摘要：開(kāi)展規(guī)劃中期評(píng)估是掌握規(guī)劃實(shí)施情況的重要手段和措施。以《深圳市深汕特別合作區(qū)“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）為例，客觀評(píng)價(jià)《規(guī)劃》的中期實(shí)施情況，包括指標(biāo)目標(biāo)達(dá)成情況、任務(wù)推進(jìn)情況及工程實(shí)施情況，并提出面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。為保障《規(guī)劃》順利實(shí)施，進(jìn)一步提出實(shí)施建議，以期發(fā)揮《規(guī)劃》的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性作用，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境保護(hù)；中期評(píng)估；深汕特別合作區(qū)

中圖分類號(hào)：F299.27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-9500（2024）08-0-04

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.08.059

Mid-term Evaluation for 14th Five-Year Ecological and Environmental Protection Plan of Shenshan Special Cooperation Zone of Shenzhen

Municipality

QIN Ronglin， LIU Mingjuan

（Shenzhen Wandong Human Capital Co.， Ltd.， Shenzhen 518000， China）

Abstract： Carrying out mid-term evaluation is an important means and measure to grasp the implementation of the plan. This paper takes the 14th Five-Year Ecological and Environmental Protection Plan of Shenshan Special Cooperation Zone of Shenzhen Municipality （referred to as the Plan） as an example， objectively evaluates the progress of the mid-term implementation of the Plan， analyzes the achievement of indicators and goals， task progress， and project implementation， and puts forward the problems and challenges faced. In order to ensure the smooth implementation of the Plan， further implementation suggestions are put forward， in order to give full play to the basic and leading role of the Plan and promote the continuous improvement of ecological environment quality.

Keywords： ecological environment protection; mid-term evaluation; Shenshan Special Cooperation Zone

深汕特別合作區(qū)下轄鵝埠、小漠、鲘門、赤石4個(gè)街道，陸域面積為460.41 km2[1-2]。2018年12月，區(qū)管委會(huì)、黨工委正式揭牌，自此深汕特別合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)由深圳市全面主導(dǎo)，正式成為深圳第“10+1”區(qū)。

黨的二十大闡述了中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，將“促進(jìn)人與自然和諧共生”作為中國(guó)式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的重要內(nèi)容。“十四五”時(shí)期是開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、面向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，也是深汕特別合作區(qū)接受深圳市管理的第一個(gè)五年?！渡钲谑猩钌翘貏e合作區(qū)“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）是深汕特別合作區(qū)成立以來(lái)的第一個(gè)生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)深汕特別合作區(qū)融入深圳都市圈建設(shè)，促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迅速融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)具有重要作用[3]?！兑?guī)劃》以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，通過(guò)底線守護(hù)、源頭防控、系統(tǒng)治理、智慧管控，長(zhǎng)效管理，科學(xué)謀劃23項(xiàng)指標(biāo)、60項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)、28項(xiàng)重大工程項(xiàng)目，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1 開(kāi)展中期評(píng)估的重要意義

2023年是全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神的開(kāi)局之年，是實(shí)施“十四五”規(guī)劃承前啟后的關(guān)鍵一年，是深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的重要一年。開(kāi)展中期評(píng)估是掌握《規(guī)劃》實(shí)施情況的重要手段和措施。剖析《規(guī)劃》執(zhí)行過(guò)程中遇到的主要問(wèn)題，研判“十四五”后半程生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)和思路，有利于推進(jìn)新形勢(shì)下《規(guī)劃》的順利實(shí)施[4]。同時(shí)，通過(guò)全面評(píng)估中期進(jìn)展情況，提出科學(xué)合理的調(diào)整建議，對(duì)增強(qiáng)《規(guī)劃》的系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、前瞻性及指導(dǎo)性，切實(shí)發(fā)揮《規(guī)劃》的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用具有重要意義[5]。

2 評(píng)估方法及技術(shù)路線

以目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合、過(guò)程評(píng)估和效果評(píng)估相結(jié)合、定性評(píng)估和定量評(píng)估相結(jié)合的方式開(kāi)展中期評(píng)估。通過(guò)系統(tǒng)客觀評(píng)價(jià)，準(zhǔn)確把握評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展態(tài)勢(shì)，對(duì)《規(guī)劃》的主要指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和重大項(xiàng)目等內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)“十四五”上半程取得的成效，精準(zhǔn)分析存在的問(wèn)題及原因，精準(zhǔn)找出落實(shí)《規(guī)劃》的難點(diǎn)堵點(diǎn)，綜合國(guó)內(nèi)外分析研判“十四五”后半程生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作形勢(shì)，提出進(jìn)一步推動(dòng)《規(guī)劃》實(shí)施的對(duì)策。在宏觀評(píng)估上以定性分析為主，力求得出發(fā)展形勢(shì)和前景的準(zhǔn)確判斷；在主要指標(biāo)和重大項(xiàng)目的評(píng)估上，以定量評(píng)估為主，客觀反映規(guī)劃的落實(shí)情況。評(píng)估技術(shù)路線如圖1所示。

3 《規(guī)劃》實(shí)施總體進(jìn)展

3.1 《規(guī)劃》指標(biāo)實(shí)施進(jìn)展

《規(guī)劃》指標(biāo)體系由6個(gè)一級(jí)指標(biāo)（綠色發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化、環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、環(huán)境質(zhì)量安全及治理能力提升）、23個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，按屬性可分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)。

“十四五”上半程，13項(xiàng)指標(biāo)已階段性達(dá)標(biāo)完成，占57%。其中，萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值（Gross Domestic Product，GDP）水耗下降率從2021年的36.1%增加至57.3%，持續(xù)高于2025年20%的目標(biāo)；2022年的畜禽糞污綜合利用率為87.06%，已階段性完成2025年80%的預(yù)期要求；PM2.5年均濃度、空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例均達(dá)到2025年的目標(biāo)；赤石河小漠橋斷面水質(zhì)達(dá)到地表水Ⅱ類考核要求，7條入海河流水質(zhì)達(dá)到Ⅴ類及以上；紅海灣海水水質(zhì)優(yōu)良比例和飲用水源水庫(kù)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率均為100%；生態(tài)保護(hù)紅線面積占國(guó)土面積比例在2021—2023年均保持在18.4%，達(dá)到生態(tài)保護(hù)紅線面積不降低的約束性要求。2023年，大陸自然岸線保有率為50.19%，已階段性完成預(yù)期2025年大陸自然岸線保有率不小于40%的要求。

“十四五”上半程，河湖生態(tài)岸線比例均穩(wěn)定維持在96%，預(yù)期在后半程保持不變；森林覆蓋率持續(xù)保持在75%以上，已階段性完成2025年不小于67.8%的要求；污染地塊安全利用率自2021年至2023年上半年持續(xù)為100%，預(yù)期2025年可完成預(yù)期不小于97%的要求。

4項(xiàng)指標(biāo)預(yù)計(jì)可完成，占17%。其中，萬(wàn)元GDP能耗在2022年降低9.8%，相比2021年下降7.2%，完成情況良好。由于危險(xiǎn)廢物是動(dòng)態(tài)產(chǎn)生和處置的，企業(yè)從危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生到處置存在一定的時(shí)間間隔，部分危險(xiǎn)廢物存在跨年貯存和處置的現(xiàn)象。2021年，深汕特別合作區(qū)的危險(xiǎn)廢物處理處置率為94.8%，2022年為97.8%，2023年上半年為73.6%，但從產(chǎn)生和處置總量來(lái)看，“十四五”時(shí)期上半程，全區(qū)未出現(xiàn)違法傾倒行為，危險(xiǎn)廢物均已得到妥善處置，預(yù)計(jì)2025年可達(dá)到處置率100%的目標(biāo)。2023年上半年的農(nóng)村生活污水治理率為95.70%，相比2021年提高了3.7%，完成情況良好。

1項(xiàng)指標(biāo)推進(jìn)緩慢，占4%。由于合作區(qū)管網(wǎng)建設(shè)時(shí)間久遠(yuǎn)，管道存在破損、滲漏、斷頭等情況，嚴(yán)重影響污水收集處理，城市生活污水集中收集率暫未達(dá)到2025年目標(biāo)要求。

5項(xiàng)指標(biāo)預(yù)計(jì)暫未核算，占22%。其中，萬(wàn)元GDP二氧化碳排放下降，未核算理由是目前未明確二氧化碳排放總量核算的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；聲環(huán)境功能區(qū)總體達(dá)標(biāo)率無(wú)法統(tǒng)計(jì)，理由是深圳市聲環(huán)境功能區(qū)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站由監(jiān)測(cè)中心站統(tǒng)一建設(shè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，深汕特別合作區(qū)暫無(wú)聲環(huán)境功能區(qū)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，無(wú)法計(jì)算達(dá)標(biāo)率。因上級(jí)未對(duì)深汕特別合作區(qū)下達(dá)相關(guān)任務(wù)，化學(xué)需氧量、氨氮、揮發(fā)性有機(jī)物排放量累計(jì)下降未核算。

3.2 《規(guī)劃》任務(wù)及工程實(shí)施總體進(jìn)展

從重點(diǎn)任務(wù)總體推進(jìn)情況來(lái)看，《規(guī)劃》的重大任務(wù)共91項(xiàng)。其中，27項(xiàng)任務(wù)內(nèi)容已完成，占29.7%；55項(xiàng)預(yù)計(jì)可完成，占60.4%；進(jìn)度較慢7項(xiàng)，建議調(diào)整刪除2項(xiàng)，共占9.9%。從重大工程總體推進(jìn)情況來(lái)看，共28個(gè)工程項(xiàng)目，有36項(xiàng)任務(wù)內(nèi)容。其中，11項(xiàng)已完成，占30.6%；12項(xiàng)預(yù)計(jì)可完成，占33.3%；5項(xiàng)進(jìn)展緩慢，8項(xiàng)建議調(diào)整，占36.1%。在推進(jìn)綠色發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化、守住藍(lán)天白云、建設(shè)美麗海灣、打造“無(wú)廢城市”等方面積累了較多經(jīng)驗(yàn)，如通過(guò)實(shí)施“三線一單”管控、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境功能空間以及加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)等措施，合作區(qū)森林覆蓋率高達(dá)76.75%，位列全市第二。通過(guò)推進(jìn)區(qū)域環(huán)評(píng)、提升源頭防護(hù)等措施，引導(dǎo)綠色發(fā)展，打造高質(zhì)量發(fā)展新城。結(jié)合新能源發(fā)展、華潤(rùn)電力、近零碳示范等項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)GDP和能耗“雙升雙降”。通過(guò)構(gòu)建鄉(xiāng)村振興新格局，協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)綠色發(fā)展規(guī)劃；開(kāi)展“鄉(xiāng)村生態(tài)振興工程”，防治農(nóng)業(yè)面源污染，逐步消除農(nóng)村黑臭水體；深入推進(jìn)“三清三拆三整治”，提升人居環(huán)境質(zhì)量；逐步建立環(huán)境管理機(jī)制，推進(jìn)河湖長(zhǎng)制，創(chuàng)新建立“水陸空”三棲監(jiān)管模式與“紅黃藍(lán)綠”四色環(huán)境考核管理機(jī)制，構(gòu)建“一體化”執(zhí)法監(jiān)管體系；逐年開(kāi)展環(huán)保宣傳活動(dòng)，普及環(huán)保知識(shí)，打造共建共享共治的社會(huì)治理新格局。

4 規(guī)劃實(shí)施面臨的主要問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

4.1 高起點(diǎn)嚴(yán)要求的發(fā)展方針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)更多挑戰(zhàn)

近年來(lái)，深汕特別合作區(qū)積極響應(yīng)國(guó)家“粵港澳大灣區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略，牢牢把握深圳“東進(jìn)”戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)遇，高標(biāo)準(zhǔn)打造深圳“10+1”區(qū)[5]?！笆奈濉睍r(shí)期，深汕特別合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在資源供給、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及污染治理等方面面臨巨大壓力。目前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作仍處于以政府為主導(dǎo)、企業(yè)被動(dòng)接受、社會(huì)有限參與階段。完善生態(tài)環(huán)境共治體系仍面臨監(jiān)管對(duì)象多、服務(wù)人口多的挑戰(zhàn)[6-10]。

4.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保之間存在矛盾

深汕特別合作區(qū)的資源要素齊備，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良。例如，深汕特別合作區(qū)在2020年的森林覆蓋率高達(dá)76.61%，空氣優(yōu)良率達(dá)99.7%。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，合作區(qū)面臨大建設(shè)常態(tài)化。建設(shè)項(xiàng)目導(dǎo)致?lián)P塵污染問(wèn)題嚴(yán)重，保護(hù)與發(fā)展統(tǒng)籌難度大。

4.3 城鄉(xiāng)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀仍相對(duì)薄弱

深汕特別合作區(qū)建設(shè)尚處于起步階段，原有公共基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量少、標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差。例如，合作區(qū)管網(wǎng)建設(shè)時(shí)間久遠(yuǎn)，且缺乏運(yùn)維管養(yǎng)工作，管道存在破損、滲漏、斷頭等情況，嚴(yán)重影響污水收集處理，污水集中收集能力明顯不足[11-14]。整治工程從立項(xiàng)到竣工，需要較長(zhǎng)的工作周期，難以加快整治進(jìn)度。

5 推進(jìn)《規(guī)劃》進(jìn)一步實(shí)施的建議

5.1 壓實(shí)責(zé)任，推動(dòng)《規(guī)劃》落實(shí)見(jiàn)效

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確各部門的職責(zé)分工，建立規(guī)范統(tǒng)一的工作機(jī)制，推動(dòng)任務(wù)清單化管理。根據(jù)目標(biāo)任務(wù)，制訂污染防治實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃或工作方案，定期收集實(shí)施方案任務(wù)進(jìn)展情況。

5.2 多措并舉，推進(jìn)《規(guī)劃》指標(biāo)目標(biāo)完成

加大泥頭車定點(diǎn)檢查執(zhí)法力度，增加重點(diǎn)區(qū)域上風(fēng)向?yàn)⑺挽F炮作業(yè)頻次，加強(qiáng)污染源減排督查，確保PM2.5年均濃度、空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)達(dá)到目標(biāo)。通過(guò)多渠道開(kāi)展水源保護(hù)宣傳工作，持續(xù)推進(jìn)“雨季行動(dòng)”專項(xiàng)工作，加強(qiáng)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的化肥、農(nóng)藥使用監(jiān)管，使“十四五”時(shí)期的飲用水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率持續(xù)保持100%。

5.3 結(jié)合實(shí)際，適當(dāng)調(diào)整《規(guī)劃》

結(jié)合《規(guī)劃》中期實(shí)施情況，建議取消個(gè)別任務(wù)和工程。取消打造中國(guó)天然氧吧示范區(qū)創(chuàng)建重點(diǎn)任務(wù)，理由是合作區(qū)處于大建設(shè)時(shí)期，“中國(guó)天然氧吧”申報(bào)條件苛刻，合作區(qū)相關(guān)配套設(shè)施暫未完善，如高速公路、城市主干道等道路仍處于開(kāi)發(fā)建設(shè)階段，地區(qū)特色項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)仍處于創(chuàng)建完善階段，負(fù)氧離子監(jiān)測(cè)暫未開(kāi)展，可待城市建設(shè)基本穩(wěn)定后再開(kāi)展創(chuàng)建[15-18]。

取消環(huán)境應(yīng)急保障基地建設(shè)工程，理由是深汕生態(tài)環(huán)境科技產(chǎn)業(yè)園危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置項(xiàng)目建成后可解決環(huán)境應(yīng)急處置問(wèn)題，無(wú)須重復(fù)建設(shè)環(huán)境應(yīng)急保障基地項(xiàng)目。取消人工魚(yú)礁建設(shè)項(xiàng)目工程，理由是人工魚(yú)礁投放選址的合理性及可行性未經(jīng)論證，無(wú)投放人工魚(yú)礁的必要性和緊迫性。

6 結(jié)論

深入剖析了《深圳市深汕特別合作區(qū)“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》的實(shí)施進(jìn)展，明確了取得的成績(jī)與存在的不足。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保的矛盾，提出切實(shí)可行的對(duì)策，為順利實(shí)施《規(guī)劃》奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。未來(lái)，需要進(jìn)一步壓實(shí)責(zé)任，多措并舉，推動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)和工程的落實(shí)，同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容。在各方共同努力下，深汕特別合作區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量將持續(xù)改善，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

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