2024年7月18日，中國(guó)共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》?！稕Q定》提出“保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展”，并且“制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”。為了減少政策變動(dòng)帶來(lái)的不確定性，亟須以法治進(jìn)一步支持和保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)法律的權(quán)威性和普遍約束力，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建設(shè)提供常態(tài)化解決方案。根據(jù)2024年全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作計(jì)劃，《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的制訂有如箭在弦上。為探討法治對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)效作用，本刊特約記者專(zhuān)訪了中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院張欽昱教授，就民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)行法律體系中的定位，以及如何通過(guò)法治手段促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展等關(guān)鍵問(wèn)題，與張欽昱教授進(jìn)行了深入交流。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)行法律體系中的定位與規(guī)定如何？

張欽昱：我國(guó)法律尚未明確界定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的概念及其內(nèi)涵和外延。與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為類(lèi)似的概念是“非公有制經(jīng)濟(jì)”。非公有制經(jīng)濟(jì)的定義較為清晰，是指除國(guó)有經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)外的其他所有經(jīng)濟(jì)形式；民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的范圍包括個(gè)體經(jīng)濟(jì)與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，至于是否包括外資經(jīng)濟(jì)以及混合所有制經(jīng)濟(jì)，目前還存有爭(zhēng)議。

在將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)視為非公有制經(jīng)濟(jì)的背景下，我國(guó)《憲法》對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的地位作出了明確規(guī)定。依據(jù)《憲法》第11條的規(guī)定，個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，與作為主體的公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。國(guó)家保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理。

我國(guó)當(dāng)前對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)采取“一般法+特別法+援用法”的立法模式。與針對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)門(mén)法律，如《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》等不同，我國(guó)尚未制定一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的法律。我國(guó)立法在多數(shù)情況下均平等對(duì)待國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，僅在部分領(lǐng)域或特殊事項(xiàng)上對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作出特別規(guī)定，同時(shí)部分法律能夠被間接適用于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。

首先，一般法模式。作為“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律”，《民法典》規(guī)定了市場(chǎng)主體的類(lèi)型與資格、民事主體的物權(quán)、債權(quán)等基本權(quán)利，并在第207條明文規(guī)定：“私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律平等保護(hù)，任何組織或者個(gè)人不得侵犯。”正如黨的十八屆四中全會(huì)決議指出的，“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”?！睹穹ǖ洹返?06條指出：“國(guó)家堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展……國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。”為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的平等保護(hù)提供了基本遵循。

其次，特別法模式。一些法律對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)有特別的規(guī)定。例如，《刑法》一直對(duì)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)分置規(guī)定，受賄罪與非國(guó)家工作人員受賄罪、挪用公款罪與挪用資金罪、貪污罪與職務(wù)侵占罪的主要差別即在于犯罪主體的所有制類(lèi)型。2020年通過(guò)的《刑法修正案（十一）》提高了對(duì)民營(yíng)企業(yè)犯罪的刑法配置，加強(qiáng)了對(duì)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。此外，其他一些法律則通過(guò)規(guī)定國(guó)有企業(yè)的義務(wù)，從反面保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益。比如，《反壟斷法》秉持“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，要求政府對(duì)待國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)“一碗水端平”，特別是在“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)”。

民營(yíng)企業(yè)無(wú)需聚焦于關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，因而能夠輕裝上陣，專(zhuān)注市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，它們?cè)诋a(chǎn)業(yè)鏈中下游大量集聚，在活躍經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定就業(yè)、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍方面作出了大量實(shí)際而具體的貢獻(xiàn)。

再次，援用法模式。一些法律雖未直接提及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，但與其有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。以《中小企業(yè)促進(jìn)法》為例，該法于2002年通過(guò)并在2017年進(jìn)行了修訂。該法的調(diào)整對(duì)象是在我國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立的中小企業(yè)，這些企業(yè)的人員規(guī)模和經(jīng)營(yíng)規(guī)模相對(duì)較小，包括中型企業(yè)、小型企業(yè)和微型企業(yè)。鑒于大部分民營(yíng)企業(yè)規(guī)模相對(duì)較小，其與中小企業(yè)的范圍存在較大的交集?！吨行∑髽I(yè)促進(jìn)法》旨在改善中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，確保它們能夠公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)它們的合法權(quán)益，并支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，促進(jìn)其健康發(fā)展，擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)，以在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

在《中小企業(yè)促進(jìn)法》的基礎(chǔ)上，2024年2月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委、司法部、國(guó)家發(fā)展改革委啟動(dòng)了《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的起草工作。2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)了要“制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的立法箭在弦上。預(yù)計(jì)該立法完成后將成為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的支柱性法律。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：如何理解不同性質(zhì)企業(yè)在法律上的定位差異與實(shí)際貢獻(xiàn)？

張欽昱：《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明文指出，國(guó)家采取措施，推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力。一方面，國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的關(guān)鍵領(lǐng)域通常伴隨著較高的投資風(fēng)險(xiǎn)和較低的回報(bào)，這就要求國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)不應(yīng)局限于營(yíng)利，而應(yīng)當(dāng)是解決市場(chǎng)自生自發(fā)卻難以調(diào)節(jié)的“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)一定的共同目標(biāo)和政策傳導(dǎo)效應(yīng)，并維護(hù)社會(huì)公共利益。另一方面，國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域也意味著國(guó)有企業(yè)能夠獲得一定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。為了保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)秩序安定與公共物品的持續(xù)供應(yīng)，國(guó)有企業(yè)控制著石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等具有自然壟斷屬性的行業(yè)，在對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)巨大推動(dòng)力的同時(shí)，也在世界范圍內(nèi)展現(xiàn)出顯著的影響力。

民營(yíng)企業(yè)無(wú)需聚焦于關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，因而能夠輕裝上陣，專(zhuān)注市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，它們?cè)诋a(chǎn)業(yè)鏈中下游大量集聚，在活躍經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定就業(yè)、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍方面作出了大量實(shí)際而具體的貢獻(xiàn)。在2024年6月25日舉行的第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任鄭備提交了《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的報(bào)告》。該報(bào)告指出：“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展壯大，已經(jīng)成為推動(dòng)我國(guó)發(fā)展不可或缺的重要力量?！眻?bào)告列出的數(shù)據(jù)，直觀地體現(xiàn)了民營(yíng)企業(yè)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)。其一，體量大。截至2023年，民營(yíng)企業(yè)數(shù)量已超過(guò)5300萬(wàn)戶(hù)，占全國(guó)企業(yè)總量的92.3%，個(gè)體工商戶(hù)也有1.24億戶(hù)。其二，穩(wěn)就業(yè)。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)吸納了超過(guò)80%的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)就業(yè)具有顯著的社會(huì)貢獻(xiàn)。其三，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)。自2019年起，民營(yíng)企業(yè)已成為我國(guó)第一大外貿(mào)經(jīng)營(yíng)主體，到了2023年，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)出口額在我國(guó)進(jìn)出口總額中的占比已經(jīng)能與國(guó)有企業(yè)并駕齊驅(qū)。其四，創(chuàng)新能力強(qiáng)。2022年，國(guó)家認(rèn)定的高新技術(shù)企業(yè)中，民營(yíng)企業(yè)高達(dá)35.9萬(wàn)家，占全部企業(yè)的比例超過(guò)90%，在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，民營(yíng)企業(yè)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)也增至11940.9億元，占全部規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)經(jīng)費(fèi)的61.7%。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：請(qǐng)您進(jìn)一步介紹一下，在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，有哪些經(jīng)歷與制度變遷？

張欽昱：民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)歷比較曲折。有關(guān)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的制度演進(jìn)，可以從《憲法》的歷次修改中窺見(jiàn)一斑。

1954年頒布的“五四憲法”將所有制類(lèi)型劃分為國(guó)家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動(dòng)群眾集體所有制；個(gè)體勞動(dòng)者所有制；資本家所有制。憲法對(duì)于后兩種類(lèi)型的態(tài)度并非完全取締和消滅，而是采取了保護(hù)、利用、限制和改造的策略。對(duì)于資本家所有制，“五四憲法”不僅要求國(guó)家依法保護(hù)資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)和其他資本所有權(quán)，還強(qiáng)調(diào)通過(guò)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的管理、國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)和工人群眾的監(jiān)督，充分利用資本主義工商業(yè)對(duì)國(guó)計(jì)民生的積極作用，限制其對(duì)國(guó)計(jì)民生可能產(chǎn)生的消極影響，并鼓勵(lì)和指導(dǎo)它們轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣N不同形式的國(guó)家資本主義經(jīng)濟(jì)，逐步實(shí)現(xiàn)以全民所有制代替資本家所有制。

在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一段短暫的繁榮后，隨著1956年社會(huì)主義“三大改造”的完成，全民所有制與集體所有制等公有制經(jīng)濟(jì)確立為我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度，并在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量中占比接近100%。個(gè)體工商戶(hù)、私營(yíng)企業(yè)等民營(yíng)經(jīng)濟(jì)被視為資本主義的產(chǎn)物，因而在生產(chǎn)資料私有制向公有制的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)遭受了極大的壓制，在隨后的30年間幾近消亡。

1982年《憲法》的制定是在改革開(kāi)放背景下，全民所有制與集體所有制這兩種公有制經(jīng)濟(jì)成分向多種經(jīng)濟(jì)成分轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。憲法將在法律規(guī)定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者個(gè)體經(jīng)濟(jì)作為社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充，規(guī)定國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益，同時(shí)也規(guī)定個(gè)體經(jīng)濟(jì)應(yīng)受到國(guó)家的行政管理，接受?chē)?guó)家的指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督。然而，1982年的《憲法》并未明確私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的法律地位。

到了1987年，黨的十三大對(duì)既往所有制和分配問(wèn)題進(jìn)行深刻反思后指出：“過(guò)分單一的所有制結(jié)構(gòu)和僵化的經(jīng)濟(jì)體制，以及同這種經(jīng)濟(jì)體制相聯(lián)系的權(quán)力過(guò)分集中的政治體制，嚴(yán)重束縛了生產(chǎn)力和社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”，“全民所有制以外的其他經(jīng)濟(jì)成分，不是發(fā)展得太多了，而是還很不夠”，因而要繼續(xù)鼓勵(lì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。基于這一認(rèn)識(shí)，1988年修改《憲法》時(shí)，在第11條增加了對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)定：私營(yíng)經(jīng)濟(jì)與個(gè)體經(jīng)濟(jì)一樣，也是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充，國(guó)家允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展，并對(duì)它們的合法權(quán)利和利益予以保護(hù)，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)也相應(yīng)受到國(guó)家的引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。需要注意的是，個(gè)體經(jīng)濟(jì)與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的地位此時(shí)僅能作為公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。

隨著鄧小平南方談話(huà)以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，所有制改革邁向了新的階段。1993年，中共十四屆三中全會(huì)的決定中明確了堅(jiān)持以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的方針，將對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的保護(hù)提升為鼓勵(lì)個(gè)體、私營(yíng)、外資經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1997年，黨的十五大在此前的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步指出：“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度?！币虼?，在1999年修改的《憲法》中，將法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，確認(rèn)為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。2004年，《憲法》再次修訂，在國(guó)家“保護(hù)”“監(jiān)督和管理”民營(yíng)經(jīng)濟(jì)外，新增加了國(guó)家對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)“鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)”。

從2012年黨的十八大開(kāi)始，我國(guó)在“鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)”民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的表述前增加了“毫不動(dòng)搖”，進(jìn)一步闡明我國(guó)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的重視。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：我國(guó)針對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)有哪些優(yōu)惠措施？執(zhí)行的效果如何？對(duì)此您有什么看法？

張欽昱：自2004年《憲法》修訂后，為貫徹國(guó)家“鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)”民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國(guó)頒布了一些影響較為重大的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠措施，其中以國(guó)務(wù)院于2005年印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》、2010年印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》為代表。前者是國(guó)家層面首部促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策文件，因文件內(nèi)容有36條，一般被簡(jiǎn)稱(chēng)為“非公36條”；后者也有36條，但為了與前者區(qū)分，因而被簡(jiǎn)稱(chēng)為“新36條”。兩個(gè)“36條”最主要的突破是降低了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)入門(mén)檻，特別是明確提出，允許它們進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域、公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域、金融服務(wù)業(yè)、國(guó)防科技工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，可謂是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一大突破。

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠措施旨在消除長(zhǎng)期制約民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制性障礙，充分貫徹“平等準(zhǔn)入、公平待遇原則”，使民營(yíng)企業(yè)在“投資核準(zhǔn)、融資服務(wù)、財(cái)稅政策、土地使用、對(duì)外貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作等方面”，與其他所有制企業(yè)一樣被一視同仁，同等對(duì)待，這在當(dāng)時(shí)提振了民營(yíng)企業(yè)的信心，激發(fā)了民營(yíng)企業(yè)家的創(chuàng)業(yè)熱情。然而，這些優(yōu)惠措施并未完全達(dá)到預(yù)期的良好效果。

第一，政策空轉(zhuǎn)，民營(yíng)企業(yè)獲得感不強(qiáng)。通過(guò)多年的努力，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠措施已經(jīng)琳瑯滿(mǎn)目，形成了基本的政策體系，底層架構(gòu)也基本搭建完成。但是，“上有政策，下有對(duì)策”，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠政策受到“變相克扣”，這些政策在落地方面亟待加強(qiáng)。“非公36條”發(fā)布后，即遇到一些障礙，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入壟斷領(lǐng)域的政策難以推行。

第二，細(xì)化措施匱乏，政策執(zhí)行“變味走形”。政策旨在實(shí)現(xiàn)民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，確保民營(yíng)企業(yè)能夠平等準(zhǔn)入各個(gè)領(lǐng)域，這些支持措施本身具有進(jìn)步意義，但因缺乏細(xì)化規(guī)定，在實(shí)踐操作中容易“變味走形”。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：那么，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)要健康發(fā)展，需要什么樣的市場(chǎng)環(huán)境和制度保障？

張欽昱：民營(yíng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、向上發(fā)展，需要營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境，提供常態(tài)化的制度保障。

激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，要營(yíng)造細(xì)致入微、切實(shí)有效的公平市場(chǎng)環(huán)境。一方面，公平市場(chǎng)環(huán)境的制度層面構(gòu)建已經(jīng)深入人心，過(guò)去因政策原因?qū)е碌拿駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)難以進(jìn)入特定領(lǐng)域或行業(yè)的“卷簾門(mén)”問(wèn)題基本得以解決，但在改革深水區(qū)尚須進(jìn)一步發(fā)力。另一方面，在政策制度體系形成的基礎(chǔ)上， “玻璃門(mén)”“旋轉(zhuǎn)門(mén)”等問(wèn)題仍然較為突出，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)仍受到歧視。所謂“玻璃門(mén)”，是指那些看似對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放，實(shí)際上卻難以享受的政策，如同一扇無(wú)法逾越的門(mén)。比如，民營(yíng)企業(yè)融資難問(wèn)題仍然存在，這也是黨的二十屆三中全會(huì)為何仍要提出完善民營(yíng)企業(yè)融資支持政策制度，破解融資難、融資貴問(wèn)題的原因。盡管民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展禁區(qū)隨著相關(guān)優(yōu)惠措施的發(fā)布早已一掃而光，但觀念套在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)上的枷鎖依然存在，導(dǎo)致了對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的照顧政策“口惠而實(shí)不至”的脫節(jié)現(xiàn)象。比如，在行政審批時(shí)政策反復(fù)強(qiáng)調(diào)對(duì)待各類(lèi)經(jīng)濟(jì)體應(yīng)當(dāng)一視同仁，但國(guó)有企業(yè)往往因其具有行政級(jí)別與擁有較高的主管機(jī)關(guān)，被視為“硬石頭”，得到諸多方面顯性或隱形的照顧，獲得額外的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，而民營(yíng)企業(yè)則因缺乏掛靠組織，被視為“軟柿子”，其審批流程煩瑣、耗時(shí)便不足為奇。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：您認(rèn)為該如何從法律角度構(gòu)建和優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的制度環(huán)境？

張欽昱：“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境?！狈ㄖ螌?duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮著固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用。為了保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化，必須依托法治的頂層設(shè)計(jì)。為此，應(yīng)當(dāng)建立“三個(gè)清單”的制度框架。

首先，建立負(fù)面清單。負(fù)面清單制度早在2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》就有所規(guī)定，旨在“形成各類(lèi)市場(chǎng)主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境”。2019年通過(guò)的《外商投資法》首次將“負(fù)面清單”寫(xiě)入法律，規(guī)定“國(guó)家對(duì)外商投資實(shí)行……負(fù)面清單管理制度。前款所稱(chēng)負(fù)面清單，是指國(guó)家規(guī)定在特定領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y實(shí)施的準(zhǔn)入特別管理措施。國(guó)家對(duì)負(fù)面清單之外的外商投資，給予國(guó)民待遇”?！胺o(wú)禁止皆可為?！钡卜蓻](méi)有限制或禁止的領(lǐng)域，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)均可準(zhǔn)入，自由參與。只有不被不合理限制的民營(yíng)企業(yè)，才能具有進(jìn)取之心，事業(yè)才能蒸蒸日上。黨的二十屆三中全會(huì)的決定進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了促進(jìn)市場(chǎng)開(kāi)放的重要性，提出要“深入破除市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域向經(jīng)營(yíng)主體公平開(kāi)放，完善民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。支持有能力的民營(yíng)企業(yè)牽頭承擔(dān)國(guó)家重大技術(shù)攻關(guān)任務(wù)，向民營(yíng)企業(yè)進(jìn)一步開(kāi)放國(guó)家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施”。這些措施旨在創(chuàng)造一個(gè)更加開(kāi)放和公平的市場(chǎng)環(huán)境，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)在國(guó)家發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，法律應(yīng)當(dāng)明確圈定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)限制或禁止投資運(yùn)營(yíng)的邊界，在邊界之外，民營(yíng)企業(yè)與其他企業(yè)擁有平等進(jìn)入的權(quán)利。在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入領(lǐng)域，也應(yīng)以法律規(guī)定的形式將負(fù)面清單制度納入其中，從法律角度賦予民營(yíng)企業(yè)更多的主動(dòng)權(quán)。當(dāng)民營(yíng)企業(yè)一旦被排除出負(fù)面清單外的領(lǐng)域時(shí)，其可采取提起復(fù)議、訴訟等法律途徑維護(hù)自身權(quán)益。

其次，建立權(quán)力清單?！胺o(wú)授權(quán)不可為。”法律尊重市民社會(huì)形成的自生自發(fā)秩序，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不受干涉乃基本常識(shí)。只有在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)外部性、競(jìng)爭(zhēng)失效、信息不對(duì)稱(chēng)等市場(chǎng)失靈問(wèn)題時(shí)，政府才應(yīng)當(dāng)適度介入，予以干預(yù)。由于政策屬于“軟法”，無(wú)法對(duì)政府職權(quán)形成有效約束，可能出現(xiàn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)因受到過(guò)度干預(yù)或干預(yù)不足的政府失靈問(wèn)題。因而需要確立一套于法有據(jù)、透明合理的權(quán)力公開(kāi)機(jī)制，確保許可、強(qiáng)制、征收與處罰等行政行為都置于法律之下運(yùn)轉(zhuǎn)。畢竟，法律由代表人民的人大及常委會(huì)制定，歷經(jīng)征求意見(jiàn)、聽(tīng)證等民主程序后，有法律明確的權(quán)力清單，能夠最大限度保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)被公平對(duì)待。此外，當(dāng)民營(yíng)企業(yè)從事的業(yè)務(wù)涉及國(guó)計(jì)民生或損害他人權(quán)益時(shí)，代表社會(huì)公益的政府也需要行使許可、處罰等公共權(quán)力。為防止民營(yíng)經(jīng)濟(jì)面臨偏頗性對(duì)待、不作為或權(quán)力尋租等問(wèn)題，法律應(yīng)對(duì)政府的權(quán)力邊界進(jìn)行清晰劃定，將政府不當(dāng)干涉民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子里”。

最后，建立責(zé)任清單?！胺ǘ氊?zé)必須為?！必?zé)任機(jī)制確保法律設(shè)定的各項(xiàng)義務(wù)能夠充分履行，這是法律與政策最大的區(qū)別之一。責(zé)任清單的價(jià)值不僅體現(xiàn)在責(zé)任帶來(lái)的威懾力，促使民營(yíng)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)，降低執(zhí)法成本，更在于明確政府的職責(zé)，確保法律設(shè)定的保障民營(yíng)企業(yè)的各項(xiàng)措施能被不打折扣地充分貫徹，否則有關(guān)部門(mén)需要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：以往政策執(zhí)行出現(xiàn)落實(shí)不力，那么如何看待當(dāng)前鼓勵(lì)和促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的政策措施？

張欽昱：面對(duì)民間投資下行壓力、民營(yíng)企業(yè)信心低落、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)前景不明的挑戰(zhàn)，2023年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》，因其提出31條政策舉措，被稱(chēng)為“31條”。隨后，各部門(mén)又相繼發(fā)布諸多措施力挺民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)的決定在第二部分“構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”中，開(kāi)宗明義指出，應(yīng)當(dāng)“保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展”。并用單獨(dú)一段284個(gè)字，再次強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新一輪民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的促進(jìn)政策，具有如下兩個(gè)特點(diǎn)：

第一，壓實(shí)責(zé)任，確保民營(yíng)經(jīng)濟(jì)政策落地生根。在“31條”的意見(jiàn)措施較為詳盡的基礎(chǔ)上，各部門(mén)在短時(shí)間內(nèi)紛紛跟進(jìn)，集中發(fā)布了系列改革舉措，將“31條”提出的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處，體現(xiàn)了本次落實(shí)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)政策的決心。2023年8月與9月，國(guó)家發(fā)改委、工信部等8個(gè)部委聯(lián)合與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局分別印發(fā)《關(guān)于實(shí)施促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展近期若干舉措的通知》《市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干舉措》，通過(guò)28條與22條的具體措施明確“31條”的落地細(xì)節(jié)，在一些方面甚至提出了加強(qiáng)舉措。與既往只有政府部門(mén)唱“獨(dú)角戲”不同，司法部門(mén)也紛紛“下場(chǎng)”，力促政策取得時(shí)效。2023年10月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化法治環(huán)境促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的指導(dǎo)意見(jiàn)》，梳理出法治保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的27條結(jié)合點(diǎn)與著力點(diǎn)，旨在為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造公平公正的法治環(huán)境。同在10月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于全面履行檢察職能推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》，在總結(jié)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)檢察工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，圍繞檢察職能與法律監(jiān)督重點(diǎn)環(huán)節(jié)，提出了23條貫徹落實(shí)措施。更為重要的是，2024年6月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，首次對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行了監(jiān)督，聽(tīng)取《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的報(bào)告》。根據(jù)該法律，當(dāng)常委會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)突出問(wèn)題、社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題時(shí)，國(guó)務(wù)院或有關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人需要向人大常委會(huì)作專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告。這意味著專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告機(jī)制保障職能部門(mén)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的幫扶不能再走過(guò)場(chǎng)，不能再應(yīng)付了事。

第二，與時(shí)俱進(jìn)，針對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和堵點(diǎn)對(duì)癥下藥。以“31條”為代表的促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)系列措施，集中針對(duì)新近出現(xiàn)的新困惑，推動(dòng)形成破解之道。比如，黨的二十屆三中全會(huì)指出，應(yīng)在2029年前“健全涉企收費(fèi)長(zhǎng)效監(jiān)管和拖欠企業(yè)賬款清償法律法規(guī)體系”，正是注意到受?chē)?guó)內(nèi)外復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及經(jīng)濟(jì)下行壓力等因素影響，民營(yíng)企業(yè)賬款的回收期變長(zhǎng)，加劇了民營(yíng)企業(yè)的資金與經(jīng)營(yíng)困境。同樣在黨的二十屆三中全會(huì)上，提出了“加快建立民營(yíng)企業(yè)信用狀況綜合評(píng)價(jià)體系，健全民營(yíng)中小企業(yè)增信制度”，也是針對(duì)當(dāng)前社會(huì)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)持有懷疑與觀望態(tài)度的突出問(wèn)題，提出的旨在增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)家的信心、增強(qiáng)人們對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的信任感的完善舉措。

2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)的決定在第二部分“構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”中，開(kāi)宗明義指出，應(yīng)當(dāng)“保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展”。并用單獨(dú)一段284個(gè)字，再次強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：民營(yíng)企業(yè)家是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，如何充分發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)家的作用？尤其是當(dāng)下如何恢復(fù)和提振民營(yíng)企業(yè)家的信心？

張欽昱：黨的二十屆三中全會(huì)提出，要“弘揚(yáng)企業(yè)家精神”。2023年12月修訂的《公司法》更是在總則第一條中將“弘揚(yáng)企業(yè)家精神”作為《公司法》的立法宗旨，給予民營(yíng)企業(yè)家勇于開(kāi)拓經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)新發(fā)展的法律支持。為充分發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)家作用，提振民營(yíng)企業(yè)家信心，可秉持三重思維，在三個(gè)維度協(xié)同發(fā)力。

首先，秉持法治思維，將對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)與民營(yíng)企業(yè)家保障納入法律?？v然各項(xiàng)政策反復(fù)強(qiáng)調(diào)對(duì)待民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)企業(yè)家的態(tài)度，但令人遺憾的是，法律層面則付之闕如，尚無(wú)一部法律從正面直接對(duì)民營(yíng)企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)家賦權(quán)。以《電子商務(wù)法》的頒布對(duì)電子商務(wù)行業(yè)的影響為例，可以探究法律的確權(quán)、賦權(quán)作用對(duì)owCiseO3jpQmQFTQbzxyZgczYxO8+WR4Bq7w9sTZn+Y=民營(yíng)企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)家的巨大作用。鑒于電子商務(wù)平臺(tái)屬于“雙邊市場(chǎng)”，與既有的民事主體類(lèi)別存有差異，其法律地位不甚明確?！峨娮由虅?wù)法》專(zhuān)設(shè)“電子商務(wù)促進(jìn)”章節(jié)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)電子商務(wù)行業(yè)與平臺(tái)不只是監(jiān)管制約，更是鼓勵(lì)促進(jìn)。2024年10月10日，司法部、國(guó)家發(fā)展改革委在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公布《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。作為我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性法律，草案采取實(shí)質(zhì)正義的立法理念，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與其他所有制經(jīng)濟(jì)分配不同權(quán)利、義務(wù)，設(shè)計(jì)不同法律責(zé)任，以矯正、扭轉(zhuǎn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與其他所有制經(jīng)濟(jì)的失衡局面，實(shí)現(xiàn)兩者地位的真正平等。

其次，秉持增量思維，以新質(zhì)生產(chǎn)力作為引領(lǐng)民營(yíng)企業(yè)家大展拳腳的主陣地。隨著新型生產(chǎn)要素的融合和新質(zhì)生產(chǎn)力的推動(dòng)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迎來(lái)了指數(shù)型發(fā)展的新局面。這一過(guò)程有助于造就一批敢于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的“弄潮兒”。大型企業(yè)受制于科層制組織架構(gòu)、嚴(yán)格監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)厭惡等特點(diǎn)，轉(zhuǎn)型步伐緩慢，難以躍入新質(zhì)生產(chǎn)力的舞臺(tái)中央。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)則可能如魚(yú)得水，容易取得爆炸性創(chuàng)新。在我國(guó)人工智能、芯片研發(fā)產(chǎn)業(yè)尚在追趕發(fā)達(dá)國(guó)家的關(guān)鍵階段，國(guó)家應(yīng)對(duì)勇于創(chuàng)新的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)出臺(tái)激勵(lì)舉措，表彰取得突破的民營(yíng)企業(yè)家，激發(fā)其榮譽(yù)感，同時(shí)對(duì)暫時(shí)失敗的民營(yíng)企業(yè)家適用個(gè)人破產(chǎn)制度，降低他們的試錯(cuò)成本。

最后，秉持產(chǎn)權(quán)思維，將對(duì)民營(yíng)企業(yè)家及其財(cái)產(chǎn)慎抓慎封慎判作為基本原則。我國(guó)民營(yíng)企業(yè)家在現(xiàn)實(shí)中面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)就是自身及其企業(yè)不能涉及刑事領(lǐng)域。由于我國(guó)在司法實(shí)踐中遵循“先刑后民”的審判理念，一旦民營(yíng)企業(yè)牽涉刑事案件，無(wú)論案件性質(zhì)嚴(yán)重性如何，民營(yíng)企業(yè)與其他主體簽訂的民事合同等難以再受到法律保護(hù)，其財(cái)產(chǎn)不受控制地被凍結(jié)、扣押與處置，導(dǎo)致企業(yè)不可避免地淪入破產(chǎn)清算境地，民營(yíng)企業(yè)家可能遭受牢獄之災(zāi)或財(cái)產(chǎn)損失。我國(guó)歷年來(lái)發(fā)生多起在全國(guó)范圍內(nèi)影響深遠(yuǎn)的“趨利性”執(zhí)法案件。地方財(cái)政在“吃緊”時(shí)，往往“看人下藥”，將一些經(jīng)濟(jì)糾紛當(dāng)作犯罪處理，使得個(gè)別民營(yíng)企業(yè)家成了亟待“下鍋”的“米”。因此，保障民營(yíng)企業(yè)家切身利益，不僅應(yīng)從正面建構(gòu)產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施，還應(yīng)當(dāng)從反面確立對(duì)他們遇到經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的處置底線(xiàn)，消弭民營(yíng)企業(yè)家都有原罪的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。