近日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報(bào)今年前三季度立案數(shù)據(jù)，其中村干部立案數(shù)字引發(fā)關(guān)注。

通報(bào)顯示，2024年1至9月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案64.2萬件，其中立案省部級(jí)干部58人、廳局級(jí)干部3263人、縣處級(jí)干部2.6萬人、鄉(xiāng)科級(jí)干部8.9萬人；立案現(xiàn)任或原任村黨支部書記、村委會(huì)主任7.7萬人。

7.7萬人這一數(shù)據(jù)，是去年同期立案人數(shù)4.6萬人的近兩倍，也超過了去年全年立案總數(shù)的6.1萬人。公開數(shù)據(jù)顯示，我國目前共有50.2萬個(gè)行政村，這意味著村干部涉及腐敗已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的問題。

近幾年來，基層的反腐力度不減。多位專家對(duì)《中國新聞周刊》表示，村民自治框架下的村干部腐敗，不同于其他行政層級(jí)的腐敗現(xiàn)象，是基層治理和反腐的“硬骨頭”，需要綜合治理、系統(tǒng)出招。

盯著補(bǔ)貼“腐”

“90后”茹杰威是今年6月份被立案的一名村干部?，F(xiàn)年32歲的他曾擔(dān)任廣東省惠州市龍門縣龍?zhí)舵?zhèn)下埔村的黨支部書記（以下稱“村支書”）和村委會(huì)主任（以下簡稱“村主任”）。

根據(jù)通報(bào)，從2021年至2023年，茹杰威伙同他人通過偽造文件、搶種青棗樹冒充原有農(nóng)作物等方式，騙取了墾造水田項(xiàng)目青苗補(bǔ)償款。最終，茹杰威被開除黨籍，并依法移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。

《中國新聞周刊》梳理今年1月至今的相關(guān)案件發(fā)現(xiàn)，涉腐的多是村里的“一把手”村支書、村主任，當(dāng)中村集體的“三資”（即資金、資產(chǎn)和資源）管理是重災(zāi)區(qū)。

山東省紀(jì)委監(jiān)委在今年4月通報(bào)了菏澤市單縣朱集鎮(zhèn)韓六行政村原村支書韓廣云的案件。2021年3月至2023年10月，他在“一肩挑”村支書、村主任期間，違規(guī)截留村民耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼8.5萬元，虛報(bào)冒領(lǐng)玉米種植保險(xiǎn)1.2萬元，冒領(lǐng)種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼1.2萬元。

在安徽六安市霍邱縣馬店鎮(zhèn)金田村，2022年9月，原村支書、原村主任許長金安排村干部尹某某虛報(bào)金田村環(huán)境整治項(xiàng)目中的挖掘機(jī)工時(shí)，虛增了381.5小時(shí)，從中套取資金5.7萬元，這些款項(xiàng)被用于違規(guī)支出和發(fā)放補(bǔ)助。

袁柏順是湖南省廉政研究基地、湖南大學(xué)廉政研究中心首席專家，他和團(tuán)隊(duì)此前整理了中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站2015年至2020年曝光的567起村干部腐敗的典型案例，發(fā)現(xiàn)腐敗行為的前兩位是違規(guī)騙套和貪污侵占，分別占比41.47％和12.6％，涉及領(lǐng)域包括房屋改造、扶貧專項(xiàng)、集體土地、社會(huì)保障和惠農(nóng)補(bǔ)貼等。

腐敗的高發(fā)領(lǐng)域與鄉(xiāng)村發(fā)展的階段緊密相關(guān)。中國政法大學(xué)國家監(jiān)察研究院副院長李莉長期深入農(nóng)村調(diào)研，她在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，20世紀(jì)八九十年代和21世紀(jì)初，國家逐漸向農(nóng)村投入補(bǔ)貼，掌握分配資源的村干部被一些人當(dāng)成了“肥差”。一些村干部上任前，以金錢或請(qǐng)吃飯的形式向選民拉票，之后再通過吃拿卡要等方式將賄選的花費(fèi)“撈”回來。

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村征地拆遷補(bǔ)償款和集體經(jīng)濟(jì)成為村干部腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，尤其在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的南方地區(qū)。

隨著鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)的推進(jìn)，國家扶貧資源和資金不斷匯入中西部農(nóng)村地區(qū)，袁柏順指出，村干部腐敗開始集中在農(nóng)村危房改造、扶貧專項(xiàng)、征地補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域。

“國家惠民政策補(bǔ)貼到哪里，腐敗就跟到哪里?！痹仨槍?duì)《中國新聞周刊》表示，通過弄虛作假、巧立名目等形式騙取、套取國家和集體資產(chǎn)是最常見的腐敗形式。以危房改造為例，村干部會(huì)冒領(lǐng)他人的補(bǔ)助款，也可以通過虛報(bào)不符合申請(qǐng)資格村民的形式騙套補(bǔ)助款。

賬目監(jiān)督難落實(shí)

“三資”領(lǐng)域成為村干部違紀(jì)違法問題的易發(fā)多發(fā)地帶，多位專家表示，這與當(dāng)前的村級(jí)財(cái)務(wù)制度不完善密切相關(guān)。

早在2000年，為解決村委會(huì)自主管理財(cái)務(wù)模式下，村民兼職會(huì)計(jì)專業(yè)水平不高帶來的賬目錯(cuò)誤及對(duì)村干部財(cái)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督乏力的缺陷，我國提出建立“村財(cái)鄉(xiāng)管”的財(cái)務(wù)模式，也就是將村級(jí)財(cái)務(wù)交由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管和監(jiān)督，但不改變村集體對(duì)本村財(cái)務(wù)的決策權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。

截至2016年，我國90％以上的農(nóng)村地區(qū)已建立了“村財(cái)鄉(xiāng)管”的村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制。不過，目前僅對(duì)憑證審核、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告編制及報(bào)送、稽核工作由會(huì)計(jì)人員負(fù)責(zé)作了要求。相關(guān)配套制度，包括詳盡的審批程序、監(jiān)督主體的具體標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任等并沒有明確。

湖南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委一位工作人員對(duì)《中國新聞周刊》表示，事實(shí)上，有的村干部并不會(huì)將“三資”全部交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，會(huì)自行扣留部分錢款隨意列支。

河南省紀(jì)委監(jiān)委今年6月通報(bào)的案例就顯示，漯河市舞陽縣章化鎮(zhèn)前古城村村支書張廣衛(wèi)在2015年至2023年間，利用職務(wù)便利，未將前古城村共計(jì)32.3萬余元集體資金上交章化鎮(zhèn)財(cái)政所納入村級(jí)財(cái)務(wù)管理，且違規(guī)挪用村集體資金5.3萬元，超過三個(gè)月未還。今年5月，張廣衛(wèi)被撤銷黨內(nèi)職務(wù)，并被責(zé)令辭去村主任職務(wù)。

即使將“三資”全部交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，有受訪者告訴《中國新聞周刊》，在實(shí)際操作中，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不會(huì)在村干部支取時(shí)，對(duì)票據(jù)憑證進(jìn)行真實(shí)性、合規(guī)性審查，只停留在財(cái)務(wù)手續(xù)、流程的把關(guān)上。

河南省某地一位村干部說，常常出現(xiàn)“見票即付”的情況。村支書憑發(fā)票就能去鄉(xiāng)鎮(zhèn)支取，但發(fā)票會(huì)有高開的情況，例如打一眼機(jī)井實(shí)際花費(fèi)5000元，“開票金額能翻倍開到10000元”。

山東菏澤市東明縣審計(jì)服務(wù)中心副主任彭衛(wèi)華在今年撰文指出，實(shí)行村財(cái)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）管制度以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站財(cái)務(wù)管理人員專業(yè)素質(zhì)普遍不高，缺少專業(yè)財(cái)務(wù)人員，村賬務(wù)處理程序不規(guī)范，存在不及時(shí)記賬、結(jié)賬、對(duì)賬、對(duì)原始憑證審核管理不嚴(yán)等問題。

財(cái)務(wù)制度的不健全，加上一些村干部對(duì)惠民信息的壟斷、對(duì)財(cái)務(wù)信息公示的不足，加劇了其腐敗。

南京信息工程大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院教授曾明對(duì)《中國新聞周刊》指出，村干部既受上級(jí)政府委托主導(dǎo)負(fù)責(zé)國家資源分配及發(fā)放資格的審核確認(rèn)，又承擔(dān)著管理村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的職能。雙重身份下，具有較強(qiáng)的自由裁量空間，這也是村級(jí)腐敗發(fā)生的重要誘因。

關(guān)于財(cái)務(wù)活動(dòng)情況及其有關(guān)賬目，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度》明確要求，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)等應(yīng)當(dāng)向全體成員公開；《村民委員會(huì)組織法》也明確，補(bǔ)貼補(bǔ)助等資金、物資的管理使用情況應(yīng)及時(shí)公布，接受村民監(jiān)督。

不過袁柏順在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，財(cái)務(wù)信息公開存在選擇性。公示內(nèi)容多為村規(guī)制度、村內(nèi)建設(shè)等非關(guān)鍵信息，對(duì)村集體“三資”管理、惠農(nóng)相關(guān)資金使用發(fā)放情況的公示則不足，造成村民獲取信息的延遲和偏差，村干部則會(huì)借“信息鴻溝”動(dòng)村民的“奶酪”。

這種時(shí)候，就需要多重監(jiān)督機(jī)制，包括上級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督以及群眾監(jiān)督。

就上級(jí)監(jiān)督來說，曾明說，村干部不在行政系統(tǒng)內(nèi)，收入較低，大多是兼職，基本沒有職務(wù)上的晉升空間。在有限的激勵(lì)機(jī)制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量行政事務(wù)又要依賴村兩委的支持和落實(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能會(huì)對(duì)村干部違紀(jì)違法行為“容忍”與“包容”。

袁柏順則發(fā)現(xiàn)，部分村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形成合謀腐敗，也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督缺失。其提供的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有91.38％的腐敗同盟來自村級(jí)干部群體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)部門干部也不同程度參與村干部的腐敗，涉及國土、林業(yè)、財(cái)政等部門。合謀腐敗具備隱匿性強(qiáng)和潛伏期較長的特點(diǎn)，潛伏期在2—5年的居多，占比為58.28％。

至于同級(jí)監(jiān)督，財(cái)務(wù)管理等工作的落實(shí)是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的主要職責(zé)，其獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并向其報(bào)告工作。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2017年印發(fā)的《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》明確，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)一般由3至5人組成，設(shè)主任1名，提倡由非村民委員會(huì)成員的村黨組織班子成員或黨員擔(dān)任主任，原則上不由村黨組織書記兼任主任。村民委員會(huì)成員及其近親屬、村會(huì)計(jì)（村報(bào)賬員）、村文書、村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在全國的設(shè)立已相當(dāng)普遍。2019年上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的“千村調(diào)查”的數(shù)據(jù)顯示，在覆蓋全國 22個(gè)省份的30個(gè)縣（市、區(qū)）的樣本中，截至2018年，約有89％的村莊已經(jīng)設(shè)立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。

不過，袁柏順調(diào)查表示，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村委會(huì)、村集體組織交叉任職現(xiàn)象較多。村支兩委“一肩挑”模式下，有些甚至還兼任村集體企業(yè)負(fù)責(zé)人。而村務(wù)監(jiān)督又在其領(lǐng)導(dǎo)之下，如村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的紀(jì)檢干部往往是村黨支部的紀(jì)檢委員來兼任，“兵去管領(lǐng)導(dǎo)，不太現(xiàn)實(shí)”。

另外，肩負(fù)監(jiān)督職能的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任、委員也可能會(huì)與被監(jiān)督的村“一把手”合謀腐敗。浙江省蒼南縣平水村就有一起村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任與村支書、 村主任等6名村干部偽造村委會(huì)議記錄并合謀私分或售賣51個(gè)失地農(nóng)民基本生活保障名額，非法獲利61.2萬元的案例。

此外，鄉(xiāng)情社會(huì)也讓這類監(jiān)督有難度。李莉說，在多數(shù)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)中，成員往往與被監(jiān)督對(duì)象是熟人，“怕得罪人”“抹不開面子”的觀念使得同級(jí)監(jiān)督流于形式。

在曾明看來，熟人社會(huì)以及管理服務(wù)對(duì)象、范圍、轄區(qū)的小規(guī)模同樣使得村民對(duì)腐敗的舉報(bào)成本過高，群眾監(jiān)督落實(shí)也有難度。

如何進(jìn)一步治理？

事實(shí)上，針對(duì)村干部腐敗問題，相關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)早已陸續(xù)出臺(tái)。

2018年至2020年，中央紀(jì)委部署開展了為期三年的扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項(xiàng)治理。2017年至2020年，全國查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題分別為4.87萬件、13.1萬件、8.5萬件、6.5萬件。

2023年2月，中央紀(jì)委印發(fā)《關(guān)于開展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題專項(xiàng)整治的意見》，要求各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)持嚴(yán)的基調(diào)、采取嚴(yán)的措施，大力整治鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題。

數(shù)位專家都說，中央紀(jì)委國家監(jiān)委在全國范圍內(nèi)開展的“群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題”集中整治，聚焦了村級(jí)腐敗，加大了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法力度，使得更多腐敗問題浮出水面并得到查處。

李莉直言，村級(jí)腐敗治理面臨特殊挑戰(zhàn)。針對(duì)這一“硬骨頭”，需要系統(tǒng)出招。

財(cái)務(wù)制度的優(yōu)化是重中之重。袁柏順表示，應(yīng)健全村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度，尤其要對(duì)涉及村集體“三資”方面的問題線索進(jìn)行排查，建立專門臺(tái)賬，分類開展重點(diǎn)督辦。

目前已有一些地區(qū)進(jìn)行了探索。如《貴州省加強(qiáng)村干部特別是“一肩挑”人員管理監(jiān)督實(shí)施辦法（試行）》提出，對(duì)集體“三資”達(dá)到一定規(guī)模的村（社區(qū)）黨組織書記、村（居）委會(huì)主任開展提級(jí)監(jiān)督，對(duì)村“兩委”成員特別是村黨組織書記、村民委員會(huì)主任落實(shí)任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

監(jiān)督層面，村級(jí)監(jiān)督作為最直接的監(jiān)督方式，專家建議，應(yīng)從信息公開力度和用人方面進(jìn)行加強(qiáng)。

曾明認(rèn)為，需對(duì)村務(wù)公開形式、內(nèi)容、載體、深度、細(xì)度做更為詳細(xì)的規(guī)定，如在資金分配、資格確認(rèn)、項(xiàng)目落實(shí)等方面保障群眾的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)與監(jiān)督權(quán)。與此同時(shí)，通過監(jiān)督與審計(jì)聯(lián)動(dòng)、巡察與審計(jì)聯(lián)動(dòng)改革，定期或不定期地對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)檢查，對(duì)村干部貪腐做到早發(fā)現(xiàn)、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并早預(yù)警、早處置，形成震懾力。

在人事組織管理方面，袁柏順認(rèn)為，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)組成結(jié)構(gòu)應(yīng)引入更多與村干部無直接利益關(guān)聯(lián)的村民代表，以增強(qiáng)監(jiān)督的獨(dú)立性和有效性，有助于質(zhì)詢和監(jiān)督村務(wù)異常。

至于上級(jí)監(jiān)督，袁柏順指出，有部分地方探索了在村級(jí)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察辦公室的聯(lián)絡(luò)站，有利于打破村居熟人社會(huì)監(jiān)督難的壁壘。

據(jù)媒體2020年報(bào)道，吉林省集安市紀(jì)委監(jiān)委制發(fā)的《關(guān)于在部分村（社區(qū)）開展監(jiān)察聯(lián)絡(luò)站試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》明確，在錢灣村、育才社區(qū)等7個(gè)村（社區(qū)）設(shè)立監(jiān)察聯(lián)絡(luò)站試點(diǎn)，作為市監(jiān)委派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)察辦公室延伸到村（社區(qū)）的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，與村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)一體運(yùn)作，協(xié)助加強(qiáng)對(duì)基層群眾性自治組織中從事管理人員的監(jiān)督。

此外，多位專家建議，依靠大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和監(jiān)督透明化，以便有效篩查違紀(jì)違法行為，更好地滿足基層反腐的監(jiān)督需求。

李莉在脫貧攻堅(jiān)期間曾調(diào)研過福建某市，當(dāng)?shù)貥?gòu)建了大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺(tái)，村民可以自行查詢惠農(nóng)資金發(fā)放情況，改變了以往對(duì)惠農(nóng)政策不知情或得知資金被冒領(lǐng)克扣后難以監(jiān)督的狀況。之后該市將此監(jiān)督平臺(tái)支援給甘肅某重點(diǎn)貧困市，在監(jiān)管扶貧資金濫用方面起到了更加明顯的效果。