案例一：破解土地執(zhí)法查處執(zhí)行“最后一公里”難題，提升土地保護(hù)力度

基本案情：河北省某市某區(qū)張某未經(jīng)批準(zhǔn)，違法占用某鄉(xiāng)某村集體土地1051.75平方米（合1.58畝）建房。2020年9月，某市自然資源和規(guī)劃局某分局（以下簡(jiǎn)稱區(qū)自然資源局）對(duì)張某作出行政處罰決定：責(zé)令退還土地；沒(méi)收地上建筑物和其他設(shè)施；罰款10567.5元。張某既不履行處罰決定又未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，區(qū)自然資源局催告無(wú)效后向區(qū)法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。區(qū)法院受理后作出裁定，準(zhǔn)予執(zhí)行處罰決定書中的退還土地和罰款，其中，退還土地由區(qū)自然資源局報(bào)請(qǐng)區(qū)政府組織實(shí)施，罰款由區(qū)法院執(zhí)行局執(zhí)行；但對(duì)沒(méi)收處罰不予受理，理由是根據(jù)《自然資源行政處罰辦法》（2020年修正）第三十五條規(guī)定，沒(méi)收處罰由自然資源部門直接移交財(cái)政部門，無(wú)需經(jīng)過(guò)人民法院審查。

區(qū)自然資源局對(duì)區(qū)法院的裁定有異議，認(rèn)為本部門無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，沒(méi)收處罰若不經(jīng)過(guò)法院的受理和審查，本部門無(wú)權(quán)對(duì)違法建筑物強(qiáng)制沒(méi)收。關(guān)于沒(méi)收的法律規(guī)定不細(xì)致、部門銜接不順暢，區(qū)財(cái)政局對(duì)接收存在畏難情緒，區(qū)自然資源局自身也無(wú)力、無(wú)權(quán)獨(dú)自移交違法建筑。沒(méi)收處罰如不能執(zhí)行，退還土地處罰也無(wú)法執(zhí)行，故一直未對(duì)涉案違法建筑物予以處置，導(dǎo)致該宗土地仍由違法行為人違法占用。

檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)履職情況：案件來(lái)源。2021年5月，某市某區(qū)檢察院在開展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)中，與區(qū)自然資源局召開聯(lián)席會(huì)，建立土地執(zhí)法行政檢察與行政執(zhí)法工作銜接機(jī)制。區(qū)自然資源局主動(dòng)向檢察機(jī)關(guān)移送該案線索，區(qū)檢察院決定依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序。

監(jiān)督意見(jiàn)。檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰非訴執(zhí)行申請(qǐng)予以受理并審查是強(qiáng)制執(zhí)行的第一步，沒(méi)收違法建筑物和其他設(shè)施的處罰決定也不例外?！蹲匀毁Y源行政處罰辦法》（2020年修正）第三十五條的規(guī)定應(yīng)僅限于違法行為人自愿履行、主動(dòng)上繳違法建（構(gòu)）筑物情形，此時(shí)自然資源部門可從違法行為人手中獲取鑰匙、建筑物相關(guān)文件等，實(shí)現(xiàn)對(duì)建（構(gòu)）筑物的和平、合法控制。若經(jīng)多方溝通、釋法說(shuō)理、催告等，違法行為人不同意履行，自然資源部門還應(yīng)當(dāng)按《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定后才能進(jìn)行下一步?jīng)]收移交工作。2020年9月，該市中級(jí)法院、市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)的《強(qiáng)化“府院聯(lián)動(dòng)”推進(jìn)“裁執(zhí)分離”切實(shí)整治違法用地、違法建設(shè)行為的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：“對(duì)涉及自然資源行政處罰類非訴執(zhí)行案件，積極推進(jìn)由縣（市、區(qū)）人民法院負(fù)責(zé)合法性審查、縣（市、區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施的‘裁執(zhí)分離’工作模式；對(duì)沒(méi)收、限期拆除違法建筑物和其他設(shè)施等行政處罰決定，人民法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的，由縣（市、區(qū)）人民政府組織實(shí)施或接收及后續(xù)管理工作?！痹撘?guī)定明確，對(duì)于沒(méi)收處罰的強(qiáng)制執(zhí)行與退還土地、拆除違法建筑一樣，實(shí)施“裁執(zhí)分離”模式，且必須先由人民法院“裁”，才能由政府部門“執(zhí)”，裁是執(zhí)的前提；若無(wú)人民法院針對(duì)處罰決定合法與否的“裁”，行政機(jī)關(guān)則缺乏“執(zhí)”的基礎(chǔ)與底氣。該案中的沒(méi)收處罰，區(qū)自然資源局在行為人不配合的情況下申請(qǐng)區(qū)法院強(qiáng)制執(zhí)行合法合理，而區(qū)法院不予受理、審查，不符合法律規(guī)定。同時(shí)查明，類似案件還有四件，區(qū)法院均裁定不予受理。

監(jiān)督結(jié)果。2022年5月，區(qū)檢察院向區(qū)法院提出檢察建議，建議對(duì)沒(méi)收處罰非訴執(zhí)行申請(qǐng)不予受理的違法行為予以糾正，并以此為鑒，完善合法性審查程序，避免此類錯(cuò)誤再次發(fā)生。區(qū)法院高度重視，經(jīng)審委會(huì)專題討論研究，采納檢察建議并重新作出裁定，確定退還土地和沒(méi)收地上違法建（構(gòu)）筑物由區(qū)自然資源局報(bào)請(qǐng)區(qū)政府組織實(shí)施。

長(zhǎng)效治理。為確保沒(méi)收處罰執(zhí)行到位，經(jīng)區(qū)政府決定，區(qū)檢察院、法院、自然資源局、財(cái)政局以及違法建筑物所在地鄉(xiāng)政府多次座談研究，最終確定將涉案違法建筑物交由屬地鄉(xiāng)政府接管。法檢干警和行政執(zhí)法人員多次對(duì)張某面對(duì)面釋法說(shuō)理，促使張某消除抵觸情緒，主動(dòng)退還土地、上繳違法建筑物使用權(quán)。區(qū)自然資源局、財(cái)政局及時(shí)總結(jié)該案經(jīng)驗(yàn)，以區(qū)政府名義起草了做好違法建（構(gòu)）筑物罰沒(méi)執(zhí)行和處置工作的實(shí)施意見(jiàn)，對(duì)全區(qū)非法占地違法建筑物和其他設(shè)施的罰沒(méi)程序予以細(xì)化，明確了文書送達(dá)、移交手續(xù)、登記造冊(cè)、評(píng)估分類、納入國(guó)有資產(chǎn)管理等執(zhí)行步驟和責(zé)任單位，推動(dòng)建立“法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行、政府組織實(shí)施、法院到場(chǎng)監(jiān)督”的違法建（構(gòu)）筑物處置機(jī)制，落實(shí)土地管理責(zé)任。

案例二：健全法律制度，依法依規(guī)推動(dòng)提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量

基本案情：2012年5月，黑龍江省某縣某鎮(zhèn)某村村民委員會(huì)未取得用地審批手續(xù)，占用有林地等農(nóng)用地建設(shè)村委會(huì)辦公室、文體中心、活動(dòng)中心廣場(chǎng)及場(chǎng)地硬化項(xiàng)目。同年8月，某縣原國(guó)土資源局發(fā)現(xiàn)后，對(duì)該村委會(huì)下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書，并根據(jù)《黑龍江省國(guó)土資源行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》，對(duì)非法占用的4.04畝農(nóng)用地，處以罰款13460.8元。該村委會(huì)在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，經(jīng)縣自然資源局依法催告后，仍未履行處罰決定書確定的義務(wù)。

2019年3月，縣自然資源局因某村委會(huì)行政處罰一案向縣法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。縣法院審查認(rèn)為，縣自然資源局作出的處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序，裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。2020年12月，縣自然資源局與該村委會(huì)雙方達(dá)成和解，同意長(zhǎng)期履行，縣法院以暫未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，申請(qǐng)執(zhí)行人亦未提供相關(guān)財(cái)產(chǎn)線索，雙方達(dá)成和解為由，裁定終結(jié)本次執(zhí)行。

檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)履職情況：案件來(lái)源?？h檢察院在開展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，縣法院未依法向縣自然資源局送達(dá)執(zhí)行裁定書?？h檢察院依托黑龍江省檢察院與省自然資源廳聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作的意見(jiàn)（試行）》，與縣自然資源局進(jìn)行溝通，并開展調(diào)查核實(shí)。另發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《土地管理法》第七章關(guān)于“法律責(zé)任”的規(guī)定，不存在單獨(dú)處以罰款的情形，而本案僅對(duì)某村委會(huì)處以罰款。經(jīng)全面檢索中國(guó)裁判文書網(wǎng)上公布的土地執(zhí)法領(lǐng)域行政裁判和執(zhí)行文書，對(duì)本案進(jìn)行對(duì)比梳理后，發(fā)現(xiàn)在未辦理用地審批手續(xù)情況下，建設(shè)村委會(huì)辦公場(chǎng)所的情況較多，且多以和解方式結(jié)案，和解協(xié)議未實(shí)際履行到位?？h檢察院依職權(quán)受理該案。

調(diào)查核實(shí)。通過(guò)調(diào)閱審查縣法院執(zhí)行案卷和縣自然資源局的行政執(zhí)法案卷；向縣原國(guó)土資源局人員了解本案行政處罰、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行以及未實(shí)際履行的原因；對(duì)涉案土地進(jìn)行實(shí)地查看，了解涉案土地目前的使用情況；與鎮(zhèn)政府進(jìn)行座談，了解上級(jí)部門要求建設(shè)村委會(huì)的相關(guān)政策；到涉案村委會(huì)進(jìn)行走訪，了解未執(zhí)行和解協(xié)議的主要原因及存在的顧慮，縣檢察院發(fā)現(xiàn)：2018年5月，因村級(jí)組織辦公、活動(dòng)場(chǎng)所老舊狹小，某村委會(huì)按照上級(jí)要求對(duì)辦公場(chǎng)所進(jìn)行了重新建設(shè)。辦公場(chǎng)所包括村委會(huì)辦公室、文體中心、活動(dòng)中心等。項(xiàng)目一直沒(méi)有辦理用地審批手續(xù)。由于某村委會(huì)沒(méi)有資金，縣原國(guó)土資源局在作出處罰、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行后，與某村委會(huì)達(dá)成了和解協(xié)議。在和解協(xié)議履行過(guò)程中，某村委會(huì)認(rèn)為，建設(shè)村委會(huì)辦公場(chǎng)所系按照相關(guān)部門要求啟動(dòng)，且繳納罰款后仍然不能解決非法占地的問(wèn)題，至縣檢察院調(diào)查時(shí)仍未履行和解協(xié)議。縣自然資源局認(rèn)為，案涉土地仍為集體所有，但地上建（構(gòu)）筑物屬于公用基礎(chǔ)設(shè)施，沒(méi)收后歸國(guó)家所有，不符合“房地一體”處置原則；案涉土地為集體所有，退還給集體無(wú)實(shí)際意義，保留使用的建（構(gòu)）筑物可作為村集體公共活動(dòng)場(chǎng)所，故僅對(duì)某村委會(huì)的違法行為作出罰款的行政處罰。

監(jiān)督結(jié)果。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，縣檢察院認(rèn)為：縣自然資源局僅對(duì)某村委會(huì)的違法行為進(jìn)行罰款，未對(duì)消除建（構(gòu)）筑物違法狀態(tài)進(jìn)行處理。縣自然資源局對(duì)此類問(wèn)題進(jìn)行了全面清理，防止類似錯(cuò)誤再次發(fā)生?？h檢察院對(duì)縣法院文書送達(dá)違法情形制發(fā)檢察建議，督促糾正。與某村委會(huì)、村民代表等各方開展座談交流，并對(duì)某村委會(huì)進(jìn)行了釋法說(shuō)理，促使某村委會(huì)消除抵觸情緒，及時(shí)繳納了罰款，利用荒地補(bǔ)林，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡?？h檢察院與縣自然資源局開展同堂培訓(xùn)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)土地執(zhí)法查處過(guò)程中法律適用、黑龍江省相關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)、農(nóng)用地上違法建（構(gòu)）筑物處置等相關(guān)規(guī)定，為精準(zhǔn)執(zhí)法打下了良好基礎(chǔ)，召開聯(lián)席會(huì)議共同商議如何破除土地違法案件查處中“沒(méi)收難”“移交

難”“處置難”等問(wèn)題?？h檢察院與縣自然資源局聯(lián)合屬地鎮(zhèn)政府、縣財(cái)政局就案涉建（構(gòu)）筑物辦理用地審批手續(xù)后是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、是否具有可利用價(jià)值進(jìn)行研判。經(jīng)上述部門研究后認(rèn)為，案涉建（構(gòu)）筑物符合總體城鄉(xiāng)規(guī)劃，地上建（構(gòu)）筑物屬于公用基礎(chǔ)設(shè)施，沒(méi)收后歸國(guó)家所有，但案涉土地仍為集體所有，不符合“房地一體”處置原則，案涉建（構(gòu)）筑物處置難題仍未解決。如能夠補(bǔ)辦規(guī)劃、建設(shè)手續(xù)，就能保留案涉建（構(gòu)）筑物繼續(xù)作為養(yǎng)老設(shè)施、村集體公共活動(dòng)場(chǎng)所等公益用途。最終，協(xié)調(diào)相關(guān)部門為村委會(huì)辦公場(chǎng)所辦理了規(guī)劃、行政審批手續(xù)。（摘編自《中國(guó)自然資源報(bào)》2024年8月28日6版）