摘 要：《檔案法實(shí)施辦法》更名為《檔案法實(shí)施條例》背后蘊(yùn)含著深刻法理考量：其根本邏輯在于原《檔案法》第二十六條被刪除的修法史，使得國(guó)務(wù)院立法權(quán)能夠完整行使。具體而言：一是《檔案法》的配套法規(guī)制定要求已不存在特別限制；二是國(guó)務(wù)院立法權(quán)行使的命名要求；三為制定《檔案法實(shí)施條例》的創(chuàng)制性?xún)?nèi)容所需。更名帶來(lái)的實(shí)踐意蘊(yùn)包括更好彰顯《檔案法實(shí)施條例》的法律位階、預(yù)留出檔案事業(yè)發(fā)展的立規(guī)空間以及引發(fā)過(guò)渡期的法規(guī)適用三個(gè)方面?！稒n案法實(shí)施條例》的出臺(tái)是檔案事業(yè)發(fā)展史上的重要里程碑事件，理順了檔案事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制，檔案法治體系得以更加融貫，將推動(dòng)依法治檔事業(yè)不斷向前發(fā)展。

關(guān)鍵詞：《檔案法》；《檔案法實(shí)施條例》；《檔案法實(shí)施辦法》；國(guó)務(wù)院立法權(quán)；行政法規(guī)名稱(chēng)

分類(lèi)號(hào)：G279.2；D922.16

The Legal Theory and Practical Significance of the Renaming from Measures for the Implementation of Archives Law to Regulations for the Implementation of Archives Law

He Xiaoqin1，2

（ 1. Development Strategy and Cooperation Center Zhejiang Lab， Hangzhou， Zhejiang 311121； 2. Zhejiang Laboratory of Philosophy and Social Sciences-Laboratory of Intelligent Society and Governance， Zhejiang Lab， Hangzhou， Zhejiang 311121 ）

Abstract： The renaming of the Measures for the Implementation of Archives Law to the Regulations for the Implementation of Archives Law is based on profound legal considerations： its fundamental logic lies in the history of amendments in Article 26 of the original Archives Law， which was deleted， enabling the State Council’s legislative power to be fully exercised. Specifically， firstly， there are no special restrictions on the formulation of supporting regulations for the Archives Law； secondly， the renaming requirements from the exercise of legislative power by the State Council； thirdly， the necessity for the development of innovative content in the Regulations for the Implementation of Archives Law. The practical implications brought about by the renaming include three aspects： better highlighting the legal status of the Regulations for the Implementation of Archives Law， reserving regulatory space for the development of the archival industry， and triggering the application of transitional regulations. The promulgation of the Regulations for the Implementation of Archives Law is an important milestone event in the development history of the archival industry， which has streamlined the institutional mechanism for the development of the archival industry， made the legal system of archives more integrated， and will promote the continuous development of the rule of law in archival undertakings.

Keywords： Archives Law； Regulations for the Implementation of Archives Law； Measures for the Implementation of Archives Law； Legislative Power of the State Council； Naming of Administrative Regulations

現(xiàn)已施行數(shù)月有余的《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法實(shí)施條例》）由《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法實(shí)施辦法》）演變而成。從法規(guī)名稱(chēng)上看，二者僅是“條例”與“辦法”之差別；但若深入剖析法規(guī)文本內(nèi)容，可發(fā)現(xiàn)兩者間存在著實(shí)質(zhì)性的差異。就內(nèi)容維度而言，隨著上位法《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法》）的最新修訂，作為其配套法規(guī)的《檔案法實(shí)施辦法》確有必要進(jìn)行文本表述方面的實(shí)質(zhì)性修改，這點(diǎn)毋庸置疑；但是緣何該部法規(guī)的名稱(chēng)也要進(jìn)行更改，現(xiàn)有研究則語(yǔ)焉不詳，官方宣傳上亦是僅作簡(jiǎn)要提及，如2022年12月，國(guó)家檔案局對(duì)《檔案法實(shí)施辦法》作了完善，并修改了名稱(chēng)，向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《檔案法實(shí)施條例（草案送審稿）》[1]。

截至目前，《〈檔案法實(shí)施辦法〉修訂的思考——基于〈檔案法實(shí)施條例（修訂草案）〉的文本分析》一文是對(duì)更名一事論述最為詳盡的一則研究。該文指出，“形式上更名為‘條例’更有利于公眾正確判斷《檔案法實(shí)施條例》的效力位階，確定該法為行政法規(guī)的法律地位”；在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上，該文通過(guò)對(duì)比分析以“條例”與“辦法”結(jié)尾命名的現(xiàn)行行政法規(guī)文本，認(rèn)為“實(shí)施條例”通常是對(duì)某一領(lǐng)域行政工作作的全面、系統(tǒng)、綜合的規(guī)定，而“辦法”則一般指對(duì)某一項(xiàng)行政工作作比較具體的規(guī)定。[2]

誠(chéng)然，該研究對(duì)于推動(dòng)《檔案法實(shí)施條例》相關(guān)議題的討論具有一定研究意義與啟發(fā)意義，但其中的法理挖掘和論述仍存在不足，原因有三點(diǎn)：一是“條例”一詞并非行政法規(guī)專(zhuān)屬名稱(chēng)，現(xiàn)行有效的法律、地方性法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)中均存在數(shù)目不等的以“條例”命名的具體法律法規(guī)與黨規(guī)文本，如《中華人民共和國(guó)消防救援銜條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。二是《檔案法實(shí)施辦法》是對(duì)檔案領(lǐng)域行政工作作出的比較全面、系統(tǒng)、綜合性的規(guī)定，這與文中對(duì)“辦法”稱(chēng)謂的界定不符。此外，該觀點(diǎn)實(shí)際上源于2002年1月1日已廢止的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第三條第一款[3]，而現(xiàn)行《行政法規(guī)制定程序條例》已刪除了該條款，僅保留了該條例第三條第二款“國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方人民政府制定的規(guī)章不得稱(chēng)‘條例’”的規(guī)定。這表明，國(guó)務(wù)院對(duì)原第三條第一款的內(nèi)容不再認(rèn)可或不再完全認(rèn)可，以此為論據(jù)的論證效力不免會(huì)大打折扣。三是該研究論證視野不夠開(kāi)闊，未能結(jié)合《檔案法》的修訂勘破其中所蘊(yùn)藏的法理緣由，使得《檔案法》及《檔案法實(shí)施條例》的立法立規(guī)工作重要性與實(shí)踐意義無(wú)法得到充分凸顯。更重要的是，更名法理若不進(jìn)行釋明，依法治檔機(jī)制理順后的檔案事業(yè)發(fā)展新局面將難以讓人完全認(rèn)可，也難以說(shuō)明支撐依法治檔事業(yè)不斷發(fā)展的檔案法學(xué)原理已有所精進(jìn)。

鑒于此，本文擬深入剖析國(guó)務(wù)院進(jìn)行此次更名背后的法理支撐，從法理層面佐證“《檔案法實(shí)施條例》為檔案事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供有力的法治保障”這一論斷，探討更名帶來(lái)的相關(guān)實(shí)踐影響，并對(duì)檔案法治實(shí)踐中關(guān)于檔案法規(guī)“新法”“舊法”的慣常討論進(jìn)行評(píng)析。

1 從《檔案法實(shí)施辦法》到《檔案法實(shí)施條例》的更名法理

維護(hù)法律規(guī)定的嚴(yán)肅性，確保法律適用的確定性、統(tǒng)一性和連續(xù)性，是法治事業(yè)發(fā)展之根基。其中，法律名稱(chēng)的穩(wěn)定性可謂發(fā)揮著至關(guān)重要的穩(wěn)預(yù)期功能。彭真在主持“八二憲法”起草工作時(shí)曾不斷強(qiáng)調(diào)，“可改可不改的，不改；改了可能會(huì)引起問(wèn)題的，不改”[4]；加之法律需要保持內(nèi)容穩(wěn)定性，我國(guó)立法者普遍遵循這一不成文的修法原則，即“內(nèi)容成熟的予以修改，可改可不改的盡量不改，必須要改的才改”，彰顯著求真務(wù)實(shí)、謹(jǐn)慎科學(xué)的修法指導(dǎo)思想。法律內(nèi)容改動(dòng)尚且如此謹(jǐn)慎，象征著法律形式發(fā)生重大變化的法律名稱(chēng)之修改，其背后的考量必然是慎之又慎。實(shí)際上，此次更名舉措的根本邏輯緣于原《檔案法》第二十六條被刪除的修法史，此結(jié)果使得國(guó)務(wù)院立法權(quán)能夠完整行使。

1.1 《檔案法》的配套法規(guī)制定要求已不存在特別限制

在對(duì)比上一版《檔案法》與現(xiàn)行《檔案法》時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)第二十六條是唯一被刪除的法條，其相關(guān)內(nèi)容也未出現(xiàn)在現(xiàn)行《檔案法》的任何位置。緣何刪除第二十六條，時(shí)任國(guó)家檔案局局長(zhǎng)李明華同志在向全國(guó)人大常委會(huì)作《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)檔案法（修訂草案）〉的說(shuō)明》時(shí)并未詳細(xì)闡述，僅一筆帶過(guò)。筆者認(rèn)為，這并不意味著該刪除事項(xiàng)不重要，而是受限于“法律草案說(shuō)明”這一固有文體，彼時(shí)無(wú)法給出更多具體說(shuō)明。

第二十六條位于上一版《檔案法》第六章附則部分，其內(nèi)容為“本法實(shí)施辦法，由國(guó)家檔案行政管理部門(mén)制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行”。該條自1987年《檔案法》首次頒布時(shí)就已存在，對(duì)檔案法治體系的整體建設(shè)具有深遠(yuǎn)影響。具體而言，該條款給《檔案法》配套法規(guī)的制定帶來(lái)了四個(gè)方面的法定限制。首先，從名稱(chēng)上來(lái)看，由于該條款的規(guī)定，《檔案法》配套法規(guī)的名稱(chēng)通常被理解為以“實(shí)施辦法”作為末端用詞，這一點(diǎn)可從下文1.2節(jié)得到印證。其次，在制定權(quán)限方面，全國(guó)人大將《檔案法》的配套法規(guī)制定權(quán)限賦予了國(guó)家檔案行政管理部門(mén)，即國(guó)家檔案局，國(guó)家檔案局的規(guī)章制定權(quán)限直接影響著《檔案法實(shí)施辦法》的內(nèi)容制定，這點(diǎn)在下文1.3節(jié)亦有具體論證。再次，該條款限制了國(guó)務(wù)院在制定《檔案法》的配套法規(guī)方面的權(quán)力。國(guó)務(wù)院只能對(duì)國(guó)家檔案局制定的實(shí)施辦法作出批準(zhǔn)與否的決定[5]，而無(wú)法直接制定實(shí)施辦法，這在無(wú)形中限制了國(guó)務(wù)院立法權(quán)的完整行使。最后，國(guó)家檔案局制定的《檔案法實(shí)施辦法》法律位階不明，介于部門(mén)規(guī)章與正式行政法規(guī)之間。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（法〔2004〕96號(hào)）的規(guī)定，在2000年7月《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）施行以前，按照當(dāng)時(shí)的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、由國(guó)務(wù)院部門(mén)公布的規(guī)范性文件，被視為行政法規(guī)。然而，“視為行政法規(guī)”與行政法規(guī)之間并不能直接等同，盡管二者在許多方面發(fā)揮的效用基本相同。

現(xiàn)行《檔案法》將第二十六條內(nèi)容予以刪除，亦帶來(lái)四個(gè)影響。一是制定《檔案法》配套法規(guī)時(shí)采用何種名稱(chēng)已然不再受限。因此，將《檔案法實(shí)施辦法》修改為《檔案法實(shí)施條例》已不再面臨違反上位法的風(fēng)險(xiǎn)，亦無(wú)須承擔(dān)名稱(chēng)選擇上的論證負(fù)擔(dān)，下文1.2節(jié)對(duì)此有進(jìn)一步的論述。二是《檔案法》配套法規(guī)在制定內(nèi)容上獲得了更多立法可能，其制定內(nèi)容將更多地依賴(lài)于國(guó)務(wù)院的立法權(quán)限，而不再局限于部門(mén)規(guī)章制定的執(zhí)行性事項(xiàng)類(lèi)內(nèi)容，這一變化的具體內(nèi)容將在下文1.3節(jié)作進(jìn)一步說(shuō)明。三是國(guó)務(wù)院獲得了制定《檔案法》配套法規(guī)的完整法定權(quán)限，不再是制定權(quán)與批準(zhǔn)權(quán)二分的非常規(guī)式立法權(quán)。四是《檔案法》配套法規(guī)的法律位階不再模糊不清。按照現(xiàn)行立法實(shí)踐，法律的配套法規(guī)如無(wú)特別要求均是由國(guó)務(wù)院進(jìn)行制定，因此，《檔案法實(shí)施條例》作為配套法規(guī)，其屬于正式行政法規(guī)的概率為百分之百。

如此一來(lái)，《檔案法實(shí)施辦法》更名為《檔案法實(shí)施條例》的上位法限制已然消失，更名行為合法正當(dāng)，加之制定主體是國(guó)務(wù)院，直接根據(jù)“制定主體+法規(guī)名稱(chēng)”的法律位階判定標(biāo)準(zhǔn)，即可將《檔案法實(shí)施條例》判定為行政法規(guī)這一類(lèi)別，而不必再面臨“視為行政法規(guī)”之局面。

1.2 國(guó)務(wù)院立法權(quán)行使的命名要求

程序法治是法治應(yīng)有之義，現(xiàn)代立法程序具有民主、交涉、理性、效率、平衡和中立的價(jià)值[6]，制定行政法規(guī)也應(yīng)符合相關(guān)的立法程序要求，否則將面臨程序正義之詰問(wèn)。依據(jù)《立法法》第七十三條至第七十八條的規(guī)定，行政法規(guī)的制定程序主要包括內(nèi)容出臺(tái)程序、命名要求、決定程序、公布程序與刊登程序五類(lèi)，《檔案法實(shí)施條例》的制定程序均契合了上述要求。然而，若將其命名為《檔案法實(shí)施辦法》，則必須承擔(dān)選擇“實(shí)施辦法”予以命名的論證責(zé)任，需要給出繼續(xù)使用“辦法”這一名稱(chēng)的合理理由。這一責(zé)任主要源于兩個(gè)方面：其一，根據(jù)現(xiàn)行《行政法規(guī)制定程序條例》總則部分第五條的規(guī)定，若某行政法規(guī)不采用一般命名要求的“條例”，而是采用“規(guī)定”“辦法”等“可以”類(lèi)名稱(chēng)，出于法律名稱(chēng)的嚴(yán)謹(jǐn)性考量，不論論證負(fù)擔(dān)的大小，均應(yīng)承擔(dān)論證責(zé)任。其二，從現(xiàn)行行政法規(guī)的立法實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)行有效的594部行政法規(guī)中（檢索時(shí)間為2024年5月29日），以“實(shí)施辦法”命名的行政法規(guī)共有11部，而這11部行政法規(guī)以“實(shí)施辦法”作為名稱(chēng)末端構(gòu)成部分均有其正當(dāng)理由，但這些理由均不適用于《檔案法實(shí)施辦法》。

在現(xiàn)行行政法規(guī)的命名體系中，以“實(shí)施辦法”作為名稱(chēng)末端構(gòu)成部分的選擇背后，主要有五種理由（如表1所示）。一是部分行政法規(guī)的制定受上位法規(guī)定所限，只能使用“實(shí)施辦法”作為法規(guī)名稱(chēng)，如《中華人民共和國(guó)軍事設(shè)施保護(hù)法實(shí)施辦法》《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》和《中華人民共和國(guó)傳染病防治法實(shí)施辦法》。二是當(dāng)行政法規(guī)制定所依據(jù)的上位法名稱(chēng)本身帶有“條例”二字時(shí)，為避免名稱(chēng)表達(dá)冗長(zhǎng)，該行政法規(guī)不宜再使用“條例”作為名稱(chēng)組成部分，如《中華人民共和國(guó)人民警察警銜條例》和《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》。三是部分行政法規(guī)所規(guī)定事項(xiàng)屬于十分具體之事項(xiàng)，使用“條例”有充大之嫌，如《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》《對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息所得征收個(gè)人所得稅的實(shí)施辦法》《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》等。四是部分行政法規(guī)并非針對(duì)整部上位法制定，而是就上位法中的某個(gè)具體條文制定，如《對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息所得征收個(gè)人所得稅的實(shí)施辦法》即針對(duì)《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》第十二條制定的一部行政法規(guī)。五是僅有附帶修法之“小修”情形，本身即屬于確定無(wú)疑的行政法規(guī)類(lèi)別，對(duì)整部法規(guī)進(jìn)行更名的必要性不大，如《中華人民共和國(guó)母嬰保健法實(shí)施辦法》。

除前文提及的實(shí)施辦法外，目前我國(guó)立法實(shí)踐中針對(duì)整部法律制定的同名執(zhí)行性行政法規(guī)，均采用的是“上位法名稱(chēng)+實(shí)施條例”的組合命名方式。經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，除《檔案法實(shí)施條例》外，此類(lèi)行政法規(guī)共有30部。另外3部典型的實(shí)施條例則是《中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》和《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》，由于行政法規(guī)的一般名稱(chēng)即為“條例”，這3部行政法規(guī)無(wú)須進(jìn)行名稱(chēng)選擇的說(shuō)明。《檔案法實(shí)施辦法》是針對(duì)《檔案法》整部法律制定的同名執(zhí)行性行政法規(guī)，在不具備上述提及之5個(gè)理由時(shí)，大修之際依然保持原有名稱(chēng)不變會(huì)遭受來(lái)自法理的詰問(wèn)，故而更名為《檔案法實(shí)施條例》是合乎法理的必然選擇，如此即可免去不必要的論證負(fù)擔(dān)。

1.3 制定創(chuàng)制性?xún)?nèi)容所需

上文所述的執(zhí)行性行政法規(guī)制定權(quán)屬于學(xué)理層面的行政法規(guī)制定權(quán)分類(lèi)，與之對(duì)應(yīng)的是創(chuàng)制性行政法規(guī)制定權(quán)。理論上，在行政法規(guī)制定過(guò)程中，兩類(lèi)制定權(quán)可以單獨(dú)行使，亦可混合行使。換言之，一部行政法規(guī)可以同時(shí)行使這兩類(lèi)行政法規(guī)制定權(quán)；進(jìn)一步講，二者最大的不同在于前者可以依照立法權(quán)限合法制定上位法中尚未規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容[11]。以《檔案法實(shí)施條例》第四十四條為例，該條第一款規(guī)定“促進(jìn)全國(guó)檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門(mén)共享利用工作”；現(xiàn)行《檔案法》第四十一條的規(guī)定則是“推動(dòng)檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門(mén)共享利用”，未規(guī)定檔案數(shù)字資源可以“跨層級(jí)”共享利用?！翱鐚蛹?jí)”共享利用意味著檔案數(shù)字資源可以突破其原本所屬的行政區(qū)劃級(jí)別的限制，在不同層次的行政區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享利用，結(jié)合“跨區(qū)域”這一權(quán)限，“不同層次的行政區(qū)域”就包括了同省和跨省的不同層次行政區(qū)域。例如，浙江省檔案館、江蘇省南京市檔案館和杭州市余杭區(qū)農(nóng)業(yè)局檔案室之間的檔案數(shù)字資源可以相互進(jìn)行共享利用，其是“跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門(mén)”共享利用的一個(gè)合規(guī)設(shè)想；而不僅僅局限于杭州市余杭區(qū)檔案館和杭州市蕭山區(qū)經(jīng)信局檔案室之間的“跨區(qū)域”“跨部門(mén)”共享利用。

“跨層級(jí)”共享利用方式并非“跨區(qū)域”和“跨部門(mén)”這兩種共享利用方式的簡(jiǎn)單補(bǔ)充或自然延伸，因?yàn)闊o(wú)法從二者所具有的內(nèi)涵中推導(dǎo)出檔案數(shù)字資源可以進(jìn)行跨層級(jí)的開(kāi)發(fā)利用?！翱鐚蛹?jí)”共享利用是一類(lèi)新增的異質(zhì)性共享利用方式，這源于《檔案法》本身的公法屬性。對(duì)檔案數(shù)字資源進(jìn)行共享利用，其性質(zhì)為一種（準(zhǔn)）公權(quán)力的行使，而非私權(quán)利的自由行使，需要遵守“法無(wú)規(guī)定不可為”的公權(quán)力行使一般法理。因此，當(dāng)面臨兩種可能的推論選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇符合該項(xiàng)法理的內(nèi)容，即限縮解釋?zhuān)换蛘哒f(shuō)至少不擴(kuò)大原有公權(quán)力的行使，這包括公權(quán)力的行使內(nèi)容、行使范圍、行使手段、行使期限等。

就“跨區(qū)域”和“跨部門(mén)”這兩種共享利用方式的推論而言，存在兩種可能的推論：一為“跨區(qū)域”和“跨部門(mén)”自然地包含了“跨層級(jí)”之意；二為不包含“跨層級(jí)”之意，僅限于同級(jí)別的“跨區(qū)域”和“跨部門(mén)”的檔案數(shù)字資源共享利用?？梢钥闯觯普撘恢械墓蚕砝梅绞矫黠@多于推論二，這不符合公權(quán)力行使之法理，因此應(yīng)當(dāng)將“跨區(qū)域”和“跨部門(mén)”共享利用解釋為同一行政區(qū)劃級(jí)別的共享利用。增加“跨層級(jí)”這一共享方式后，檔案數(shù)字資源的共享利用更加充分，有利于檔案數(shù)字資源的深度挖掘與多模態(tài)開(kāi)發(fā)?！翱鐚蛹?jí)”的增寫(xiě)，打通了檔案數(shù)字資源共享利用的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，使其得以在上下左右式各個(gè)層面實(shí)現(xiàn)貫通發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)共享利用活動(dòng)“真正活了起來(lái)”。

回歸本處討論主題——誰(shuí)有增寫(xiě)“跨層級(jí)”這一重要異質(zhì)性?xún)?nèi)容的立法權(quán)限？換言之，是否可以通過(guò)《檔案法實(shí)施辦法》增寫(xiě)“跨層級(jí)”之規(guī)定？答案是否定的。根據(jù)《立法法》第九十一條之規(guī)定，部門(mén)規(guī)章的制定必須嚴(yán)格限制在本部門(mén)權(quán)限范圍內(nèi)，其規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。同時(shí)，通過(guò)兩個(gè)“不得”條款，明確劃定了部門(mén)規(guī)章的制定權(quán)邊界。與本論題緊密相關(guān)的是第二個(gè)“不得”條款：沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)。簡(jiǎn)言之，部門(mén)規(guī)章的規(guī)定事項(xiàng)屬于執(zhí)行性事項(xiàng)，不得擴(kuò)權(quán)亦不能免責(zé)。如前所述，《檔案法實(shí)施辦法》的法律位階本身即存在定位不夠清晰的問(wèn)題，若試圖增寫(xiě)實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)權(quán)內(nèi)容和非執(zhí)行性事項(xiàng)，則有立規(guī)越權(quán)之嫌。然而，《檔案法實(shí)施條例》是適格增寫(xiě)主體，這主要緣于其制定主體——國(guó)務(wù)院的獨(dú)特立法權(quán)限所致。根據(jù)《立法法》第七十二條之規(guī)定，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)時(shí)，不僅可以為執(zhí)行法律的規(guī)定需要而制定行政法規(guī)事項(xiàng)，亦可根據(jù)《憲法》第八十九條之規(guī)定，制定屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。[12]當(dāng)《檔案法實(shí)施條例》制定了屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)，但該事項(xiàng)又不屬于直接執(zhí)行《檔案法》的規(guī)定事項(xiàng)內(nèi)容時(shí)，該事項(xiàng)內(nèi)容即屬于本小節(jié)提及的創(chuàng)制性?xún)?nèi)容。質(zhì)言之，當(dāng)需要制定《檔案法》尚未規(guī)定、但又與檔案業(yè)務(wù)密切相關(guān)、實(shí)踐中迫切需要的實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)內(nèi)容時(shí)，只有《檔案法實(shí)施條例》有權(quán)對(duì)其進(jìn)行立法，以《檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定則存在合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，可能損害依法治檔的大局。

綜上所述，將《檔案法實(shí)施辦法》更名為《檔案法實(shí)施條例》，是基于新《檔案法》所帶來(lái)的立規(guī)邏輯，通過(guò)合理運(yùn)用相關(guān)立法技術(shù)轉(zhuǎn)化而成的一次重要立規(guī)實(shí)踐。這一更名舉措理順了檔案事業(yè)發(fā)展的法治體制機(jī)制，使得檔案法治體系更加融貫，有力推動(dòng)了依法治檔事業(yè)不斷向前發(fā)展。

2 更名后的實(shí)踐意蘊(yùn)

2.1 彰顯法律位階

將《檔案法實(shí)施辦法》更名為《檔案法實(shí)施條例》是彰顯《檔案法》配套法規(guī)法律位階的最佳方式。《檔案法實(shí)施條例》是針對(duì)《檔案法》整部法律制定的執(zhí)行性行政法規(guī)[13]，使用的是“上位法名稱(chēng)+實(shí)施條例”的組合命名方式，這種組合式的行政法規(guī)命名方式在我國(guó)立法實(shí)踐中已具一定規(guī)模，具有規(guī)律性、突出性與可識(shí)別性。需要強(qiáng)調(diào)的是，此處有三點(diǎn)應(yīng)予注意的立法細(xì)節(jié)。一是必須結(jié)合制定主體“國(guó)務(wù)院”進(jìn)行判斷，這是判斷之前提。如《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》同樣滿(mǎn)足這一命名組合規(guī)律，但因其制定主體是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，故而并非行政法規(guī)，而是監(jiān)察法規(guī)。二是必須是“實(shí)施條例”四個(gè)字整體出現(xiàn)，不可拆分。如《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法〉條例》雖然出現(xiàn)了“實(shí)施”“條例”四個(gè)字，但并非整體出現(xiàn)，而是間隔式出現(xiàn)，其屬于地方性法規(guī)。三是不能僅憑“條例”二字即斷定是行政法規(guī)。除監(jiān)察法規(guī)外，還存在“條例”類(lèi)別的黨內(nèi)法規(guī)。即使在國(guó)家立法體系內(nèi)，“條例”二字也并非行政法規(guī)的專(zhuān)屬名稱(chēng)。故而有學(xué)者提出的“在形式上，更名為‘條例’更有利于公眾正確判斷《檔案法實(shí)施條例》的效力位階，確定該法為行政法規(guī)的法律地位”[14]的研究結(jié)論并不夠準(zhǔn)確。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)修正為“由于‘實(shí)施條例’一詞僅在行政法規(guī)和監(jiān)察法規(guī)類(lèi)別中方可以不可分割式地整體出現(xiàn)，因此更名為《檔案法實(shí)施條例》能夠明晰其法律位階”。這項(xiàng)結(jié)論隱含的一個(gè)判斷前提是《檔案法》屬于行政法類(lèi)別，非監(jiān)察法類(lèi)別，通過(guò)“檔案法實(shí)施條例”這一名稱(chēng)可以判定其為行政法規(guī)。

2.2 預(yù)留立規(guī)空間

近年來(lái)，檔案事業(yè)發(fā)展面臨著新形勢(shì)與新機(jī)遇。新形勢(shì)主要包括三點(diǎn)：首先，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為檔案事業(yè)帶來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)。檔案機(jī)構(gòu)改革主要涉及檔案局和檔案館相關(guān)事宜。以中央層面為例，中央檔案館與國(guó)家檔案局一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，履行檔案保管、利用和全國(guó)檔案事業(yè)行政管理職能，并列入中共中央直屬機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)序列。中央層面的局館同構(gòu)，意味著國(guó)家檔案局與中央檔案館均被劃入黨的機(jī)構(gòu)序列，但對(duì)外則以國(guó)家檔案局這一國(guó)家機(jī)關(guān)名義行使著全國(guó)檔案事業(yè)的行政管理職能?；谶@種復(fù)雜關(guān)系，《檔案法實(shí)施條例》的用語(yǔ)亦選擇了“檔案主管部門(mén)”而非“檔案行政管理部門(mén)”。其次，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳首次聯(lián)合印發(fā)《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃由中央辦公廳直接以黨的中央直屬機(jī)構(gòu)名義與國(guó)務(wù)院辦公廳這一國(guó)務(wù)院組織機(jī)構(gòu)名義聯(lián)合制發(fā)，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展深切關(guān)懷。最后，《檔案法》第三條規(guī)定，“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”，從法律層面確保了黨對(duì)檔案事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)也直觀反映了黨對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展的高度重視。[15]

新形勢(shì)帶來(lái)新機(jī)遇。新機(jī)遇主要體現(xiàn)在檔案事業(yè)發(fā)展的未來(lái)立規(guī)制度空間方面，如制定混合性黨內(nèi)法規(guī)、混合性部門(mén)規(guī)章、混合性規(guī)范文件等舉措。前者以新近發(fā)布的《信訪(fǎng)工作條例》為例，中者如《“西部之光”訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者培養(yǎng)管理辦法》，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉實(shí)施方案》則是混合性規(guī)范文件的代表。若中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳未來(lái)聯(lián)合發(fā)布《檔案工作責(zé)任制實(shí)施辦法》等混合性黨內(nèi)法規(guī)，則缺乏足夠的區(qū)分度。因?yàn)椤皩?shí)施辦法”這四個(gè)字行政法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)均可使用，而“實(shí)施條例”在黨內(nèi)法規(guī)名稱(chēng)中目前未有相關(guān)立規(guī)實(shí)踐[16]，即“實(shí)施條例”這一整體稱(chēng)謂專(zhuān)屬于國(guó)家法體系。如若不進(jìn)行更名，《檔案法實(shí)施辦法》與《檔案工作責(zé)任制實(shí)施辦法》同時(shí)存在，二者不僅在規(guī)范位階上將面臨無(wú)法進(jìn)行有效區(qū)分的實(shí)踐困境，亦有名實(shí)不符之嫌疑。由此觀之，更名為《檔案法實(shí)施條例》能夠?yàn)闄n案事業(yè)發(fā)展預(yù)留必要且可能的立規(guī)制度空間。

2.3 引發(fā)過(guò)渡期的法規(guī)適用

在我國(guó)法律法規(guī)的制定內(nèi)容中，本法生效條款是必不可少的一部分。第五十二條作為《檔案法實(shí)施條例》的生效條款，明確規(guī)定“本條例自2024年3月1日起施行?！吨腥A人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》同時(shí)廢止”。該條由兩部分內(nèi)容構(gòu)成：一是《檔案法實(shí)施條例》的生效時(shí)間，二是《檔案法實(shí)施辦法》的廢止時(shí)間。第五十二條使得《檔案法實(shí)施辦法》的條文內(nèi)容全部失效，2024年3月1日起將無(wú)法在實(shí)踐中繼續(xù)適用，尤其是司法實(shí)踐。隨之而來(lái)的一個(gè)問(wèn)題在于，《檔案法實(shí)施條例》自2024年3月1日起施行，發(fā)生在2024年3月1日前的涉檔案件，包括尚未審結(jié)的司法涉檔案件及涉檔行為，但3月1日之后可能會(huì)進(jìn)入司法程序的案件該如何適用檔案相關(guān)法規(guī)？是直接適用《檔案法實(shí)施條例》，還是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)適用《檔案法實(shí)施辦法》？這是司法工作者不得不考慮的一個(gè)實(shí)際問(wèn)題。

對(duì)此，《立法法》第一百零四條給出的解決方案是附帶除外條款的“不溯及既往”，學(xué)理上將其抽象為“法不溯及既往”原則。具體而言，《檔案法實(shí)施條例》不適用于2024年3月1日前發(fā)生的涉檔糾紛，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。然而，若直接適用這一原則，仍存在諸多不可忽視的考量因素：第一，突破《立法法》第一百零四條規(guī)定、將新法適用于舊法行為的實(shí)踐情形真實(shí)存在著[17]；第二，當(dāng)前學(xué)界關(guān)于“法不溯及既往”原則的討論尚未形成共識(shí)；第三，關(guān)于規(guī)范核心語(yǔ)詞如“涉檔法律行為發(fā)生時(shí)間”等的界定無(wú)法僅通過(guò)抽象討論就能獲得確切結(jié)論；第四，檔案法益橫跨公私法領(lǐng)域的性質(zhì)加劇了溯及既往復(fù)雜性。鑒于此，囿于篇幅所限與論證重心，本文對(duì)此無(wú)法給出更為詳細(xì)且有說(shuō)服力的智識(shí)貢獻(xiàn)，只能將此問(wèn)題先行拋出，留待日后與學(xué)界同仁共同討論解決。

3 余 論

行文至此，關(guān)于《檔案法實(shí)施辦法》更名為《檔案法實(shí)施條例》的法理邏輯及其實(shí)踐意蘊(yùn)的相關(guān)論證工作已基本完成。然而，此次更名的實(shí)踐效果遠(yuǎn)不止于此，還有一個(gè)亟待深入探討的議題，即《檔案法實(shí)施條例》的“新法”性質(zhì)成分。當(dāng)前，無(wú)論是實(shí)踐層面的宣傳口徑[18]，抑或是檔案學(xué)界的理論探討[19]，均認(rèn)為《檔案法實(shí)施條例》是對(duì)《檔案法實(shí)施辦法》的全面修訂，即《檔案法實(shí)施條例》的“新”是一種修法層面的“新”，但筆者對(duì)此持保留態(tài)度。由于此項(xiàng)論證工作的復(fù)雜性，在此不予展開(kāi)，筆者將另行撰文討論之。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，《檔案法實(shí)施條例》的出臺(tái)是檔案事業(yè)發(fā)展史上的重要里程碑事件，理順了檔案事業(yè)未來(lái)發(fā)展的體制機(jī)制，使得檔案法治體系更加完善和融貫，為依法治檔事業(yè)的持續(xù)推進(jìn)注入了強(qiáng)大動(dòng)力。

注釋與參考文獻(xiàn)

[1]國(guó)家檔案局政策法規(guī)司.《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》解讀[N].中國(guó)檔案報(bào)，2024-02-29（1）.

[2][14]陳艷紅，王從容.《檔案法實(shí)施辦法》修訂的思考——基于《檔案法實(shí)施條例（修訂草案）》的文本分析[J].檔案學(xué)通訊，2023（2）：65-73.

[3]《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第三條第一款規(guī)定：行政法規(guī)的名稱(chēng)為條例、規(guī)定和辦法。對(duì)某一方面的行政工作作比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定，稱(chēng)“條例”；對(duì)某一方面的行政工作作部分的規(guī)定，稱(chēng)“規(guī)定”；對(duì)某一項(xiàng)行政工作作比較具體的規(guī)定，稱(chēng)“辦法”。

[4]《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組.彭真年譜：第五卷[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2012：106.

[5]根據(jù)《憲法》第八十五條之規(guī)定，國(guó)務(wù)院屬于全國(guó)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，法理邏輯上必須執(zhí)行其常設(shè)機(jī)關(guān)全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)規(guī)定、決定與命令，《檔案法》即全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律類(lèi)規(guī)定。

[6]孫潮，徐向華.論我國(guó)立法程序的完善[J].中國(guó)法學(xué)，2003（5）：55-64.

[7]《軍事設(shè)施保護(hù)法》第七十一條：國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)根據(jù)本法制定實(shí)施辦法。

[8]《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第二十九條第一款：國(guó)務(wù)院根據(jù)本法制定實(shí)施辦法。

[9]《傳染病防治法》第四十條規(guī)定：國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)根據(jù)本法制定實(shí)施辦法，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行。

[10]修法依據(jù)依次為《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令》第690號(hào)、第752號(hào)和第764號(hào)。

[11]何曉琴.國(guó)務(wù)院執(zhí)行性立法的認(rèn)知更新[D].昆明：云南大學(xué)，2019.

[12]此外制定行政法規(guī)還需遵守法律保留原則，因與本文論述主題關(guān)聯(lián)不大，故不展開(kāi)論述。

[13]“執(zhí)行性行政法規(guī)”與“創(chuàng)制性?xún)?nèi)容”并不矛盾，前者是從整部法規(guī)的內(nèi)容占比出發(fā)獲得的占比結(jié)論，后者則是就該法規(guī)中的某項(xiàng)內(nèi)容性質(zhì)而言的，即極小的內(nèi)容性質(zhì)占比不會(huì)影響整體結(jié)論的作出。

[15]周林興，黃星.論新時(shí)代黨管檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制的實(shí)踐導(dǎo)向——以《檔案法實(shí)施條例》為中心的考察[J].檔案與建設(shè)，2024（3）：20-27.

[16]筆者在當(dāng)前公開(kāi)的重要黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中設(shè)置檢索條件為“標(biāo)題=實(shí)施條例”，檢索粒度為“精確”，僅獲得1個(gè)檢索結(jié)果“中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例”，但該實(shí)施條例由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定，屬于國(guó)家法范疇。其中被檢索的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)名稱(chēng)出自《黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)論綱》一文，線(xiàn)上查看地址為https：//xianxiao.ssap.com.cn/bookpic/2457210.html。此外，基于筆者自建自用的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索亦無(wú)結(jié)果。

[17]熊丙萬(wàn).論《民法典》的溯及力[J].中國(guó)法學(xué)，2021（2）：20-41.

[18]丁德勝.《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》十大亮點(diǎn)[J].中國(guó)檔案，2024（3）：16-18.

[19]馬海群，趙鵬，徐擁軍，等.筆談：《檔案法實(shí)施條例》與檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[J].檔案與建設(shè)，2024（2）：3-22.

（責(zé)任編輯：張 帆 馮婧愷）