全域土地綜合整治是以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，統(tǒng)籌推進農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護修復(fù)等空間治理活動；相較于過去土地整理開發(fā)、土地整治等，更注重從系統(tǒng)觀念和整體視角考慮，從山水林田湖草全要素對象著手，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，為產(chǎn)業(yè)融合、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提供要素保障。2024年8月5日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗"深入推進全域土地綜合整治工作的意見》，標志著全域土地綜合整治從試點開始全面推廣。《意見》明確，鼓勵和支持社會資本按照市場化原則參與全域土地綜合整治，并保障其合理收益。將這一打破原有土地整治投資結(jié)構(gòu)的改革新舉措落到實處，亟須規(guī)范和完善市場主體參與國土空間全域綜合整治的機制建設(shè)。江蘇早在2020年率先出臺《江蘇省國土空間全域綜合整治方案》，明確支持國有企業(yè)利用自有土地、資金開展國土空間全域綜合整治。作為省內(nèi)唯一一家以土地資源保護與開發(fā)為主業(yè)特征的省屬國有企業(yè)，江蘇省沿海開發(fā)集團近年來基于“土地+”綜合開發(fā)，積極參與省內(nèi)多個全域土地綜合整治項目，從投資、建設(shè)和運營角度創(chuàng)新合作機制，有效探索社會資本參與國土空間全域綜合整治的現(xiàn)實路徑。

讓社會資本參與到全域土地綜合整治中去

資金籌措需求。從投入資金規(guī)模來看，全域土地綜合整治資金需求量大，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的項目一般需要投資上億元，一般地方財政難以支撐；從政府財政資金來看，全域土地綜合整治資金涉及農(nóng)田水利、農(nóng)房改善、生態(tài)修復(fù)、市政建設(shè)等不同渠道和來源，分散的財政資金投入機制制約了整治工作的綜合效應(yīng)。而具有較好財務(wù)管理能力的社會資本可以借助合理的市場機制參與整治工作，能夠?qū)崿F(xiàn)政府、企業(yè)、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間的收益合理配置，較好解決資金來源問題。

系統(tǒng)整治需求。全域土地綜合整治是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，也是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手，核心是以土地整治撬動鄉(xiāng)村全要素發(fā)展。具備設(shè)計和實施能力的社會資本能夠在國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，科學(xué)編制全域土地綜合整治實施方案，在嚴格保護耕地、不踩生態(tài)紅線的前提下，開展全要素系統(tǒng)整治，釋放農(nóng)村土地潛能，培育鄉(xiāng)村振興動能。

價值衍生需求。一方面，具有規(guī)模種植和土壤健康管理能力的社會資本對農(nóng)用地集中連片整治、生態(tài)化改造和質(zhì)量提升后，進行集中流轉(zhuǎn)和機械化種植，能夠推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。另一方面，具有產(chǎn)業(yè)運營能力的社會資本綜合運用耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤形成的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地進行產(chǎn)業(yè)布局，能夠助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，進一步推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

社會資本參與全域土地綜合整治的現(xiàn)實路徑與共性問題

目前，社會資本一般以“投資人＋EPC／投資人＋EPC＋O”的模式參與全域土地綜合整治項目。地方政府授權(quán)項目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或下屬國有企業(yè)全面負責(zé)相關(guān)工作。授權(quán)機構(gòu)通過市場招標方式，選擇具有土地綜合整治能力和統(tǒng)籌能力的社會資本，再由社會資本整合設(shè)計方、施工方、運營方等相關(guān)社會資源，牽頭成立項目公司，負責(zé)投資、建設(shè)及運營管護等工作。政府方承擔(dān)制定相關(guān)政策、解決項目協(xié)調(diào)問題、負責(zé)項目全生命周期的監(jiān)督、管控收益分配等事宜。該模式能夠引入大型綜合服務(wù)商，充分發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，撬動和激活土地資源要素，實現(xiàn)項目生態(tài)、社會、經(jīng)濟綜合效益最大化。

從實踐來看，社會資本參與全域土地綜合整治工作存在一些共性問題，一定程度上影響了社會資本的主動性和積極性。投資收益缺乏明確的政策約定。全域土地綜合整治作為一項涵蓋農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、生態(tài)保護修復(fù)、公共空間治理等多個方面的系統(tǒng)性工程，投資規(guī)模較大、回報周期較長、公益性特征顯著。但目前國家對于社會資本參與全域土地綜合整治項目的投資收益并無明確的政策約定，大部分項目正處于探索期，投資回報模式主要由社會資本方與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商確定，缺乏統(tǒng)一的標準。退出機制和合法權(quán)益維護等需要具體的制度支持。全域土地綜合整治項目涉及內(nèi)容廣、條線管理部門多，因行業(yè)政策和經(jīng)濟形勢變化、地方政府需求和管理部門要求調(diào)整等原因，導(dǎo)致項目不能按計劃竣工驗收，甚至出現(xiàn)投資超支等現(xiàn)象，這些都是實際工作難以回避的問題。后期管護缺少規(guī)范標準，產(chǎn)業(yè)運營影響因素較多。當(dāng)前我省對社會資本參與全域土地綜合整治的后期管護職責(zé)并未進行細致劃分，容易出現(xiàn)項目后期管護主體不明確、管護資金不足、管護效率低下、管護效果不佳等問題。此外，全域土地綜合整治還需要培育和運營產(chǎn)業(yè)，但產(chǎn)業(yè)運營存在周期長、管理復(fù)雜等不穩(wěn)定因素，對社會資本的企業(yè)資金規(guī)模、技術(shù)人才儲備、產(chǎn)業(yè)運營能力等均提出較高要求。

創(chuàng)新機制、協(xié)力探索“土地整治+”發(fā)展模式

近年來，江蘇沿海開發(fā)集團積極參與省內(nèi)多個全域土地綜合整治項目，從投資、建設(shè)和運營角度構(gòu)建了適合自身的發(fā)展模式和行之有效的商業(yè)模式，有效應(yīng)對社會資本參與全域土地綜合整治遇到的共性問題。

積極發(fā)揮自身的綜合服務(wù)優(yōu)勢和技術(shù)成本優(yōu)勢為項目提供全生命周期管理。為地方政府提供從項目策劃、投融資模式設(shè)計、方案設(shè)計到項目實施、產(chǎn)業(yè)運營等全生命周期服務(wù)，協(xié)助地方政府解決項目實施難點，協(xié)調(diào)各級管理部門項目審批、政策幫扶、資金支持，同時通過組織實施優(yōu)化、規(guī)?；胁伞⑾冗M工藝工法等措施，加快工程進度、把控工程質(zhì)量、提升工程質(zhì)效、節(jié)省工程投資。

充分發(fā)揮內(nèi)部業(yè)務(wù)生態(tài)鏈的優(yōu)勢，形成“土地整治+農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)+清潔能源項目開發(fā)”復(fù)合收益模式。“土地資源保護與開發(fā)”主業(yè)板塊通過為當(dāng)?shù)卣峁┩恋卣?、增減掛鉤復(fù)墾、高標準農(nóng)田建設(shè)等服務(wù)工作獲取收益；“特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”主業(yè)板塊通過中長期流轉(zhuǎn)土地進行種植經(jīng)營，建設(shè)高標準優(yōu)質(zhì)稻麥種植基地和特色果蔬種植基地，因地制宜導(dǎo)入工廠化培育和農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，布局特色農(nóng)業(yè)二產(chǎn)等獲取收益；“海洋產(chǎn)業(yè)”主業(yè)板塊通過建設(shè)分散式風(fēng)電、分布式光伏發(fā)電、儲能等設(shè)施，為農(nóng)業(yè)二產(chǎn)和項目區(qū)居民提供優(yōu)惠、穩(wěn)定的能源供給等獲取收益。通過產(chǎn)業(yè)協(xié)同，不但解決了運營管護的問題，還增加了運營環(huán)節(jié)，多點拓展收益來源，實現(xiàn)了項目全生命周期效益最大化，有效適應(yīng)全域整治項目公益性、低回報的特點和要求，保障了項目的順利實施。

以土地整治為基礎(chǔ)，集團如今正持續(xù)優(yōu)化“土地整治+”發(fā)展模式，推動要素集聚，引入特色產(chǎn)業(yè)，拓展產(chǎn)業(yè)鏈、經(jīng)營鏈和價值鏈，推動資源變資金、資金變資產(chǎn)。為進一步加快推進全域土地綜合整治，建議地方政府或相關(guān)部門研究制定社會資本參與全域土地綜合整治的指導(dǎo)意見，明確各參與方利益分配機制，引導(dǎo)和規(guī)范社會資本參與土地綜合整治；探索政策集成創(chuàng)新，打破部門之間“壁壘”、形成政策之間“通道”，探索開辟專屬綠色驗收通道，加快全域項目工作進展；細化產(chǎn)業(yè)用地、自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的支持政策，妥善解決全域土地綜合整治中的用地需求和權(quán)屬調(diào)整問題，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。

（作者單位：江蘇省沿海開發(fā)集團有限公司） 責(zé)任編輯：何樂