摘要：根據(jù)《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》——“公益類國有企業(yè)是指以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、實現(xiàn)社會效益最大化為主要目標，兼顧經(jīng)濟效益，必要的產(chǎn)品和服務(wù)價格可以由政府調(diào)控的企業(yè)”。但作為企業(yè)，在現(xiàn)實中“實現(xiàn)社會效益最大化”同時“兼顧經(jīng)濟效益”這種兩者兼有的要求不容易達到，此類公益類國有企業(yè)常常提供社會效益、忽略經(jīng)濟效益，而處于虧損的邊沿。文章以水務(wù)企業(yè)為切入點，分析準公共產(chǎn)品的特點及水務(wù)企業(yè)難以平衡經(jīng)濟效益和社會效益的困境，從而得出推動公益類國有企業(yè)發(fā)展的根本動力不應(yīng)局限于企業(yè)自身的調(diào)整，而應(yīng)當著眼于外部對公益類企業(yè)的收益調(diào)整和立法及監(jiān)管模式。為了給國資監(jiān)管部門及企業(yè)管理者提供關(guān)于公益類企業(yè)發(fā)展模式的參考與借鑒，文章提出建議，一是優(yōu)化準公共產(chǎn)品定價模式；二是為公益類企業(yè)專門立法；三是公益類企業(yè)降本增效；四是形成資產(chǎn)業(yè)務(wù)組合。

關(guān)鍵詞：公益類企業(yè)；經(jīng)濟效益；社會效益；水務(wù)企業(yè)

一、引言

企業(yè)的效益是指在生產(chǎn)經(jīng)營、商品交換過程中所帶來的效果和利益的總稱。它分為經(jīng)濟效益和社會效益兩類。經(jīng)濟效益和社會效益并不是一對完全對立的概念，專注提供社會效益的行業(yè)若能同時產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟效益話，民營資本會涌入分一杯羹，如民辦學(xué)校、私營醫(yī)院等。也有很多商業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大到一定規(guī)模時轉(zhuǎn)而創(chuàng)造社會效益。但是總體地看，無論是創(chuàng)造經(jīng)濟效益還是創(chuàng)造社會效益，必然需要付出成本，只是看該成本是否能產(chǎn)生足夠的經(jīng)濟效益予以覆蓋。

皮特·德魯克認為，“企業(yè)是為了滿足社會的需求而存在的”，而滿足社會需求往往是通過提供產(chǎn)品完成。社會的需求分幾類，一是為了滿足全體社會公民需求的產(chǎn)品，無法對受益者進行切割，具有非競爭性和非排他性，如公園、國防等，此類商品被稱為公共產(chǎn)品，較難產(chǎn)生經(jīng)濟效益，因此，完全由政府提供。二是具有排他性和競爭性的產(chǎn)品，嚴格按照誰付款誰受益的原則，由于具有經(jīng)濟效益，在市場經(jīng)濟下由私營企業(yè)提供，此類又稱為私人產(chǎn)品，三是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，如自來水、供電、天然氣等，它們具有排他性，但不具有競爭性，此類商品被稱為準公共產(chǎn)品。由于此類產(chǎn)品收益低、投入大，一般由事業(yè)單位或國有企業(yè)提供，而提供該類準公共產(chǎn)品的國有企業(yè)被分類為公益類國有企業(yè)。

二、公益類行業(yè)的特點

根據(jù)《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》（國資發(fā)研究〔2015〕170號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），公益類企業(yè)似乎在兼顧提供經(jīng)濟效益和社會效益——一方面，在提供優(yōu)質(zhì)的準公共產(chǎn)品使市民受惠，創(chuàng)造社會效益；另一方面，通過使用者付費的方式獲取經(jīng)濟利益。但仔細分析，這似乎又是一個偽命題——由于準公共產(chǎn)品由政府定價，公共性企業(yè)只是價格的被動接受者，政府不傾向于為準公共產(chǎn)品定一個較高的價格，因此收入不會太高，同時準公共產(chǎn)品的需求彈性很低，需求相對穩(wěn)定。公益類企業(yè)不能自主安排生產(chǎn)，很多時候公益類不能自主決定基礎(chǔ)設(shè)施投資，在這種高被動性、低自主性的情況下，公共性企業(yè)較難實現(xiàn)較高的經(jīng)濟效益，這或許就是公益類企業(yè)的困境。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，公益類國有企業(yè)（尤其是城市公用事業(yè)企業(yè)）及其產(chǎn)品一般具有如下特征：

（一）行政壟斷性

公益類企業(yè)所提供的產(chǎn)品為電力、水資源、天然氣等，都涉及國計民生。對于這些產(chǎn)品，政府具有較強的管控性，不能任意直接讓其受市場供求所左右，尤其是與人民生活息息相關(guān)的部分受到惡性競爭而產(chǎn)生價格戰(zhàn)，從而導(dǎo)致公益性產(chǎn)品質(zhì)量受到影響時，社會狀態(tài)將受到較大影響。同時，公益類企業(yè)往往需要較長的投資期來建設(shè)管網(wǎng)設(shè)施等，而這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往投資金額大，沉淀成本高，回收期長，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟效益，也一定程度導(dǎo)致一個壟斷企業(yè)來經(jīng)營比兩個或以上的企業(yè)來競爭經(jīng)營更具有效率。

（二）地域性

公益類企業(yè)往往專注服務(wù)于其轄區(qū)內(nèi)的居民和企業(yè)，所提供的產(chǎn)品對本地的依賴性強，往往是當?shù)毓?yīng)當?shù)劁N售，受市場的影響較弱。而不同地域的公益類企業(yè)在營收規(guī)模、產(chǎn)品價格上均有較大的不同，受當?shù)卣囊庵居绊戄^重，不具有供給彈性。

（三）公益性

公益類企業(yè)不是以盈利為唯一目標，企業(yè)帶來的社會效益遠高于為自身創(chuàng)造的經(jīng)濟效益，因此企業(yè)具有很強的正外部性，而這些外溢的正外部性不能被自身業(yè)務(wù)帶來的收益所補償，往往需要政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營費等方式予以覆蓋，因此公益類企業(yè)普遍表現(xiàn)出的盈利能力都比較弱，往往呈現(xiàn)的是保本微利的狀態(tài)。

水務(wù)企業(yè)作為公益類企業(yè)的代表類型之一，有著典型的公益類企業(yè)的屬性。以下筆者將以水務(wù)企業(yè)為例，進一步分析水務(wù)企業(yè)在經(jīng)濟效益和社會效益之間的抉擇困境。

三、水務(wù)企業(yè)的發(fā)展歷程和困境

（一）水務(wù)企業(yè)的發(fā)展歷程

水務(wù)行業(yè)是一個歷史悠久的行業(yè)，根據(jù)中國水網(wǎng)的統(tǒng)計，自廣州市自來水公司在1905成立以來，有38家水務(wù)企業(yè)成立時間超過20年。如位于北京市的清代自來水廠和位于廣州市的西村水廠（原增涉水廠）都是有著超過100年歷史的自來水廠，其中西村水廠目前還在運營，屬于工業(yè)文化遺產(chǎn)的活化石。水務(wù)企業(yè)一直發(fā)展至今，從設(shè)立初衷的解決城市自來水提供問題逐步發(fā)展到城市用水供應(yīng)、水體治理、城市洪澇排放一體化的水務(wù)集團企業(yè)。這一系列的變化是因應(yīng)市場化經(jīng)濟改革的需要，從政府買單到政府購買服務(wù)的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致了目前國有、民營、外資多元化資本競爭的格局，目前我國城市水務(wù)集團主要分為三個類別，如表1所示。

（二）水務(wù)企業(yè)的商業(yè)模式和成本核定方式

其實無論是地方國企、水務(wù)上市企業(yè)或是外資水務(wù)公司，水務(wù)行業(yè)均遵循一個商業(yè)模式，就是將特許經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)的過程，即水務(wù)公司從地方政府手中取得自來水銷售、污水處理、城市排澇等特許經(jīng)營權(quán)后，通過具體運作將其轉(zhuǎn)化為企業(yè)收入，并以此覆蓋因開展上述業(yè)務(wù)而產(chǎn)生的人員薪酬、運維費用、資產(chǎn)攤銷等成本支出，從而獲得利潤，維持企業(yè)持續(xù)運轉(zhuǎn)和發(fā)展。

水務(wù)企業(yè)的產(chǎn)品有著嚴格的成本核算方式。以供水為例，自來水供水業(yè)務(wù)主要是指城市供水經(jīng)營者將地表水、地下水進行必要的汲取、凈化、消毒、加壓處理等步驟，使水質(zhì)符合國家標準過程中所發(fā)生的合理費用，包括制水環(huán)節(jié)的職工薪酬、固定資產(chǎn)折舊、原水費、原材料費、動力費、外購成品水費、修理費和其他制水費用等。以廣州市為例，自來水水價按照城鎮(zhèn)供水管理條例實行成本監(jiān)審制度，廣州市成立價格成本調(diào)查隊，對基準日過往三年所發(fā)生的生產(chǎn)成本進行逐一核定，漏算的相關(guān)項目進行補記，不相關(guān)的項目進行剔除。完成成本核算后，增加稅金和合理的利潤率，形成自來水價格的建議方案。供水價格由地方發(fā)改（物價）部門主導(dǎo)，并充分聽取公眾意見后，形成供水單價。供水企業(yè)沒有主導(dǎo)權(quán)，其主業(yè)收入是相對固定的。

污水處理、城市排水的收入則從政府手中取得。以城鎮(zhèn)污水處理為例（不含工業(yè)污水），城市生活污水處理主要是指將居民的生活污水及雨水（有些城市采用雨污分流模式，有些城市沒有區(qū)分雨水污水管和生活污水管）進行物理、化學(xué)和生物凈化處理的方式，將污染水體處理為符合排放標準后，排進河流的過程。污水處理定價成本包括人員費用、材料費、固定資產(chǎn)折舊費或設(shè)備購置費、水電費、修理費、綠化費、設(shè)備檢測費及污泥處理成本等，同時和供水類似，污水處理廠城鎮(zhèn)供水定價成本監(jiān)審辦法，由廣州市政府根據(jù)周期內(nèi)所發(fā)生的折舊、攤銷和運行維護成本進行逐一核定，在增加稅金和合理利潤后，形成城鎮(zhèn)污水特許經(jīng)營費。因此，與供水業(yè)務(wù)類似，污水處理企業(yè)沒有主導(dǎo)權(quán)，其主業(yè)收入是相對固定的。同理，城市排水企業(yè)的收入也由政府核定排水業(yè)務(wù)的單位成本后，按年度支付城市排水的特許經(jīng)營費，企業(yè)主導(dǎo)權(quán)較低。

（三）收益的困境

鑒于所有企業(yè)都遵循“收入-成本=利潤”的公式，水務(wù)企業(yè)也不例外。根據(jù)上述的成本核算方式可以看出，在價格調(diào)整及時的情況下，生產(chǎn)單位產(chǎn)品/提供單位服務(wù)的毛利率是固定，所有的毛利潤都用以覆蓋財務(wù)成本和管理成本。同時，由于公共產(chǎn)品的需求是低彈性的，居民不會因為自來水價格的高低而調(diào)整用量，也不用因為污水處理費的高低而減少生活污水的排放。降雨量更不會因為城市排水服務(wù)價格的調(diào)整而改變。那么，水務(wù)行業(yè)的收入在一定時期內(nèi)是穩(wěn)定的。

因此，無論是國有企業(yè)、民營企業(yè)還是外資企業(yè)，其主業(yè)收入都是相對固定的，能夠提高利潤只有通過開源或節(jié)流的方式。開源主要有主營業(yè)務(wù)方向和競爭性業(yè)務(wù)方向。主營業(yè)務(wù)的收入相對固定。當一個城市的常住人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)數(shù)量較難在短期出現(xiàn)大幅度的變化，因此一個城市的居民用水需求是固定的。在競爭性業(yè)務(wù)方面，目前水務(wù)集團的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)主要分為兩類，一類是沿著產(chǎn)業(yè)鏈的業(yè)務(wù)延伸，如水務(wù)工程板塊、管道生產(chǎn)板塊等；另一類是與水業(yè)務(wù)不相關(guān)的業(yè)務(wù)板塊，如設(shè)計板塊、環(huán)保板塊、燃氣板塊、資產(chǎn)管理板塊等。以高利潤率的板塊與低利潤率的板塊進行互補。但這些都是需要從主營業(yè)務(wù)以外尋找資源補給。

節(jié)流更加著眼于微觀的企業(yè)管理，一般通過利用集團的采購議價能力、資源統(tǒng)籌、規(guī)模效應(yīng)、融資優(yōu)勢等方面降低融資成本、壓縮采購成本、專業(yè)化配置資源等實現(xiàn)成本的下降；不過這些成本的降低效果并不顯著，但水務(wù)企業(yè)較少考慮通過壓縮生產(chǎn)成本來提升利潤，主要原因是水務(wù)企業(yè)是民生企業(yè)，水質(zhì)安全的保障和排洪澇的應(yīng)急處理的人員備勤，導(dǎo)致水務(wù)企業(yè)不敢在工藝或人員配備上有所偷工減料。即便是目前正在積極推廣的智慧水務(wù)、無人值守系統(tǒng)、智慧巡檢、智能水表等技術(shù)可以不同程度地降低人員看守和抄表的成本，但這較大程度依賴技術(shù)的可靠性。但鑒于其民生屬性，水務(wù)企業(yè)可能會是最后一個大規(guī)模應(yīng)用AI的行業(yè)領(lǐng)域。從另一方面來看，大幅度裁員可能招致社會維穩(wěn)風(fēng)險，這也是公益類企業(yè)不愿承受的。因此，人工成本——作為水務(wù)企業(yè)的最大比例的成本短期內(nèi)較難降低。

另外，有學(xué)者認為推動公益類企業(yè)的股權(quán)多元化有利于提供企業(yè)盈利，如彭翔（2015）、周飛（2019）認為公益類企業(yè)應(yīng)當推行混合所有制改革，從而激發(fā)企業(yè)活力。但筆者認為混合所有制所帶來的資本多元化，僅僅作用于水務(wù)企業(yè)在不同資本的訴求下對企業(yè)決策的影響。真正能對企業(yè)產(chǎn)生根本影響的，是水務(wù)企業(yè)能否自主開展業(yè)務(wù)，是否賺錢的領(lǐng)域才涉足，還是政府有任務(wù)就要承擔，或無論是否對企業(yè)產(chǎn)生沉重負擔都要接受。換言之，就是經(jīng)濟利益和社會利益的博弈。

四、政策建議

綜上分析，收益困境的存在，水務(wù)企業(yè)常常面臨成本費用無法獲得足夠經(jīng)濟效益補償，導(dǎo)致社會效益大于經(jīng)濟效益，這也是這些準公共產(chǎn)品領(lǐng)域需要公益類企業(yè)加入的原因。但不論怎樣強調(diào)社會效益優(yōu)先，作為企業(yè)，無可避免要將收入和利潤作為考核的指標。正視經(jīng)濟效益和社會效益此消彼長的關(guān)系，或許可以更好地制定公益類企業(yè)的發(fā)展方向和戰(zhàn)略目標。下文將基于上述分析提出如下四點建議：

（一）優(yōu)化成本核算模式

對于提供準公共產(chǎn)品的公益類企業(yè)，首先出資人（此處為政府或國資監(jiān)管部門，下文統(tǒng)稱“出資人”）必須明確該企業(yè)的發(fā)展優(yōu)先級。例如，若希望某公益類企業(yè)應(yīng)以經(jīng)濟利益優(yōu)先，該企業(yè)在成長期階段，不應(yīng)承擔過多的改善型的固定資產(chǎn)投資，尤其是自來水工區(qū)，在自來水價格不會被及時調(diào)整的情況下，穩(wěn)定的售水收入難以覆蓋固定資產(chǎn)攤銷和財務(wù)費用的增長。若出資人希望該企業(yè)提供更多社會效益，那該筆投資通過政府補貼覆蓋折舊攤銷成本，這樣可以減少固定成本支出在水務(wù)企業(yè)總成本中占比較重的影響。水務(wù)企業(yè)屬于可支配現(xiàn)金流較多的企業(yè)，政府可以通過在成本核算時區(qū)分浮動成本和固定成本，浮動成本由居民買單，固定成本由政府買單，可以較好地調(diào)和市民（水產(chǎn)品使用方）、政府（行業(yè)規(guī)劃制定者）及水務(wù)企業(yè)（水產(chǎn)品提供方）之間的矛盾。在這三角關(guān)系中，市民只是被動接受方，無論是水務(wù)企業(yè)的成本，或者是水務(wù)設(shè)施的投資建設(shè)計劃，市民都不希望在水質(zhì)提升的感知不明顯的情況下付出更多的成本，或者為其他區(qū)域而非自己區(qū)域水質(zhì)的投資買單（體現(xiàn)水資源產(chǎn)品的強外部性）。這時政府不能以犧牲水務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟效益為代價。

（二）為公益類企業(yè)專門立法

這可能是最低成本調(diào)和水務(wù)企業(yè)發(fā)展矛盾的方法。很多學(xué)者都提出了這一觀點，如黃偉權(quán)（2015）指出可以參考美國、日本的做法，采用一企一法的做法，又或者參考德國、澳大利亞的做法，將企業(yè)分為競爭性企業(yè)和按照政府指令設(shè)立企業(yè)兩類，以分類立法。蔣大興（2013）認為運用“公司法+國有資產(chǎn)法”的方式調(diào)整國有公司的組織法及股權(quán)管理事宜混淆了國有公司的營利目標和公共目標，導(dǎo)致對國企的管理主要是一種“營利性管理”。

目前對一個企業(yè)的評價仍然是以收入和利潤為主，例如，世界500強企業(yè)等。雖然ESG理念、社會責任體系等概念推行了有一段時間，但由于其難以量化，無論是國資委對公益類企業(yè)的考核，還是一些以利潤為基礎(chǔ)評判標準的規(guī)定上，如年金購買條件等的評價上，仍然難以體現(xiàn)“企業(yè)價值=經(jīng)濟效益+社會效益”這一等式。因此，當某水務(wù)企業(yè)使用幾個億的自有資金投資興建一家新的水廠，使得市區(qū)居民喝上了更優(yōu)質(zhì)的水，但新增加的折舊無人為其買單時，專門針對公益類企業(yè)的法律或者專門的評價體系可能可以解決這一問題。

（三）降本增效提升企業(yè)利潤

誠然，盡管前文提到節(jié)流的效果有限，它都必須是企業(yè)自身發(fā)展優(yōu)先需要做到的。譬如公益類企業(yè)其中一項優(yōu)勢是現(xiàn)金流比較充足，可以采用資金集中歸集的方式與銀行爭取更高的閑置資金的收益，提高企業(yè)收入；又如水務(wù)企業(yè)可以對藥劑等物料進行集采、集約化倉儲、統(tǒng)籌物流運輸?shù)确绞?，降低企業(yè)成本；再如，水務(wù)企業(yè)可以利用聯(lián)調(diào)聯(lián)控的手段，提高智能化調(diào)度水平，減少因保障供水而保留的備用泵站，減少折舊攤銷成本。

但是，壓縮也會出現(xiàn)一個臨界的最低成本，當最低成本出現(xiàn)時，單位毛利率是穩(wěn)定且較低的，產(chǎn)出規(guī)模決定了毛利潤能否足夠覆蓋管理成本，這時水務(wù)企業(yè)可能成為一家“靠天吃飯”的企業(yè)，以城市排水為例，當某年度是旱季時，排水公司業(yè)務(wù)量銳減，但其不能簡單解聘員工，因為難保下一年會出現(xiàn)雨季，業(yè)務(wù)量會激增。因此，一味降本增效可能導(dǎo)致效益不高，政府應(yīng)該考慮是否可以采用“多除少補”的方式使其保持周期內(nèi)的盈虧平衡。

（四）注入資產(chǎn)形成組合拳

這是上文提到的開源的方式，也是很多公益類企業(yè)集團常用的做法，如瀚藍環(huán)境加入城市燃氣、固廢環(huán)保等板塊，集團形成多元化的業(yè)務(wù)組合，增強集團的抗風(fēng)險能力，又如廣州水投、東莞水務(wù)等地方性水務(wù)集團會加入資產(chǎn)經(jīng)營、工程施工、市政設(shè)計等板塊彌補主業(yè)可能的虧損。但是這種業(yè)務(wù)組合做法只能在集團層面實現(xiàn)收益互補，單家報表的虧損卻不能彌補。另外，公益類企業(yè)的收入規(guī)模一般較大，其缺口也往往較大。因此對盈利業(yè)務(wù)的規(guī)模也有一定的要求。因此，這可能不是最優(yōu)的解決方式。

五、結(jié)語

縱觀歷來國有企業(yè)改革的精神，中央一直希望明確國有企業(yè)的主責主業(yè)，管控國有資本進入的領(lǐng)域。黨的二十屆三中全會指出，“推動國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向關(guān)系國計民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中”。前者如關(guān)系國家安全、關(guān)系國計民生等領(lǐng)域，屬于公共產(chǎn)品范疇，后者前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)屬于前期投入大，收益不明朗的產(chǎn)業(yè)，也需要國有資本進入。因此國有資本未來會往更多民營資本不愿意進入的領(lǐng)域發(fā)展，也就是說國有企業(yè)以后將會成為與民營企業(yè)相區(qū)分的代表。企業(yè)的收入和利潤未必是衡量國有企業(yè)的貢獻度的指標。這也契合此前國務(wù)院國資委所提倡的國有資本投資公司和國有資本運營公司（兩類公司）改革的方向，即國有資本形成兩大陣營：國有資本投資公司往產(chǎn)業(yè)并購的方向發(fā)展，資本去往民營企業(yè)不愿意投資的產(chǎn)業(yè)集中；國有資本運營公司以非控股投資為主，資本以營利性產(chǎn)業(yè)為主要投資方向，與民營企業(yè)一同分享收益，成為國有資本收益的重要來源。

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[4]蔣大興.國企應(yīng)從公司法中撤退——從“商事公司”向“公共企業(yè)”演進[J].中國工商管理研究，2013（12）：19-25.

（作者單位：陳智豪，廣州市水務(wù)投資集團有限公司；陳少銘、江艷，廣州城市理工學(xué)院。江艷為通信作者）