推進(jìn)全過(guò)程人民民主在開(kāi)發(fā)區(qū)的實(shí)施是發(fā)展全過(guò)程人民民主，延伸全鏈條、擴(kuò)展全方位、推動(dòng)全覆蓋的重要舉措。人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要制度載體，開(kāi)展、推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作，是新時(shí)代堅(jiān)持好完善好運(yùn)行好人民代表大會(huì)制度、發(fā)展全過(guò)程人民民主的題中應(yīng)有之義。2024年是全國(guó)人民代表大會(huì)成立70周年，也是開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立40周年。在這一歷史時(shí)刻，回顧人民代表大會(huì)制度從構(gòu)想到正式建立的歷史，總結(jié)歷史啟示、借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推動(dòng)人民代表大會(huì)制度理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新、推進(jìn)人民代表大會(huì)制度在開(kāi)發(fā)區(qū)的實(shí)施和開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋、發(fā)展全過(guò)程人民民主，有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

人民代表大會(huì)制度從構(gòu)想到正式建立的過(guò)程，是推進(jìn)馬克思主義政權(quán)建設(shè)理論中國(guó)化的過(guò)程，也是政權(quán)建設(shè)的理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，形成了一些非常有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。概括起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面。

（一）堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，推進(jìn)馬克思主義政權(quán)建設(shè)理論中國(guó)化

1938年10月，毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)上的報(bào)告中指出：“馬克思主義必須和我國(guó)的具體特點(diǎn)相結(jié)合并通過(guò)一定的民族形式才能實(shí)現(xiàn)。馬克思列寧主義的偉大力量，就在于它是和各個(gè)國(guó)家具體的革命實(shí)踐相聯(lián)系的。……離開(kāi)中國(guó)特點(diǎn)來(lái)談馬克思主義，只是抽象的空洞的馬克思主義?！盵1]1941年5月，毛澤東在《改造我們的學(xué)習(xí)》中指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨的二十年，就是馬克思列寧主義的普遍真理和中國(guó)革命的具體實(shí)踐日益結(jié)合的二十年。……馬克思列寧主義的普遍真理一經(jīng)和中國(guó)革命的具體實(shí)踐相結(jié)合，就使中國(guó)革命的面目為之一新?！盵2]毛澤東在《〈農(nóng)村調(diào)查〉的序言和跋》《改造我們的學(xué)習(xí)》《整頓黨的作風(fēng)》《反對(duì)黨八股》和《在延安文藝工作座談會(huì)上的講話》等一系列著作中，分析和批評(píng)理論脫離實(shí)際、主觀主義、教條主義和經(jīng)驗(yàn)主義的危害，強(qiáng)調(diào)聯(lián)系中國(guó)革命實(shí)際學(xué)習(xí)和研究馬克思主義的重要性。黨的六屆六中全會(huì)根據(jù)毛澤東報(bào)告精神，在政治決議案中提出，“必須加緊認(rèn)真地提高全黨理論的水平，自上而下一致地努力學(xué)習(xí)馬克思、恩格斯、列寧、斯大林的理論，學(xué)會(huì)靈活地把馬克思列寧主義及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到中國(guó)每一個(gè)實(shí)際斗爭(zhēng)中來(lái)”[3]。

毛澤東思想是馬克思主義中國(guó)化的偉大理論成果。毛澤東關(guān)于國(guó)體和政體的學(xué)說(shuō)以及人民代表大會(huì)制度的構(gòu)想，是馬克思主義政權(quán)建設(shè)理論的中國(guó)化，在人民代表大會(huì)制度從構(gòu)想到正式建立過(guò)程中，為新民主主義革命時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)建設(shè)指明了方向，為人民代表大會(huì)制度正式建立提供了科學(xué)的理論指導(dǎo)。

（二）堅(jiān)持以人民為中心，突出政權(quán)建設(shè)的人民性

人民是以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人全部政治思想和政治實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日民主政權(quán)的典型代表。1941年11月21日，毛澤東《在陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的演說(shuō)》中指出：“共產(chǎn)黨是為民族，為人民謀利益的政黨，它本身決無(wú)私利可圖，它應(yīng)該受人民的監(jiān)督，而決不應(yīng)該違背人民的意旨。它的黨員應(yīng)該站在人民群眾之中，而決不應(yīng)該站在人民群眾之上?！盵4]在這次演說(shuō)中，毛澤東從利益觀和行為要求闡明了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日民主政權(quán)的人民性，也就是以人民為中心，為人民謀利益，順應(yīng)民心民意，站穩(wěn)人民立場(chǎng)，和人民群眾打成一片，受人民監(jiān)督。1945年4月24日，毛澤東在《論聯(lián)合政府》中指出：“我們共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一個(gè)顯著的標(biāo)志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)；向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性；這些就是我們的出發(fā)點(diǎn)?！薄皯?yīng)該使每個(gè)同志明了，共產(chǎn)黨人的一切言論行動(dòng)，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護(hù)為最高標(biāo)準(zhǔn)?！盵5]毫無(wú)疑問(wèn)，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行政權(quán)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，政權(quán)的組織形式逐步由參議會(huì)向各界代表會(huì)、人民代表會(huì)議和人民代表大會(huì)轉(zhuǎn)變，這也是堅(jiān)持以人民為中心的結(jié)果。1948年9月8日，毛澤東在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的報(bào)告中說(shuō)：“我們是人民民主專政，各級(jí)政府都要加上‘人民’二字，各種政權(quán)機(jī)關(guān)都要加上‘人民’二字，如法院叫人民法院，軍隊(duì)叫人民解放軍，以示和蔣介石政權(quán)的不同。我們有廣大的統(tǒng)一戰(zhàn)線，我們政權(quán)的任務(wù)是打倒帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義，要打倒它們，就要打倒它們的國(guó)家，建立人民民主專政的國(guó)家?！盵6]在解放戰(zhàn)爭(zhēng)即將取得全面勝利前夕，毛澤東從政權(quán)的性質(zhì)、名稱和任務(wù)三個(gè)方面闡明了人民民主政權(quán)的人民性。

“人民”是一個(gè)歷史范疇，也是一個(gè)與“敵人”相對(duì)應(yīng)的政治范疇。在政治實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨人始終根據(jù)“人民”范圍的變化，領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行政權(quán)建設(shè)，堅(jiān)持政權(quán)的人民性?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，以是否贊成抗日為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分“人民”與“敵人”，凡是贊成抗日的都是人民，在邊區(qū)參議會(huì)選舉中，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，否則沒(méi)有。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在邀請(qǐng)各界代表會(huì)代表，推選各界人民代表會(huì)議代表和選舉人民代表大會(huì)代表中，以是否反對(duì)官僚資產(chǎn)階級(jí)、地主階級(jí)和國(guó)民黨反動(dòng)派為標(biāo)準(zhǔn)，凡是反對(duì)的都是人民，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，否則沒(méi)有。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，以是否贊成、擁護(hù)和參加社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)，凡是贊成、擁護(hù)和參加的都是人民，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，否則沒(méi)有。

（三）堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)新政權(quán)組織形式

巴黎公社是世界上第一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)。巴黎公社實(shí)行“議行合一”原則，公社是同時(shí)兼管立法和行政的機(jī)關(guān)，一切職位由普選的人擔(dān)任，隨時(shí)可以撤換。人民代表大會(huì)制度從構(gòu)想到正式建立的過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨人既沒(méi)有完全采用巴黎公社的政權(quán)組織形式，也沒(méi)有照搬俄國(guó)和蘇聯(lián)的政權(quán)組織形式，更沒(méi)有不顧歷史條件限制馬上實(shí)行人民代表大會(huì)制度，而是根據(jù)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)的精神實(shí)質(zhì)，參照俄國(guó)和蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)自身的歷史經(jīng)驗(yàn)，在不同的歷史階段創(chuàng)建了符合當(dāng)時(shí)實(shí)際的政權(quán)組織形式。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)后，為了最大限度地爭(zhēng)取和團(tuán)結(jié)一切愛(ài)國(guó)力量抗日，中國(guó)共產(chǎn)黨將根據(jù)地政權(quán)由蘇維埃制改為“議會(huì)制”，為了響應(yīng)國(guó)民參政會(huì)關(guān)于建立各級(jí)民意機(jī)關(guān)的號(hào)召，根據(jù)國(guó)民政府《省臨時(shí)參議會(huì)組織條例》規(guī)定，將“議會(huì)”改名為“參議會(huì)”。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在新解放城市軍管制初期，采用各界代表會(huì)這種具有半政權(quán)性質(zhì)的組織形式[7]，在已經(jīng)完成土地改革和群眾已經(jīng)組織起來(lái)的縣、區(qū)、村，召開(kāi)各界人民代表會(huì)議、人民代表會(huì)議或農(nóng)民代表會(huì)議。在新中國(guó)成立初期的民主建政運(yùn)動(dòng)中，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行人民代表會(huì)議制度，召開(kāi)各級(jí)各界人民代表會(huì)議，在鄉(xiāng)村召開(kāi)人民代表會(huì)議，逐步由各級(jí)人民代表會(huì)議代行人民代表大會(huì)職權(quán)，在基層選舉條件成熟的地方進(jìn)行基層選舉，召開(kāi)人民代表大會(huì)，為在全國(guó)進(jìn)行基層選舉和召開(kāi)人民代表大會(huì)積累經(jīng)驗(yàn)。

（四）堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，著眼于實(shí)際的民主

在人民代表大會(huì)制度從構(gòu)想到正式建立的過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，著眼于實(shí)際的民主。一是在權(quán)利分配上充分考慮和滿足各革命階級(jí)、階層和方方面面的參政要求和他們?cè)谡?quán)中的地位，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量壯大革命隊(duì)伍，也就是毛澤東所說(shuō)的“令敵人越來(lái)越少，令同志越來(lái)越多”[8]。二是由各邊區(qū)、各解放區(qū)和各地從實(shí)際出發(fā)，制定和實(shí)施切實(shí)可行的民主制度，把政權(quán)建設(shè)、黨的群眾路線、民主集中制與人民利益有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使政權(quán)建設(shè)成為發(fā)揚(yáng)民主、廣泛聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。三是充分考慮民主程序可行性。所謂民主程序，就是在一定的時(shí)間和空間范圍內(nèi)，采用一定的物質(zhì)手段和通過(guò)一定的行為方式行使民主權(quán)利的過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)建設(shè)中，從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持采用便于人民群眾行使權(quán)利的民主程序，開(kāi)辟便于人民群眾行走的民主之路，使人民群眾獲得當(dāng)家作主的真實(shí)體驗(yàn)，切實(shí)感受到政權(quán)建設(shè)與自身利益的一致性。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨人把抗日戰(zhàn)爭(zhēng)與民主制度結(jié)合起來(lái)，采用民主的途徑和方式領(lǐng)導(dǎo)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)，通過(guò)民主選舉建立邊區(qū)參議會(huì)，通過(guò)“三三制”最大限度地聯(lián)系、動(dòng)員和組織邊區(qū)人民參加抗日。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在不同階段和不同地區(qū)，采用不同的政權(quán)組織形式和民主制度；在人民群眾組織起來(lái)后，由各界群眾推選代表，召開(kāi)各界人民代表會(huì)議，逐步代行人民代表大會(huì)職權(quán)。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議召開(kāi)，制定了共同綱領(lǐng)和中央人民政府組織法，中央人民政府委員會(huì)制定了省、市、縣人民代表會(huì)議組織通則等法律文件，規(guī)定“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)”，“在普選的地方人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，由地方各界人民代表會(huì)議逐步地代行人民代表大會(huì)的職權(quán)”[9]。這也是從實(shí)際出發(fā)，著眼于實(shí)際的民主的結(jié)果。1953年，進(jìn)行基層選舉和召開(kāi)人民代表大會(huì)的條件已經(jīng)成熟，中央人民政府委員會(huì)通過(guò)了新中國(guó)第一部選舉法，鄧小平從選舉權(quán)的普遍性、平等性、選舉經(jīng)費(fèi)和選舉程序等方面對(duì)選舉法（草案）作了說(shuō)明，指出“我們《選舉法》的實(shí)質(zhì)，是著眼于實(shí)際的民主”[10]。

（五）堅(jiān)持進(jìn)行革命法制建設(shè)，用法制規(guī)范和推動(dòng)政權(quán)建設(shè)

在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨非常重視革命法制建設(shè)，在政權(quán)建設(shè)方面，先后制定和實(shí)施了大量的法律法規(guī)，用革命法制規(guī)范和推進(jìn)政權(quán)建設(shè)。韓延龍、常兆儒所著的《革命根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》共收錄憲法性文件、選舉法規(guī)、政權(quán)機(jī)關(guān)組織法、刑事法規(guī)、訴訟法規(guī)、土地法規(guī)、勞動(dòng)法規(guī)和婚姻法規(guī)681件。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，各邊區(qū)、解放區(qū)制定的施政綱領(lǐng)、憲法原則、司法原則、人權(quán)保障條例等憲法性文件就有22個(gè)，選舉法規(guī)文件58個(gè)，政權(quán)機(jī)關(guān)組織法規(guī)文件75個(gè)。

新中國(guó)成立前夕中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議制定的共同綱領(lǐng)和中央人民政府組織法、新中國(guó)成立后中央人民政府委員會(huì)制定的《省各界人民代表會(huì)議組織通則》《市各界人民代表會(huì)議組織通則》《縣各界人民代表會(huì)議組織通則》《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》、政務(wù)院制定的《大城市區(qū)各界人民代表會(huì)議組織通則》《區(qū)各界人民代表會(huì)議組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》《省、市各界人民代表會(huì)議協(xié)商委員會(huì)組織通則》等，對(duì)指導(dǎo)和推動(dòng)我國(guó)初期的民主建政運(yùn)動(dòng)、規(guī)范人民民主政權(quán)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

（六）堅(jiān)持政策指導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)相結(jié)合，充分發(fā)揮政策和經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)作用

所謂政策指導(dǎo)，就是通過(guò)政策的制定和實(shí)施，以及解答政策實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題，指導(dǎo)政權(quán)建設(shè)工作。在人民代表大會(huì)制度從構(gòu)想到正式建立過(guò)程中，中共中央對(duì)各根據(jù)地、邊區(qū)、解放區(qū)和各地的政權(quán)建設(shè)工作中遇到的問(wèn)題和各種報(bào)告，作出了一系列指示1和批復(fù)2。與此同時(shí)，中共中央非常重視總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分發(fā)揮經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的指導(dǎo)和警示作用。隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)程的加快，解放區(qū)面積迅速擴(kuò)大，新解放區(qū)不斷增加，解放區(qū)之間的分割狀態(tài)逐步消失。領(lǐng)導(dǎo)和全面推進(jìn)解放區(qū)政權(quán)建設(shè)已經(jīng)成為擺在中國(guó)共產(chǎn)黨人面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。中央非常重視經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)價(jià)值，要求各根據(jù)地、邊區(qū)、解放區(qū)和各地注意總結(jié)政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)轉(zhuǎn)發(fā)、宣傳、推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)全局工作。1949年8月30日，中共中央給各中央局、分局、各野戰(zhàn)軍電報(bào)，轉(zhuǎn)發(fā)華北局關(guān)于召開(kāi)各界代表會(huì)議情況的報(bào)告，并要求新老解放區(qū)報(bào)告召開(kāi)各界代表會(huì)議的情況[11]。1949年10月13日，毛澤東在轉(zhuǎn)發(fā)松江縣召開(kāi)各界人民代表會(huì)議經(jīng)驗(yàn)給中央各局負(fù)責(zé)人的電報(bào)中說(shuō)：“如果一千幾百個(gè)縣都能開(kāi)起全縣代表大會(huì)來(lái)，并能開(kāi)得好，那就會(huì)對(duì)于我黨聯(lián)系數(shù)萬(wàn)萬(wàn)人民的工作，對(duì)于使黨內(nèi)外廣大干部獲得教育，都是極重要的。務(wù)望仿照辦理抓緊去做?！痹诮o饒漱石的電報(bào)中，還要求他“抓住松江經(jīng)驗(yàn)，要華東各地省委、區(qū)黨委、地委負(fù)責(zé)同志，親自出席若干縣，取得經(jīng)驗(yàn)，以利推廣”[12]。

中共中央還轉(zhuǎn)發(fā)了一些地方的報(bào)告和經(jīng)驗(yàn)材料，指導(dǎo)解放區(qū)和新中國(guó)成立后各地的政權(quán)建設(shè)工作。1949年11月2日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)西北局關(guān)于長(zhǎng)安縣各界代表會(huì)議經(jīng)驗(yàn)的通報(bào)，認(rèn)為長(zhǎng)安縣的各界代表會(huì)議和農(nóng)民代表會(huì)議“開(kāi)得比較好，其中的經(jīng)驗(yàn)可供各地參考”[13]。1950年1月7日，中共中央向各中央局、分局轉(zhuǎn)發(fā)了華北局關(guān)于各界人民代表會(huì)議的報(bào)告，在肯定各界代表會(huì)議成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，對(duì)于報(bào)告中講到的關(guān)于黨員的各種錯(cuò)誤行動(dòng)，如存在關(guān)門(mén)主義情緒，無(wú)故缺席會(huì)議，會(huì)上意見(jiàn)爭(zhēng)執(zhí)不下，在會(huì)上胡說(shuō)八道等，“望注意教育和糾正”[14]。1950年1月15日，中共中央向各中央局、分局轉(zhuǎn)發(fā)了西北局關(guān)于甘肅省臨洮縣人民代表會(huì)議的報(bào)告，認(rèn)為臨洮縣人民代表會(huì)議的缺點(diǎn)是知識(shí)分子代表占70%，工農(nóng)和其他成分代表占少數(shù)，“代表主要追問(wèn)財(cái)政問(wèn)題，對(duì)剿匪、反惡霸、生產(chǎn)等問(wèn)題不聞不問(wèn)”等，這些缺點(diǎn)“值得今后注意”[15]。

（七）堅(jiān)持圍繞黨的中心工作推進(jìn)政權(quán)建設(shè)

在領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命過(guò)程中，由于國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展和主要矛盾的變化，黨在不同歷史時(shí)期的主要任務(wù)和中心工作也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的變化。在人民代表大會(huì)從構(gòu)想到正式建立過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)建設(shè)，把政權(quán)建設(shè)與黨的主要任務(wù)和中心工作緊密結(jié)合起來(lái)，通過(guò)政權(quán)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)全局工作。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)后，民族矛盾上升為國(guó)內(nèi)主要矛盾，黨的中心任務(wù)是爭(zhēng)取和團(tuán)結(jié)一切愛(ài)國(guó)民主力量，建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，反抗日本帝國(guó)主義侵略，實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立和人民解放。圍繞這一中心任務(wù)，中國(guó)共產(chǎn)黨及時(shí)將根據(jù)地政權(quán)形式由蘇維埃制改為議會(huì)制，建立抗日民主政權(quán)，將“工農(nóng)民主”改為“一般民主”，把政權(quán)建設(shè)和抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，吸收除漢奸賣國(guó)賊外的一切愛(ài)國(guó)民主力量抗日。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，國(guó)內(nèi)的主要矛盾是中國(guó)人民與帝國(guó)主義、封建主義、官僚資本主義的矛盾。前述矛盾集中表現(xiàn)為中國(guó)人民同以蔣介石為代表的國(guó)民黨反動(dòng)派的矛盾。黨的中心任務(wù)是“打倒蔣介石，解放全中國(guó)”，即推翻以蔣介石為代表的國(guó)民黨反動(dòng)派的統(tǒng)治，建立人民民主政權(quán)，實(shí)現(xiàn)人民統(tǒng)治。這一時(shí)期，老解放區(qū)的政權(quán)組織形式由參議會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楦鹘缛嗣翊頃?huì)議，新解放區(qū)軍事管制初期建立具有半政權(quán)性質(zhì)的各界代表會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楦鹘缛嗣翊頃?huì)議。通過(guò)召開(kāi)各界代表會(huì)和各界人民代表會(huì)議，密切黨和臨時(shí)政府同各界群眾的聯(lián)系，把人民群眾組織起來(lái)，開(kāi)展土地改革、發(fā)展生產(chǎn)和支援前線等工作，推進(jìn)解放戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)程，奪取解放戰(zhàn)爭(zhēng)全面勝利。

新中國(guó)的成立，標(biāo)志著人民民主國(guó)家政權(quán)的建立。新中國(guó)成立初期，大規(guī)模的軍事行動(dòng)還沒(méi)有結(jié)束，土地改革仍在進(jìn)行中，很多地方的人民群眾還沒(méi)有組織起來(lái)，敵特分子還沒(méi)有肅清，土匪還沒(méi)有完全剿滅，新生的人民民主國(guó)家政權(quán)面臨各種內(nèi)外挑戰(zhàn)。新中國(guó)成立初期的社會(huì)主要矛盾是“中國(guó)人民同三大敵人（帝國(guó)主義、封建主義、官僚資本主義）殘余勢(shì)力之間的矛盾”1。黨的中心任務(wù)是繼續(xù)完成新民主主義革命任務(wù)，鞏固新生的人民民主國(guó)家政權(quán)，為實(shí)現(xiàn)新民主主義革命向社會(huì)主義革命過(guò)渡創(chuàng)造條件。為此，新中國(guó)成立初期開(kāi)展了民主建政、土地改革、抗美援朝、鎮(zhèn)壓反革命和“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)，將政權(quán)建設(shè)與黨的中心工作緊密結(jié)合起來(lái)。

（八）堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與充分發(fā)揮各地積極性和創(chuàng)造性相結(jié)合

人民代表大會(huì)制度從構(gòu)想到正式建立的過(guò)程，也是堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與充分發(fā)揮地方（根據(jù)地、邊區(qū)、解放區(qū)和省級(jí)單位）的積極性和創(chuàng)造性的過(guò)程。中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的主要體現(xiàn)在思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)上，也就是用馬列主義毛澤東思想統(tǒng)一全黨思想，指導(dǎo)中國(guó)革命和建設(shè)，對(duì)全局性的重大問(wèn)題作出決策部署，確定政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，制定干部政策和任用各地主要領(lǐng)導(dǎo)干部。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各地的積極性和創(chuàng)造性。

各地從實(shí)際出發(fā)，圍繞中央的決策部署創(chuàng)造性地開(kāi)展工作?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為了適應(yīng)國(guó)共合作需要，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量抗日，中央決定將“革命根據(jù)地”（蘇區(qū)）改為“邊區(qū)”，“蘇維?！备臑椤皡⒆h會(huì)”，將“工農(nóng)民主政府”改為“邊區(qū)政府”。各地根據(jù)自身的實(shí)際情況，制定和實(shí)施施政綱領(lǐng)，參議會(huì)或參議員選舉條例，選舉委員會(huì)組織規(guī)程，邊區(qū)參議會(huì)及邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例，邊區(qū)、市、縣、區(qū)、村政府組織條例等法規(guī)制度，落實(shí)中央的戰(zhàn)略決策部署。為了更好地落實(shí)“三三制”，一些地方還制定了抗日軍、機(jī)關(guān)團(tuán)體、工會(huì)及工廠工人xqfMUBXTi0dbDzMPgmjWwg==、商界、婦女團(tuán)體、文化團(tuán)體、新聞界等具有界別性質(zhì)的選舉辦法[16]。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在邊區(qū)繼續(xù)實(shí)行參議會(huì)制并逐步向人民代表會(huì)議轉(zhuǎn)型，在新解放的市縣，在軍管制初期召開(kāi)各界代表會(huì)，隨后逐步向各界人民代表會(huì)議過(guò)渡。新中國(guó)成立初期，徹底完成參議會(huì)向人民代表會(huì)議轉(zhuǎn)變，普遍召開(kāi)人民代表會(huì)議。一些條件成熟地方，可以進(jìn)行基層普選，召開(kāi)人民代表大會(huì)。這些都是中央根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展，對(duì)政權(quán)建設(shè)作出的決策部署。各地從實(shí)際出發(fā)，制定和實(shí)施適合本地情況的制度，采取各種措施落實(shí)中央的決策部署。

開(kāi)發(fā)區(qū)是改革開(kāi)放的產(chǎn)物，在改革開(kāi)放中不斷發(fā)展。全過(guò)程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，推進(jìn)全過(guò)程人民民主在開(kāi)發(fā)區(qū)的實(shí)施，是延伸全鏈條、擴(kuò)展全方位、推動(dòng)全覆蓋的重要舉措。中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的人大工作，如果從1993年浦東新區(qū)人大工作聯(lián)絡(luò)處掛牌成立算起2，已經(jīng)走過(guò)了31年路程。31年來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作的覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、發(fā)展全過(guò)程人民民主中發(fā)揮了重要作用。但由于開(kāi)發(fā)區(qū)的復(fù)雜性以及其他各方面原因，開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作還面臨著頂層設(shè)計(jì)不到位、制度供給不足、機(jī)構(gòu)編制短缺等問(wèn)題。這些問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化過(guò)程中得到解決。人民代表大會(huì)制度從構(gòu)想到正式建立的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋和人大工作創(chuàng)新，無(wú)疑有諸多重要的啟示。

1.堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋。要以改革創(chuàng)新精神和勇于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任感、使命感，從實(shí)際出發(fā)，采取切實(shí)可行的措施，克服開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作面臨的困難，應(yīng)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作面臨的挑戰(zhàn)，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度在開(kāi)發(fā)區(qū)的有效實(shí)施。

2.堅(jiān)持以人民為中心，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋。可以說(shuō)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)是堅(jiān)持以人民為中心的重要舉措，開(kāi)發(fā)區(qū)是堅(jiān)持以人民為中心的產(chǎn)物，也是堅(jiān)持以人民為中心的重要體現(xiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)可以在借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋作為拓展人大工作領(lǐng)域、豐富人大工作內(nèi)容、發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要措施列入工作日程。

3.堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，積極推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作創(chuàng)新。從全局看，開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作狀況差異較大。到目前為止，還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)適合所有開(kāi)發(fā)區(qū)的人大工作模式，開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作創(chuàng)新的空間還非常大。各級(jí)人大和各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)抓住影響開(kāi)發(fā)區(qū)工作全局的關(guān)鍵問(wèn)題，也就是對(duì)推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作具有阻礙的瓶頸問(wèn)題，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，積極推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作創(chuàng)新，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋和人民代表大會(huì)制度在開(kāi)發(fā)區(qū)的有效實(shí)施。

4.堅(jiān)持國(guó)家立法和地方立法并舉，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作的法制化。開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作的國(guó)家立法和地方立法，還面臨著一些實(shí)際困難，但不能因?yàn)槔щy而卻步。只有勇于面對(duì)困難、正視困難，才能克服困難。建議全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作立法調(diào)研，了解和掌握全國(guó)各地開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作情況，研究分析開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作經(jīng)驗(yàn)和地方法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，確定立法思路，制訂立法方案，啟動(dòng)立法程序。在國(guó)家立法出臺(tái)之前，全國(guó)人大有關(guān)部門(mén)應(yīng)該先行出臺(tái)關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作的指導(dǎo)性文件，地方各級(jí)人大常委會(huì)可以從本地實(shí)際出發(fā)，在總結(jié)本地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒其他地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定地方性法規(guī)、指導(dǎo)意見(jiàn)和工作制度，為開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作提供法規(guī)制度依據(jù)。

5.堅(jiān)持“四個(gè)指導(dǎo)”相結(jié)合，注重發(fā)揮政策和經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)作用?！八膫€(gè)指導(dǎo)”即理論指導(dǎo)、法律指導(dǎo)、政策指導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)。目前，地方人大可以根據(jù)地方組織法第三十三條規(guī)定設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)委員會(huì)，地方人大常委會(huì)可以根據(jù)地方組織法第五十九條的規(guī)定設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作委員會(huì)，但法律依據(jù)不像人大地區(qū)工委和街工委那樣明確，實(shí)施起來(lái)感覺(jué)底氣不足。在國(guó)家立法還一時(shí)難以到位的情況下，建議全國(guó)人大常委會(huì)或者全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)機(jī)構(gòu)、工作部門(mén)出臺(tái)相關(guān)政策，通過(guò)政策規(guī)范和指導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作。全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)人大研究會(huì)在開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作理論研究和經(jīng)驗(yàn)交流方面做了大量工作，但影響力是有限的。建議全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)一步關(guān)注開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)機(jī)關(guān)刊物和簡(jiǎn)報(bào)等刊發(fā)和推介開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)和推動(dòng)全局工作。

6.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞中心服務(wù)大局。推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度在開(kāi)發(fā)區(qū)的有效實(shí)施，與中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的本質(zhì)要求是一致的，是堅(jiān)持“三者有機(jī)統(tǒng)一”、圍繞中心服務(wù)大局的重要舉措。對(duì)推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作的設(shè)想和措施以及對(duì)全局工作具有重要價(jià)值和意義，人大要向黨委講具體、講清楚、講充分，積極主動(dòng)爭(zhēng)取黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持，而不是等待黨委來(lái)了解、來(lái)領(lǐng)導(dǎo)、來(lái)支持。

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1中央指導(dǎo)政權(quán)建設(shè)的指示類政策文件主要有：1.《中央關(guān)于抗日民主政權(quán)的階級(jí)實(shí)質(zhì)問(wèn)題的指示》（1940年2月1日）；2.《中央關(guān)于東江游擊區(qū)建立抗日民主政權(quán)問(wèn)題給林平的指示》（1944年1月31日）；3.《中央關(guān)于憲政問(wèn)題的指示》（1944年3月1日）；4.《中央關(guān)于精兵簡(jiǎn)政問(wèn)題的指示》（1946年3月6日）；5.《中央批轉(zhuǎn)中央工委關(guān)于政權(quán)形式問(wèn)題給冀東區(qū)黨委的指示》（1947年11月12日）；6.《中央工委關(guān)于政權(quán)制度及城市工作給東北局的指示》（1947年11月28日）；7.《中央工委關(guān)于樹(shù)立貧雇農(nóng)在土改中的領(lǐng)導(dǎo)及召開(kāi)各級(jí)代表會(huì)等問(wèn)題給晉綏分局的指示》（1947年12月18日）；8.《中央工委關(guān)于階級(jí)分析問(wèn)題的指示》（1947年12月31日）；9.《關(guān)于邊區(qū)政權(quán)性質(zhì)給邯鄲局的指示》（1948年1月16日）；10.《中央關(guān)于三三制政權(quán)問(wèn)題的指示》（1948年5月31日）；11.《中央關(guān)于地主富農(nóng)選舉權(quán)問(wèn)題的指示》（1948年7月19日）；12.《中央關(guān)于地主、舊富農(nóng)的選舉權(quán)與被選舉權(quán)問(wèn)題的指示》（1948年10月16日）；13.《中央關(guān)于新解放城市中組織各界代表會(huì)的指示》（1948年11月30日）；14.《中央關(guān)于縣、村人民代表會(huì)議的指示》（1948年12月20日）；15.《中央關(guān)于迅速召開(kāi)各界代表會(huì)議和人民代表會(huì)議給各中央局、分局的指示》（1949年7月31日）；16.《中央關(guān)于各縣均應(yīng)開(kāi)縣各界代表會(huì)議的指示》（1949年8月25日）；17.《中共中央關(guān)于三萬(wàn)以上人口的城市及各縣一律召開(kāi)各界人民代表會(huì)議的指示》（1949年8月26日）；18.《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)察哈爾省各界代表會(huì)議報(bào)告的指示》（1949年9月2日）；19.《中共中央關(guān)于人民代表大會(huì)同各界人民代表會(huì)議的區(qū)別給東北局的指示》（1949年9月23日）；20.《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)浙江省委關(guān)于召開(kāi)縣各界人民代表會(huì)議的指示》（1949年10月22日）；21.《中共中央關(guān)于召開(kāi)各級(jí)黨代表會(huì)議與黨代表大會(huì)問(wèn)題給東北局的指示》（1949年11月2日）；22.《必須充分注意召開(kāi)市縣各界人民代表會(huì)議》（1949年11月27日）；23.《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)甘肅省委關(guān)于召開(kāi)全省首屆農(nóng)民代表會(huì)議的指示》（1950年2月4日）；24.《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)西南局關(guān)于召開(kāi)各界人民代表會(huì)議的指示》（1950年3月2日）；25.《中共中央關(guān)于甘肅首屆農(nóng)代會(huì)情況給西北局的指示》（1950年4月30日）；26.《中共中央關(guān)于土改中劃分農(nóng)村階級(jí)成分只計(jì)算土地農(nóng)業(yè)收入及副業(yè)收入的指示》（1951年1月31日）；27.《中共中央下發(fā)關(guān)于劃分農(nóng)村階級(jí)成分的補(bǔ)充規(guī)定（草案）的通知》（1951年3月7日）。

1王樹(shù)人：《筒論建國(guó)初期我國(guó)社會(huì)的主要矛盾》，《華東石油學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》1986年第2期。關(guān)于新中國(guó)成立初期的社會(huì)主要矛盾，還有以下不同看法：一是無(wú)產(chǎn)階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí) 、社會(huì)主義與資本主義之間的矛盾；二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的極端落后的現(xiàn)實(shí)和中共要確保人民大眾最基本的物質(zhì)生活條件，鞏固新民主主義社會(huì)形態(tài)和中共政權(quán)，并為進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)創(chuàng)造必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的目標(biāo)之間的矛盾；三是無(wú)產(chǎn)階級(jí)同資產(chǎn)階級(jí)之間的矛盾；等等。

2從檢索的情況看，浦東新區(qū)最早設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)。1993年初，上海市第九屆人大常委會(huì)第四十次會(huì)議決定，在浦東新區(qū)人民代表大會(huì)成立以前，建立浦東新區(qū)人大工作聯(lián)絡(luò)處。同年5月17日，浦東新區(qū)人大工作聯(lián)絡(luò)處掛牌成立。參見(jiàn)《上海人大月刊》1993年第7期，第11頁(yè)。

②批復(fù)類的文件主要有：周恩來(lái)《對(duì)關(guān)于召開(kāi)北平市各界代表會(huì)議報(bào)告的批評(píng)》（1949年8月1日）、《中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)華東局關(guān)于惡霸定義問(wèn)題的電報(bào)》（1949年11月19日）、《中共中央關(guān)于上海第二屆各界代表會(huì)協(xié)商委員會(huì)人數(shù)與職權(quán)問(wèn)題給華東局的批復(fù)》（1949年11月24日）、《中共中央關(guān)于封建富農(nóng)土改后政權(quán)權(quán)利問(wèn)題給東北局的批復(fù)》（1949年12月3日）、《中共中央關(guān)于各界人民代表會(huì)議協(xié)商委員會(huì)組織問(wèn)題給華東局的批復(fù)》（1949年12月4日）、《中共中央關(guān)于同意華中局答復(fù)河南所提劃分農(nóng)村階級(jí)問(wèn)題的批復(fù)》（1949年12月9日）、《中共中央關(guān)于同意河南省召開(kāi)省各界人民代表會(huì)議給中南局的批復(fù)》（1950年1月1日）、《中共中央關(guān)于修改山東分局1950年土地改革計(jì)劃（草案）的復(fù)電》（1950年1月28日）、《中共中央關(guān)于同意西安市第四次各界人民代表會(huì)議代行人民代表大會(huì)職權(quán)給西北局的批復(fù)》（1950年2月17日）、《中共中央關(guān)于上海市第三次各界人民代表會(huì)議開(kāi)幕詞給上海市委的批復(fù)》（1950年4月10日）、《中共中央關(guān)于同意宣傳在土改中不動(dòng)富農(nóng)土地和財(cái)產(chǎn)的政策給中南局等的批復(fù)》（1950年4月20日）、《中共中央關(guān)于劃分中農(nóng)與富農(nóng)成分問(wèn)題給中南局的批復(fù)》（1950年10月26日）、《中共中央批轉(zhuǎn)中南局關(guān)于廣西省委所詢劃分階級(jí)中幾個(gè)問(wèn)題的批復(fù)》（1950年12月19日）、《中共中央關(guān)于北京市第三屆各界人民代表會(huì)議擬解決問(wèn)題給北京市委的批復(fù)》（1951年2月24日）、《中共中央關(guān)于高利貸者的階級(jí)成分劃分及待遇問(wèn)題給中南局的批復(fù)》（1951年2月26日）、《中共中央關(guān)于同意城市政權(quán)組織方案給東北局的批復(fù)》（1951年5月16日）。

作者簡(jiǎn)介：袁達(dá)毅，北京市人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)學(xué)術(shù)委員、中共北京市委黨校教授。作者提交會(huì)議的論文原文22000字，因版面所限，本刊發(fā)表時(shí)作了大幅度的刪減、壓縮。