2024年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《推動(dòng)大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新行動(dòng)方案》并強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新是加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，將有力促進(jìn)投資和消費(fèi)，既利當(dāng)前、更利長(zhǎng)遠(yuǎn)。從歷次消費(fèi)品換新和設(shè)備更新政策的經(jīng)驗(yàn)啟示來(lái)看，為更好發(fā)揮本輪政策效能，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注消費(fèi)需求的長(zhǎng)期可持續(xù)性、民間投資積極性及換新需求大且財(cái)政資金乘數(shù)高的重點(diǎn)領(lǐng)域，并發(fā)揮升級(jí)換代導(dǎo)向作用、民營(yíng)企業(yè)支撐作用和政策措施激勵(lì)作用。

一、歷次“換新”政策實(shí)施效果

自2009年以來(lái)，我國(guó)曾經(jīng)歷了三次重要的消費(fèi)品以舊換新和設(shè)備更新政策，為應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和提振社會(huì)信心發(fā)揮重要作用。

（一）2009年前后，在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致外貿(mào)需求衰退背景下，我國(guó)實(shí)施設(shè)備更新和家電、汽車以舊換新行動(dòng)①②

由于當(dāng)時(shí)住戶部門杠桿率偏低③，汽車和家電滲透率不高，潛在市場(chǎng)空間較大，本輪政策實(shí)施效果良好。設(shè)備更新方面，2009年2月正式啟動(dòng)高檔數(shù)控機(jī)床與基礎(chǔ)制造裝備專項(xiàng)行動(dòng)，國(guó)內(nèi)數(shù)控機(jī)床產(chǎn)量由2008年的12萬(wàn)臺(tái)提升至2011年的26萬(wàn)臺(tái)，機(jī)床行業(yè)數(shù)控化率由20%提升至30%。2009年下半年，首批9個(gè)試點(diǎn)省市以舊換新行動(dòng)共銷售五大類家電360.2萬(wàn)臺(tái)，銷售額140.9億元，占全國(guó)五大類家電銷售額的近三分之一，占全部家電總銷售額的五分之一左右。

（二）2016年，為推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，我國(guó)實(shí)施制造業(yè)升級(jí)改造十大重點(diǎn)工程④

政策手段包括財(cái)政資金多元化支持、固定資產(chǎn)加速折舊稅收政策等，以支持高耗能產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能后的設(shè)備更新需求和制造業(yè)技術(shù)改造需求。受政策影響，2016年年中開(kāi)始，機(jī)械設(shè)備產(chǎn)量增速提升，此后裝備制造業(yè)、制造業(yè)技改投資增速先后回升并維持了近兩年的高速增長(zhǎng)，其中制造業(yè)技改投資增速由2017年1—4月的7.9%上升到15%以上。

（三）2022年，為支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱領(lǐng)域，提振市場(chǎng)信心，我國(guó)設(shè)立設(shè)備更新改造專項(xiàng)再貸款⑤

本輪政策聚焦新基建和節(jié)能降碳，支持充電樁、城市地下綜合管廊、新型基礎(chǔ)設(shè)施等10個(gè)領(lǐng)域設(shè)備購(gòu)置與更新改造。2023年二季度制造業(yè)貸款指數(shù)小幅升至64.1%，但受新冠疫情和覆蓋范圍有限等因素影響，制造業(yè)技改投資增速有所放緩，由2021年的13.6%下降至2023年的3.8%。

（四）最新一輪即為當(dāng)前開(kāi)展的大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新行動(dòng)⑥

目前，我國(guó)重點(diǎn)行業(yè)設(shè)備更新改造和耐用消費(fèi)品換新需求存在巨大市場(chǎng)空間。國(guó)務(wù)院正持續(xù)加大支持力度，各部門各地也結(jié)合實(shí)際制定具體方案和配套政策，推動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)落細(xì)。本輪我國(guó)設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新領(lǐng)域的相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和再貸款等政策統(tǒng)籌性組合性強(qiáng)于以往，本質(zhì)上突出統(tǒng)籌擴(kuò)大內(nèi)需和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將有力促進(jìn)投資和消費(fèi)。

二、歷史經(jīng)驗(yàn)與啟示

歷次“換新”政策起到了刺激消費(fèi)需求和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造作用。但實(shí)踐中一定程度上也存在提前釋放中長(zhǎng)期消費(fèi)需求、制造業(yè)投資拉動(dòng)作用不足等問(wèn)題，需要重點(diǎn)關(guān)注三方面問(wèn)題。

（一）重點(diǎn)關(guān)注消費(fèi)需求的長(zhǎng)期可持續(xù)性

隨著耐用消費(fèi)品保有量逐步提高，耐用消費(fèi)品市場(chǎng)正在從增量階段向增量和存量并重階段過(guò)渡，更換周期逐步延長(zhǎng)，市場(chǎng)需求趨于飽和。在消費(fèi)需求意愿不足的情況下，以舊換新行動(dòng)能夠有效拉動(dòng)當(dāng)期消費(fèi)，在落實(shí)過(guò)程中可更多聚焦如何轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持續(xù)動(dòng)能。

（二）重點(diǎn)關(guān)注民間投資積極性

民間投資在擴(kuò)大有效投資方面發(fā)揮重要作用，但當(dāng)前我國(guó)民間投資信心偏弱，民間投資意愿和投資能力下降，2023年民間固定資產(chǎn)投資同比下降0.4%，2024年1—7月累計(jì)增速與去年同期持平。

（三）重點(diǎn)關(guān)注換新需求大且財(cái)政資金乘數(shù)高的領(lǐng)域

技術(shù)改造和設(shè)備更新政策效果受行業(yè)覆蓋面、市場(chǎng)空間等影響較大。為增強(qiáng)政策的牽引性，提升投資拉動(dòng)作用，可進(jìn)一步擴(kuò)大重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)覆蓋范圍，加大資金支持力度。

三、有關(guān)建議

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨有效需求不足、社會(huì)預(yù)期偏弱等困難和挑戰(zhàn)，企業(yè)加杠桿和擴(kuò)大投資意愿不強(qiáng)。本輪我國(guó)設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新政策將加快培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)新技術(shù)加速迭代，形成先進(jìn)產(chǎn)能，從而有力拉動(dòng)投資和消費(fèi)需求。下一步，建議有關(guān)部門在落實(shí)“換新”政策時(shí)結(jié)合歷次政策經(jīng)驗(yàn)啟示，確保政策取得實(shí)效。

（一）發(fā)揮升級(jí)換代導(dǎo)向作用，不斷激發(fā)消費(fèi)需求

建議在推動(dòng)落實(shí)中，一方面，注重激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力，推廣更多高端化、智能化、綠色化、數(shù)字化產(chǎn)品，以更新?lián)Q代產(chǎn)品的高品質(zhì)、新功能增強(qiáng)消費(fèi)者的體驗(yàn)感和獲得感，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)品常態(tài)化換新。另一方面，引導(dǎo)供給端加快產(chǎn)品技術(shù)更新迭代速度，以滿足消費(fèi)主體對(duì)智能、環(huán)保和個(gè)性化產(chǎn)品的消費(fèi)需求，不斷提升產(chǎn)品質(zhì)量、豐富產(chǎn)品功能，開(kāi)拓潛在市場(chǎng)空間。

（二）發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)支撐作用，不斷激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力和投資預(yù)期

針對(duì)當(dāng)前需求和預(yù)期方面存在的不利因素，建議有關(guān)部門通過(guò)出臺(tái)更大力度的金融政策和財(cái)政政策，增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)參與設(shè)備換新的積極性，從而發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在拉動(dòng)投資中的戰(zhàn)略支撐作用。同時(shí)，積極引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)在推動(dòng)制造業(yè)高端化、智能化、綠色化等方面的技術(shù)改造和設(shè)備更新，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力和發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，培育新質(zhì)生產(chǎn)力。

（三）發(fā)揮政策措施激勵(lì)作用，不斷激發(fā)新的增長(zhǎng)點(diǎn)和增長(zhǎng)極

建議豐富財(cái)政政策工具箱，適時(shí)考慮將補(bǔ)貼前置化，提升企業(yè)更新改造設(shè)備的選擇自由度。同時(shí)，有關(guān)部門在制定政策時(shí)，擴(kuò)大設(shè)備更新改造的支持范圍，覆蓋電機(jī)、鍋爐、老舊住宅電梯、交通工具、醫(yī)療設(shè)備等更多具有換新需求和潛在市場(chǎng)空間的重點(diǎn)領(lǐng)域，提升政策拉動(dòng)投資的效能。

注：

①2009年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《促進(jìn)擴(kuò)大內(nèi)需鼓勵(lì)汽車、家電“以舊換新”實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)〔2009〕44號(hào)）。

②2008年11月26日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究確定大力支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要求抓緊制定實(shí)施鋼鐵、汽車、造船、石化、輕工、紡織、有色金屬、裝備制造和電子信息等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。2009年各產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃陸續(xù)出臺(tái)。

③根據(jù)中國(guó)人民銀行《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2021）》《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2023）》數(shù)據(jù)，2008年末，我國(guó)住戶部門杠桿率為18.2%，2022年末，我國(guó)住戶部門杠桿率為71.8%。

④2016年5月，國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)施制造業(yè)升級(jí)改造重大工程包的通知》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2016〕1055號(hào)）。

⑤中國(guó)人民銀行2022年9月28日發(fā)布通知，設(shè)立設(shè)備更新改造專項(xiàng)再貸款，專項(xiàng)支持金融機(jī)構(gòu)以不高于3.2%的利率向制造業(yè)、社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域和中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶等設(shè)備更新改造提供貸款。

⑥2024年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《推動(dòng)大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新行動(dòng)方案》（國(guó)發(fā)〔2024〕7號(hào)），實(shí)施設(shè)備更新、消費(fèi)品以舊換新、回收循環(huán)利用、標(biāo)準(zhǔn)提升“四大行動(dòng)”。

（翟大偉，國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格成本和認(rèn)證中心。徐伯聿，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）