關鍵詞：高標準農田；整縣域建設；SWOT；土地資源管理；鄆城縣

0 引言

耕地是糧食生產的基礎，耕地生產能力是保障糧食安全的根本[1]。進入21世紀，我國高標準農田建設規(guī)模不斷增長，質量也在持續(xù)提升。PULuoman等[2]、陳莉莉等[3]對我國高標準農田建設成效的實證研究表明，高標準農田建設能夠顯著提升農田生產能力，對作物單產有明顯正向影響。高標準農田建設成為鞏固和提升我國糧食綜合生產能力、保障國家糧食安全的關鍵舉措。黨的二十大報告指出，全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住18億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。截至2022年底，我國已累計建成0.67億hm2（10億畝）高標準農田，占耕地總面積的52.14%。相距“逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”的要求，尚存在較大的建設發(fā)展空間。

目前我國高標準農田建設尚存在較多問題和不足。從查閱的研究文獻看，高標準農田建設方面主要存在以下問題。一是早期建設的高標準農田，由于項目立項單位不同，建設標準不統(tǒng)一，質量良莠不齊。二是隨著時間推移和環(huán)境條件變化，一些高標準農田工程設施老化、耕地地力不足問題[4]。三是有些高標準農田沒有統(tǒng)一規(guī)劃布局，同時數量眾多、分散點狀問題突出，建設質量標準不高。四是各地高標準農田建設平均建設成本4.5萬元/hm2，政府財政投入難以實現建設成本全覆蓋[5]。五是高標準農田建設未能做到統(tǒng)籌安排、科學規(guī)劃，項目大而不全，未能從洪澇災害防治、耕地產能提升、機械化全程作業(yè)及現代生態(tài)農業(yè)發(fā)展等系統(tǒng)的高度考慮項目設計[6]。六是國家和農民之間耕地利用目標存在差異，對“土地利用的核心是保護和利用土地生產能力”認識不到位[7]。七是在我國農業(yè)生產分散經營仍占主導的現實情況中，普通農戶缺乏管護主體意識，參與高標準農田管護的積極性不高，損壞、侵占高標準農田設施的現象時有發(fā)生，設施一旦損壞，就無人過問，大都推給政府解決[8]。八是高標準農田建設存在項目占地沒有補償、平均建設投入不高、投融資渠道較窄及建后管護資金落實困難等諸多問題[9-12]?；谏鲜鑫墨I分析和我國經濟社會發(fā)展對糧食需求的剛性上長，可以判斷，未來對高標準農田建設標準和質量要求更高，繼續(xù)擴大建設規(guī)模難度不斷加大；已有高標準農田不能滿足農業(yè)高質量發(fā)展和糧食安全要求，急需分步改造升級。

山東省鄆城縣高標準農田建設也存在上述問題，早期建設的高標準農田建設標準低、設施配套不足、部分工程年久失修和老化問題突出，田間漫灌居多，水資源利用率較低。截至2020年底，高標準農田占永久基本農田比例僅為60.51%。2021年開始，山東省開展高標準農田整縣推進工作，鄆城縣作為菏澤市首個縣（區(qū)）入選。鄆城縣積極探索和創(chuàng)新高標準農田建設體制和機制，不斷改進和提升建設標準和質量，新上高標準農田建設項目積極探索智慧農田系統(tǒng)建設和“高標準農田+”模式，加快了全縣高標準農田建設數量和質量。截至2023年底，新增高標準農田4.27萬hm2，高標準農田占永久基本農田比例提升到96.79%，占全縣耕地面積的91.08%。本研究以鄆城縣高標準農田整縣域建設實踐為對象，利用SWOT分析法，對當前整縣域高標準農田建設優(yōu)劣勢、機會與威脅展開研究，重點查擺問題，結合優(yōu)勢與機遇分析，歸納總結高標準農田整縣域建設基層實踐與探索，并對深入推進高標準農田整縣域建設提出改進建議。

1 SWOT分析法

SWOT分析法是指一種綜合考慮組織內部條件和外部環(huán)境的各種因素，進行系統(tǒng)評價，從而選擇最佳經營戰(zhàn)略的方法。S（strengths）是指組織內部的優(yōu)勢，W（weaknesses）是指組織內部的劣勢，O（opportunities）是指組織外部環(huán)境的機會，T（threats）是指組織外部環(huán)境的威脅[13-14]。SWOT分析步驟：首先，對研究對象內部條件、外在環(huán)境進行調查研究；其次，對各種調研數據和材料進行綜合分析，找出自身優(yōu)勢劣勢和外部機會與威脅；再次，運用系統(tǒng)分析法將各要素進行歸類，并兩兩匹配，構成SWOT分析矩陣；最后，根據上述分析結果，提出幫助研究對象更好發(fā)展的策略，通過發(fā)揮優(yōu)勢扭轉劣勢、消除威脅抓住機遇實現更好地發(fā)展。

2 SWOT分析

2.1 基本情況

鄆城縣自2021年啟動整縣推進高標準農田創(chuàng)建，2021年建成13333.33hm2，2022年建成26666.67hm2，2023年建成2666.67hm2，同時改造提升1866.67hm2。高標準農田中尚有15333.33hm2需要改造提升才能正常使用。3年整縣推進高標準農田建設不同年份立項的項目投入標準有逐年提升趨勢，2021年新建投入29250元/hm2，2022年新建投入35850元/hm2，2023年新建投入48000元/hm2、改造提升投入29250元/hm2。2023年新建高標準農田建有包含智慧種植生產管理、智慧物聯網平臺、智慧種植模型分析系統(tǒng)及機井控制系統(tǒng)田間物聯網設備等智慧化功能，建設質量和標準有所提升。

2.2 優(yōu)勢分析

2.2.1 整縣統(tǒng)籌推進，提高工作合力

（1）縣委縣政府統(tǒng)籌領導，提高工作合力。整縣域高標準農田建設采取縣委牽頭、縣政府負責、各部門聯動和鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合的管理模式。成立了高標準農田建設工作領導小組，負責項目實施的調度和督導。制定出臺了《鄆城縣高標準基本農田建設工作實施方案》，每個高標準農田建設項目均成立指揮部，由一名副縣級干部任指揮長，負責解決項目實施中遇到的具體問題，所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立相應配套機構，形成上下聯動、協(xié)調得力的工作合力。

（2）項目各方通力協(xié)作，增強了執(zhí)行力。高標準農田項目推進實施過程中，縣鄉(xiāng)有關負責人員扎根一線，督促施工單位嚴格按照時間表、路線圖進行施工。堅持周清周畢、每周五例會，與項目管理人員和監(jiān)理人員共同協(xié)調解決工作中的困難和問題，確保項目建設順利進行。

（3）制定完善的管理規(guī)章制度，全方位監(jiān)督保障高標準農田建設質量。高標準農田建設工作領導小組制定了《鄆城縣高標準基本農田建設項目管理制度》《項目管理人員工作制度》和《鄆城縣高標準基本農田建設資金管理制度》等規(guī)章制度，使得項目建設各環(huán)節(jié)都有制度保障和監(jiān)督措施。同時，充分發(fā)動干部、群眾參與監(jiān)管工作，項目屬地村委會自主安排兩名黨員代表進行項目實施過程社會監(jiān)督，發(fā)現問題及時反映、及時解決。此外，紀檢、財政、審計等各級政府業(yè)務管理或指導部門不定期展開巡察，通過多方位、立體化的監(jiān)管，推動形成高標準農田建設齊抓共管的治理格局。

2.2.2 模式創(chuàng)新驅動，提升管理水平

（1）探索建管一體化模式。從高標準農田建設項目立項開始，注重建設與管理一體化設計，把農用機井配套設施和設備管護期設定為5年，建設工程完工經第三方驗收合格后撥付工程款的80％，余款作為質量保修金，無質量問題的逐年撥付。促使施工單位既要保證質量，又積極參與建后管護運行，真正做到了高標準建設和精細化管護。

（2）探索高標準農田運維電力公司+井長模式。高標準農田建設項目區(qū)推行井長制管護，由服務農戶推選井長，負責機井及附屬設備的維護、電費的核算收繳、農田灌溉的組織管理等工作。電力公司負責農用電力變壓器、電表等電力設施的管理維護，電費采用農業(yè)用電標準。通過加收0.3元/（kW·h）作為井、泵、電和管道等維修費用，由井長支配，如有機井、機泵等大額維修費用由井長上報村委會再另行商議解決，井長制與電力公司的協(xié)同合作，既保證了項目工程正常運行，又調動了村民的管護積極性。

（3）試點集體統(tǒng)一管護模式。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理為原則，創(chuàng)新管護長效機制，形成了經營?管理?維護全鏈條集體統(tǒng)一管護模式。目前全縣推行該模式的村隊約20個，涉及耕地面積2333.33hm2，解決了機井管護不當、收費不合理等問題。

（4）實行市場化管護模式。依托水務公司成立機井維護隊負責運營管理和維護保養(yǎng)。如武安鎮(zhèn)民興水務有限公司管理運營1050眼機井，覆蓋周邊33個村莊，灌溉面積約3333.33hm2，公司統(tǒng)一給每戶村民辦理一張專用電卡，抽取0.3元/（kW·h）作為公司運營維護費用，如果機電井需要更新、大修，則加收0.5元/（kW·h）。此模式效率高、管理規(guī)范，能有效提高機井和地下管道的完好率和使用效率。目前，全縣此類專業(yè)服務公司3家、各類用水服務組織40余家，服務農田面積2萬hm2。

（5）技術和設備創(chuàng)新型模式。2023年新上高標準農田項目，在做好地力提升、灌溉與排水、田間道路、生態(tài)林網防護和農田輸配電等高標準農田建設基本內容的基礎上，創(chuàng)新性地采用接近零碳排放的農田建設運行技術，增加以智慧農水管理平臺、物聯網管理系統(tǒng)、機井檢測射頻控制傳輸系統(tǒng)為核心的智慧農業(yè)系統(tǒng)1套，水肥一體化設備15套，可以大幅提升高標準農田設備設施利用效率和灌溉水利用系數，切實提高項目經濟和社會生態(tài)效益。

2.3 劣勢分析

2.3.1 耕地多數承包到戶，缺乏集中連片規(guī)模優(yōu)勢

整縣域高標準農田建設需要打破行政區(qū)劃界限，全縣域統(tǒng)一規(guī)劃項目實施地塊?，F有永久基本農田和劃定的糧食生產功能區(qū)、重要農產品生產保護區(qū)多數為一家一戶承包的分散化、細碎地塊，因此，高標準農田建設需要重點圍繞整鎮(zhèn)整村地塊集中連片做工作，確保高標準農田建設項目實現集中連片推進，為項目能夠最終實現田塊平整、集中連片、設施完善、節(jié)水高效、農田配套、生態(tài)良好和抗災能力強等目標做好前期基礎性工作。

2.3.2 現有灌溉設施較陳舊，未能實現高效節(jié)水灌溉

鄆城縣農田灌溉多數為漫灌或噴灌，滴灌等高效節(jié)水灌溉方式較少。未來高標準農田建設要提標增效，需要增加淺埋管道滴灌、水肥一體化噴滴灌等高效節(jié)水灌溉投入，力爭實現省水、省電、省地、省時和省工，以及減肥、減藥、減地膜和減成本，促進提高化肥農藥利用效率，促進提升單產和畝均效益，以“五省四減兩促進”的綜合效益吸引各方力量積極投入高標準農田建設。如2021年侯咽集鎮(zhèn)八里灣村新建的53.33hm2高標準農田項目區(qū)，2023年種植小麥和玉米，單產比建成前增產3180kg/hm2，增收9000元/hm2以上。

2.3.3 現有高標準農田建設投資標準較低

山東省高標準農田建設項目，平均投資標準29250元/hm2，未來的高標準農田建設，選址布局逐漸由易到難，項目投資規(guī)模和工程施工難度都逐漸加大，需要在節(jié)水灌溉、修建田間道路方面增加投入。如鄆城縣高標準農田建設投資標準已由2021年的29250元/hm2上升為2023年的48000元/hm2。

2.4 機遇分析

2.4.1 國家戰(zhàn)略引導和政策支持

為了更科學地推進高標準農田建設，2022年10月，農業(yè)農村部、國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部和水利部聯合發(fā)布《關于整區(qū)域推進高標準農田建設試點工作的通知》，明確提出按照整地市級、整縣級和整灌區(qū)3類試點整區(qū)域推進高標準農田建設，探索實施率先整區(qū)域實現永久基本農田全部建成高標準農田的路徑。相對于傳統(tǒng)高標準農田建設，整區(qū)域推進的高標準農田建設內涵更豐富、目標更多元、內容更廣泛[15]。

2.4.2 山東省已啟動了整縣域高標準農田建設

2015年山東省啟動高標準農田建設整縣推進試點，提出試點縣通過3年建設基本實現永久基本農田高標準全覆蓋。經過5年試點探索后，2020年11月，山東省《關于印發(fā)山東省高標準農田整縣推進創(chuàng)建實施方案的通知》明確提出，自2021年開始，在全省范圍內開展高標準農田整縣推進工作，鄆城縣被確定為2021年全省16個高標準農田建設整縣推進縣之一。

2.5 威脅分析

2.5.1 重建設輕管護，缺乏管護資金

依照高標準農田建設項目建設要求，中央財政不予列支管護資金；省市縣配套管護資金不能及時到位，導致高標準農田項目建成后管護壓力大，難以保障高標準農田建設項目發(fā)揮長期效益。

2.5.2 農田用電同質不同價，灌溉用電管理粗放

鄆城縣“井井通”項目由供電部門承擔變壓器電損，電價約0.54元/（kW·h）；而高標準農田建設項目供電部門不承擔變壓器電損，電價0.75元/（kW·h）以上，造成部分群眾自行接電灌溉，既存在安全隱患，又容易造成設備損壞，不利于高標準農田項目管護。

2.5.3 非農用地指標緊缺，耕地進出平衡對接困難

高標準農田項目建設的溝渠路、管理用房等需要占用耕地，每666.67hm2高標準農田約需建設用地3.33hm2，即0.5%的耕地占用率。對于平原地區(qū)來講，占補平衡指標難以確保，制約了高標準農田項目建設內容的規(guī)劃與實施。

3 對策與建議

鄆城縣自2021年啟動整縣域高標準農田建設試點項目以來，首年建成13333.33hm2高標準農田，現已投入使用，較大幅度增加了群眾收益；有力地支撐了全縣耕地保護工作，實現了由全省墊底到全省第2名、全市第1名的蝶變，2021年鄆城縣被評為省級耕地保護激勵縣，確保了國家級產糧大縣地位?；赟WOT分析，對整縣域高標準農田建設提出以下建議。

3.1 探索綠色低碳智慧農田模式

按照多個通道進水、統(tǒng)一池子蓄水和一個開關放水的思路，從省級層面對涉農資金進行整合，資金進入省高標準農田建設專戶，形成資金蓄水池，由省級政府根據市縣建設任務，統(tǒng)一分配項目建設資金，集中下達到縣（區(qū)）高標準農田建設資金專戶。特別是加大國家級產糧大縣、農業(yè)大縣等重點區(qū)域投入力度，提高中央和省級財政配套比例，建議由縣級以上財政與縣級財政7∶3分擔提高到8∶2分擔。高標準農田建設投資標準達4.5萬元/hm2以上。積極引入新理念、新技術、新設備，探索高效節(jié)水、數字智慧、綠色低碳型高標準農田建設新模式[4]。

3.2 探索創(chuàng)新投資機制，拓寬資金籌措渠道

積極引導社會資本投資，探索政銀企合作機制，出臺貸款貼息支持政策，引導金融機構加大信貸投資。依托“新增耕地指標”價值分配機制創(chuàng)新，探索政府和社會資本合作（PPP）項目模式。為高標準農田建設“提標提質提效”，增加信息化、智能化等數字農業(yè)元素籌備充足的建設資金。

3.3 合理優(yōu)化布局結構，提升單體項目建設規(guī)模

隨著高標準農田項目的推進，部分縣區(qū)的高標準農田已基本實現全覆蓋，未來用于高標準農田提升改造的資金將會越來越多，要著重優(yōu)化項目資金使用方向和分配區(qū)域，切實下達已建成項目區(qū)的管護資金，專門用于老舊農田基礎設施的管護提升。在提高糧食生產大縣綜合生產能力的同時，結合各地自然條件、資源稟賦、產業(yè)發(fā)展等實際，以市場為導向，加快建設一批規(guī)?；?、標準化、輻射帶動農民增收能力強的優(yōu)勢特色產業(yè)基地，積極探索先集中連片后建設、整建制推進等模式，不斷優(yōu)化農業(yè)生產力布局和產業(yè)結構，構建高產、高效、優(yōu)質和綠色的現代農業(yè)生產體系和產業(yè)體系，充分發(fā)揮高標準農田的綜合效益[7]。

3.4 推進農業(yè)灌溉用電價格改革

多年來，源于灌溉過程中存在設施設備、線路電損費用、電工勞務報酬等加價因素，探索規(guī)范農業(yè)灌溉用電加價工作機制，著力破解農業(yè)灌溉用電價格機制不健全、收費不透明等事關群眾利益的問題。根據項目村莊實際分類推進，建立一村一價、一事一議的推進模式，每個村莊均確定一個終端用電價格，不區(qū)分具體使用“井井通”機井灌溉還是普通機井灌溉，解決農民用電“最后一公里”的問題。

3.5 統(tǒng)籌耕地進出平衡指標

目前，耕地進出平衡實行的誰受益、誰提供，指標由項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責平衡，實施較為困難。建議市縣兩級建立耕地“進出平衡”指標有償調劑機制，篩選符合條件且長期穩(wěn)定利用耕地圖斑，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村為單元，建立縣級耕地“進出平衡”指標資源管理庫，制定出臺專門的管理辦法，就指標供應、調劑、價格等進行規(guī)范管理，確保有限的指標用在最該用、最急用的地方。

3.6 建立健全資產管理和基礎設施管護制度

建立和完善整縣域高標準農田建設項目資產管理系統(tǒng)，在高標準農田項目竣工驗收通過后，及時確認和登記形成資產，并將項目資產納入全縣高標準農田資產管理系統(tǒng)進行管理。明確相關鎮(zhèn)政府通過高標準農田項目資產管理系統(tǒng)報備資產變動信息，每年定期申報資產變動情況。建立健全高標準農田基礎設施管護制度，實行設施運行管理屬地化、維修養(yǎng)護市場化，明確管護權力和責任，通過以獎代補、績效考核，激勵屬地鎮(zhèn)政府充分發(fā)揮農田管護責任；通過市場化方式確定農田基礎設施的維修和養(yǎng)護單位[16]。

4 結束語

整縣域推進高標準農田建設是在全國范圍試點高標準農田建設的最新舉措，是有效推進高標準農田建設“提標增速”的新路徑。本研究通過分析山東省鄆城縣整縣域推進高標準農田建設優(yōu)劣勢、機遇與威脅，判明其存在的主要問題及原因，歸納總結了整縣域高標準農田建設與管護的有益實踐與探索經驗，并從資金來源、投資機制、優(yōu)化布局、灌溉用電改革、統(tǒng)籌耕地進出平衡指標和管護機制6個維度提出了建議與對策，為整區(qū)域高標準農田建設深入推進提供經驗借鑒和可行之策。