內(nèi)容摘要：依法任免國家機關(guān)工作人員是地方各級人民代表大會的重要職權(quán)之一。由于對法律法規(guī)理解的不同，加上工作傳統(tǒng)的影響，各地各級人大常委會對任免工作的一些實務(wù)操作還存在著不統(tǒng)一、不規(guī)范問題，主要集中在如何認(rèn)定國家機關(guān)工作人員范圍、接受國家機關(guān)工作人員辭職的審議內(nèi)容、國家機關(guān)工作人員解除職務(wù)或終止資格的方式、出缺地方國家機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人員的代理決定和任免工作中的公文處理等方面。針對縣級人大常委會任免國家機關(guān)工作人員工作，要從準(zhǔn)確理解和把握相關(guān)法律法規(guī)入手，提出具體操作辦法。

關(guān)鍵詞：任免；國家機關(guān)工作人員；地方人大

依法任免國家機關(guān)工作人員是地方各級人大常委會的一項重要職權(quán)。筆者在主持修訂浙江省縉云縣人大常委會任免國家機關(guān)工作人員辦法過程中發(fā)現(xiàn)，由于對法律法規(guī)認(rèn)識理解不同，以及受傳統(tǒng)做法的影響，各地各級人大常委會對任免工作的一些實務(wù)操作還存在著不統(tǒng)一、不規(guī)范等問題。

一、關(guān)于國家機關(guān)工作人員的范圍認(rèn)定

重點是縣人大代表、人民陪審員是否屬于國家機關(guān)工作人員范圍問題。雖然所有縣級人大常委會都依法開展接受縣人大代表辭職、任免人民陪審員工作，但多數(shù)地方未將這兩類人員納入本級國家機關(guān)工作人員任免辦法（下簡稱“任免辦法”）范圍，也未另行制定相關(guān)辦法予以明確。普遍認(rèn)為，縣人大代表和人民陪審員不是國家機關(guān)工作人員，省市兩級人大常委會的任免辦法中也未對其作出規(guī)定，因此不將上述兩類人員納入任免辦法范疇予以規(guī)范。

筆者認(rèn)為，省市兩級人大常委會在任免辦法中之所以沒有對這兩類人員作出明確規(guī)定，主要是因為其沒有接受本級人大代表辭職的職權(quán)，也無人民陪審員的任免工作。同時，國家機關(guān)工作人員不等同于公務(wù)員概念，前者是指在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員，既包括長期性質(zhì)的，也包括相對臨時性質(zhì)的；后者是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，其身份性質(zhì)具有相對長期穩(wěn)定性?？h人大代表和人民陪審員分別在地方國家權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)從事公務(wù)活動時，即以國家機關(guān)工作人員身份履職。

對國家機關(guān)工作人員的范圍認(rèn)定，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定予以理解認(rèn)定。關(guān)于縣人大代表，一是代表法第二條規(guī)定“地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權(quán)力機關(guān)組成人員”，明確了縣人大代表具有地方國家機關(guān)工作人員的身份性質(zhì)。二是選舉法第五十五條規(guī)定“縣級的人民代表大會代表可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會書面提出辭職。縣級的人民代表大會常務(wù)委員會接受辭職，須經(jīng)常務(wù)委員會組成人員的過半數(shù)通過。接受辭職的應(yīng)當(dāng)予以公告”，明確了縣級人大常委會有接受代表辭職的職權(quán)。關(guān)于人民陪審員，法院組織法第三十四條規(guī)定“人民陪審員依照法律規(guī)定參加合議庭審理案件”，人民陪審員法第十四條規(guī)定“人民陪審員和法官組成合議庭審判案件”，均說明當(dāng)人民陪審員依法參加合議庭審理案件時，具有國家審判機關(guān)工作人員的身份性質(zhì)。同時，人民陪審員法第十條、第十一條、第二十七條規(guī)定“由基層人民法院院長提請同級人民代表大會常務(wù)委員會任命、免除人民陪審員職務(wù)”，賦予了縣級人大常委會任免人民陪審員的職權(quán)。

因此，縣級人大常委會在制定任免國家工作人員辦法時，應(yīng)當(dāng)把接受縣人大代表辭職和任免縣人民陪審員兩類任免案納入其中。至于縣級人大常委會接受市人大代表辭職的操作，可以在任免辦法中單獨列款“參照縣人大代表辭職規(guī)定執(zhí)行”。

二、關(guān)于接受國家機關(guān)工作人員辭職的審議表決內(nèi)容

重點是縣級人大常委會在接受有關(guān)國家機關(guān)工作人員辭職時，審議表決內(nèi)容是縣人大常委會提出的決定（決議）草案（接受辭去代表職務(wù)用決議，接受辭去其他職務(wù)用決定）還是個人的辭職報告問題。因地方組織法、選舉法對地方人大常委會接受有關(guān)國家機關(guān)工作人員辭職的程序未作具體規(guī)定，不少地方人大常委會在接受辭職的操作中，僅對有關(guān)國家機關(guān)工作人員的個人辭職報告進行審議后，直接進行表決。

縣級人大常委會一般的人事任免案包括縣人大常委會主任會議、縣政府提出的人事任免議案以及縣監(jiān)委、縣法院、縣檢察院提出的人事任免報告，縣人大常委會召開會議時對上述議案、報告進行審議、表決。而地方組織法、選舉法規(guī)定，在人民代表大會閉會期間，縣級人大常委會組成人員、專門委員會組成人員、政府領(lǐng)導(dǎo)人員、監(jiān)察委員會主任、法院院長、檢察院檢察長以及縣人大代表可以向縣級人大常委會書面提出辭職，間接選舉產(chǎn)生的市人大代表可以向選舉他的縣級人民代表大會的常務(wù)委員會書面提出辭職，由常委會決定是否接受辭職。這說明，上述國家機關(guān)工作人員的辭職，是可以由其本人直接向縣人大常委會提出書面報告，而不需要由縣人大常委會主任會議及其他有關(guān)國家機關(guān)向常委會提出相關(guān)辭職案。但筆者認(rèn)為，縣人大常委會在召開會議時僅僅對上述人員的個人辭職報告進行審議、表決是不夠也是不妥的，還需要對常委會是否接受其辭職的決定（決議）草案進行審議、表決。

在接受有關(guān)國家機關(guān)工作人員辭職的具體操作中，縣級人大常委會應(yīng)當(dāng)把好以下三個環(huán)節(jié)：一是溝通對接環(huán)節(jié)，由人大常委會相關(guān)工作機構(gòu)做好與相關(guān)單位對接，準(zhǔn)確把握組織意圖。二是擬定決定（決議）草案，人大常委會主任會議研究討論后，擬定人大常委會接受辭去有關(guān)國家機關(guān)工作人員職務(wù)的決定（決議）草案。三是審議表決，人大常委會應(yīng)當(dāng)將決定（決議）草案和個人辭職報告一并交常委會組成人員審議，并對接受辭去有關(guān)國家機關(guān)工作人員職務(wù)的決定（決議）草案進行表決。

三、關(guān)于國家機關(guān)工作人員解除職務(wù)或終止資格的方式選擇

地方組織法、代表法、選舉法規(guī)定，解除國家機關(guān)工作人員職務(wù)和終止國家機關(guān)工作人員資格一般有四種形式，即辭職、免職、撤職和罷免。在實際工作中，不少地方人大常委會對終止代表資格、解除有關(guān)國家機關(guān)工作人員職務(wù)方面不夠嚴(yán)謹(jǐn)，混用或降格運用比較多，特別突出的是應(yīng)當(dāng)“罷免”的用“辭去”、應(yīng)當(dāng)“撤職”的用“免職”。究其原因，一是學(xué)習(xí)研究不透，沒有準(zhǔn)確理解法律規(guī)定；二是對相關(guān)機關(guān)提出的不合適議案或報告，礙于人情面子把關(guān)不嚴(yán)。

筆者認(rèn)為，地方各級人大常委會在保證憲法法律實施、維護憲法法律威嚴(yán)中責(zé)任重大，不僅要承擔(dān)起對法律實施工作的監(jiān)督，更要在自身行權(quán)履職中當(dāng)好正確實施法律法規(guī)的標(biāo)桿。盡管相關(guān)法律法規(guī)未對辭職、免職、撤職、罷免的適用對象和類型作出明確規(guī)定，但地方人大常委會應(yīng)當(dāng)正確理解立法本意，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行，以實現(xiàn)良好的法律效果和社會效果。

縣級人大常委會在行使人事任免權(quán)及其監(jiān)督過程中要特別重視對解除職務(wù)或終止資格四種不同形式的區(qū)別，準(zhǔn)確運用相應(yīng)形式（見表1）。

四、關(guān)于出缺地方國家機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人員的代理決定

在縣級人民代表大會閉會期間，遇到縣人大常委會主任、縣政府縣長、縣監(jiān)委主任、縣法院院長、縣檢察院檢察長因故出缺，需要縣人大常委會推選或決定代理相關(guān)職務(wù)。綜觀各地人大常委會操作程序上的細(xì)節(jié)，尚有若干不一致的地方，主要有以下幾個方面。

一是是否給代理相關(guān)職務(wù)的同志頒發(fā)任命書問題。對此，有多種不同意見，有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)頒發(fā)，有的認(rèn)為不應(yīng)頒發(fā)，有的認(rèn)為可發(fā)可不發(fā)。筆者認(rèn)為，推選代理人大主任的職務(wù)，或決定代理縣政府縣長、代理縣監(jiān)委主任、代理縣法院院長、代理縣檢察院檢察長的職務(wù)，不應(yīng)頒發(fā)任命書。因為任命書是對正式職務(wù)確認(rèn)的一種形式，而代理職務(wù)是一種臨時性職務(wù)，暫時代理職權(quán)，而非對其本人正式職務(wù)的任命。

二是如何處理決定代理人選還不是有關(guān)國家機關(guān)副職的問題。有的地方人大常委會在決定有關(guān)地方國家機關(guān)代理職務(wù)時，對代理人尚未是有關(guān)地方國家機關(guān)副職的情況，實行一次審議一次表決通過副職任職、代理職務(wù)的方式。筆者認(rèn)為，該做法欠妥。地方組織法第五十條規(guī)定，有關(guān)地方國家機關(guān)主要負(fù)責(zé)人因故不能擔(dān)任職務(wù)的時候，根據(jù)主任會議的提名，從本級有關(guān)國家機關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人員中決定代理的人選。因此，“副職領(lǐng)導(dǎo)人員”是代理的必要條件。合規(guī)的做法應(yīng)該是，根據(jù)主任會議提名，縣人大常委會先（決定）任命相關(guān)人選為地方國家機關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人員后，加開一次主任會議，由主任會議提出相關(guān)代理職務(wù)議案，再在人大常委會會議上審議表決通過。

三是如何進行公告的問題。有的地方人大常委會對同一人選被任命（決定任命）有關(guān)國家機關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人員、代理正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時使用同一個公文進行一次性公告，也是不甚妥當(dāng)。任命（或決定任命）與作出代理決定，是人大常委會對相關(guān)人選擔(dān)任不同性質(zhì)職務(wù)的兩次不同表決，不宜在同一公文上進行一次性公告，應(yīng)當(dāng)用不同文種進行分次公告。在公文樣式選擇上，可以參照全國人大常委會的做法，對于任命為有關(guān)國家機關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人員的，應(yīng)當(dāng)使用“XX縣人民代表大會常務(wù)委員會任命（或決定任命）名單”進行公告；對于決定代理相關(guān)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)使用“XX縣人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于XXX代理XXXXX職務(wù)的決定”進行公告。

五、關(guān)于任免工作中的公文辦理

人大機關(guān)公文，是地方人大及其常委會在依法行使各項職權(quán)過程中形成的具有特定效力和規(guī)范格式的文書。人大機關(guān)公文處理的遵照規(guī)范，與黨政機關(guān)相比層級低、更新慢。目前可檢索到的最高層級的人大機關(guān)公文處理規(guī)定，是2001年1月1日起施行的全國人大常委會辦公廳《人大機關(guān)公文處理辦法》，屬規(guī)范性文件；《黨政機關(guān)公文處理工作條例》于2012年7月1日起施行，屬行政法規(guī)。

隨著相關(guān)法律修訂和人大工作理論實踐不斷豐富，《人大機關(guān)公文處理辦法》中若干內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前工作實際。而《黨政機關(guān)公文處理工作條例》本身就是規(guī)范中國共產(chǎn)黨機關(guān)和國家行政機關(guān)的公文處理，人大工作有自身的規(guī)律性和特殊性，不能完全參照，加上地方人大機關(guān)人事更替頻繁、在公文辦理中因循借鑒多，導(dǎo)致較多出現(xiàn)文種不規(guī)范統(tǒng)一、行文關(guān)系不明確、結(jié)構(gòu)格式不規(guī)范等問題，亟需修訂新辦法。體現(xiàn)在縣級人大常委會人事任免工作中，公文處理常見問題有以下幾種。

1.國家機關(guān)工作人員提交書面辭職材料。有的縣級人大常委會在接受常委會、專門委員會組成人員辭去代表職務(wù)、組成人員職務(wù)時，要求提交所擔(dān)任不同職務(wù)的多份辭職報告。該做法顯然沒有正確理解法律規(guī)定。代表法第五十六條規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員、專門委員會成員，辭去代表職務(wù)的請求被接受的，其常務(wù)委員會組成人員、專門委員會成員的職務(wù)相應(yīng)終止，由常務(wù)委員會予以公告?！惫P者認(rèn)為，人大代表的職務(wù)，是擔(dān)任常委會組成人員或者專門委員會成員職務(wù)的前提。因此，這類人員的辭職，只需向縣人大常委會提交辭去人大代表職務(wù)的請求即可，不需同時提交請求辭去其他職務(wù)的報告。

2.提請人事任免的公文樣式。一些縣級人大常委會認(rèn)為，在縣人大常委會會議上審議的議題都應(yīng)采取議案形式，要求監(jiān)委、法院、檢察院提出的人事任免案也以議案提請。筆者認(rèn)為，地方組織法第五十二條規(guī)定，向縣級人大常委會提出議案的主體只有三類，因此，由縣人大常委會主任會議、縣政府、縣人大常委會組成人員聯(lián)名提請縣人大常委會審議表決的人事任免案，行文格式用議案；縣監(jiān)委、縣法院、縣檢察院提請的人事任免案，行文格式用報告，不宜用議案。同時，在具體操作中要注意，縣人大常委會主任會議提出的人事任免案，其落款寫主任會議，不簽署縣人大常委會主任名字；縣政府、縣監(jiān)委、縣法院、縣檢察院提請的人事任免案，其落款要寫提出機關(guān)，同時簽署其主要負(fù)責(zé)人姓名。提出人事任免案的機關(guān)，應(yīng)當(dāng)同時附送擬任人選的簡況、任免理由和提請人說明情況等材料。

3.人大常委會審議通過后的通知和公告。一些地方人大常委會在人事任免通過后，只發(fā)公告不發(fā)通知，或者不區(qū)分通知和公告兩種不同文體格式。筆者認(rèn)為，盡管法律對人大常委會通過的人事任免后續(xù)操作未作具體規(guī)定，但參考各省（自治區(qū)、直轄市）的任免法規(guī)或規(guī)章，一般都要求通知有關(guān)機關(guān)并向社會公告。如《北京市人民代表大會常務(wù)委員會任免國家機關(guān)工作人員條例》規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)自通過之日起三日內(nèi)發(fā)文通知有關(guān)機關(guān)，并在市人大常委會公報上予以公告”。也就是說，人事任免通過后，既要正式行文通知相應(yīng)機關(guān)，也需要向社會公告。人大常委會關(guān)于人事任免的通知格式，可以參照《黨政機關(guān)公文處理工作條例》相關(guān)規(guī)定擬制，注意不宜在標(biāo)題下方標(biāo)注會議通過的時間和會議屆次，相關(guān)內(nèi)容應(yīng)在正文中體現(xiàn)。人大常委會關(guān)于人事任免的公告格式，一般有“決定”“決議”和“決定任免、任免、任命、免職、決定撤職名單”三大類，公告標(biāo)題下方應(yīng)當(dāng)用括號標(biāo)注審議通過的時間、屆次，不能標(biāo)注主送、抄送單位，也不需要落款。同時，凡是法律規(guī)定要報本級人民代表大會備案的，要用公告版式，不能用通知文件版式。

作者簡介：胡偉忠，浙江省縉云縣人大常委會副主任；潘金喜，浙江省縉云縣人大常委會辦公室主任。