(jì)條件上講，經(jīng)過20多年的改革開放，多種經(jīng)濟(jì)成分迅速發(fā)展，眾多的經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人已經(jīng)有比較豐厚的積累。多元化投資主體已經(jīng)形成， 社會(huì)富余資金與游動(dòng)資金比較豐足，投資愿望比較強(qiáng)烈，只要將這一投資領(lǐng)域開放并有效地疏導(dǎo)好投資渠道，理順有關(guān)投資與回報(bào)問題，吸納足夠的城市公共工程投資便可以實(shí)現(xiàn)。

從理論上講，政府職能在調(diào)整轉(zhuǎn)變，政府在投資與管理城市公共工程上退居二線，將這一職能下放專業(yè)公司并不會(huì)改變公共工程的公益性，也不會(huì)影響公共工程的管理和使用。同時(shí)，公共工程恰當(dāng)?shù)膶?shí)行有償使用，合理收費(fèi)，這也是政策所容許的。再者作為一種投資行為，投資者將資金投入城市公共工程與投入其他產(chǎn)業(yè)開發(fā)并沒有本質(zhì)的區(qū)別，關(guān)鍵是政府要完善管理制度，實(shí)行有效的引導(dǎo)。

城市公共工程復(fù)合投資系統(tǒng)的實(shí)行，將綜合解決當(dāng)前城市公共工程投資建設(shè)中一系列的問題，有利于吸納最大的資金投入，并保障投資的安全性與投資回報(bào)的穩(wěn)定性，極大地推動(dòng)城市公共工程配套的系統(tǒng)的發(fā)展。其社會(huì)效果和經(jīng)濟(jì)效益都將得到幾何級(jí)數(shù)提高，城市公共工程復(fù)合投資理論的確立，有其堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和成功的實(shí)踐范例，其現(xiàn)實(shí)意義非常重大，發(fā)展前景非常寬大。

（作者單位：李建文，柳州市計(jì)委；張禾，國家開發(fā)銀行）